存款保险制度推出意味着什么？

文／邱国波

《存款保险条例》主要内容解读

2014年11月30日，中国人民银行发布《存款保险条例（征求意见稿）》（下称《存保条例》），意味着存款保险制度的建立正式迈出了实质性的一步。《存保条例》从投保主体、参保款项、偿付限额、费率结构、管理机构等方面进行了整体性的设计，既有已经清晰界定的管理内容，也包含了目前仍只是原则性叙述的条款。下面就《存保条例》的主要内容进行梳理和解读：

（一）投保主体覆盖境内所有存款类金融机构，且投保事项具有强制性。《存保条例》明确规定了除外资银行外，所有境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构必须依照该条例的规定投保存款保险。

（二）参保款项仅限于投保机构吸收的人民币存款和外币存款。《存保条例》明确规定了金融机构同业存款和投保机构自身高管人员在本机构的存款不在参保范围内。出于让同业业务的相对高风险更好地通过市场定价的方式进行化解的考虑，监管层保持了政策的连贯性，同业存款被排除在存款保险范围之外。这一规定一方而将改变部分机构同业业务的竞争优势，另一方面也对诸如余额宝这类“准存款类金融机构”的安全性提出了更大的挑战。

（三）存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。存款保险制度针对的同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额，最高限额是50万元。根据央行的测算，这一数额可以覆盖99.63%的存款人的全部存款，但一方面社会财富分布本身存在的两极分化很可能导致个人存款中仍有较高的比例不能被覆盖到；另一方面许多企业的存款规模都远大于限额数值，尽管企业大都会选择在多个银行开设账户，但大中型企业动辄千万级别乃至上亿的存款资金肯定无法被完全覆盖到。

（四）保险费率实行差别费率制，由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。总体来看，大行由于整体安全性更高，保费将相对较低，而中小银行乃至民营银行由于破产的风险更大，保费也将相对较高。

（五）存款保险基金管理机构除履行自身存保相关职责外，还将参加金融监管协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。尽管在《存保条例》中，央行并未明确存款保险基金管理机构具体的组织架构以及职权归属，但可以确定的是该机构将具有一定的银行监管功能，可以获取有关投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监督管理信息，并且可以进行核查。对核查中发现的重大问题，将告知银行业监督管理机构（央行和银监会）。此外，存款保险基金管理机构还可以通过调控适用费率对投保机构进行风险提示。《存款保险条例》对银行业的影响

短期内《存保条例》的发布预计对银行业的经营境况不会产生太大的冲击，但中长期来看，其影响不可忽视。

从宏观的角度来看，存款保险制度的推出意味着利率市场化的推进步伐再次加快。存款保险制度一个非常重大的意义在于，把政府的隐性担保显性化，用市场机制去替代行政保护，进一步理清了银行体系的权责架构，朝市场化运行又迈出一大步。存款保险制度确立了一种可见的、市场化的安排机制：一是明确的事前承诺，即公开声明储户利益不受银行破产的影响；二是可信的资金安排，存款保险基金确保其具有足够的维稳救助能力；三是保储户不保银行，银行信用同政府信用明确分离进一步遏制了银行过度扩张的道德风险；四是公众、银行和政府三方参与、共担成本，体现公平原则。所以，存款保险制度把原来隐性、行政化、权责不清的政府隐性担保变得阳光化、市场化以及权责清晰。

尽管笔者并不认为短期内央行还会继续放开存款利率上限浮动至1.3倍，但存款保险制度的推出无疑消除了利率上限进一步浮动的障碍。存款利率完全放开被称为利率市场化“最后的惊险一跃”，多年来我国在这一方面一直十分谨慎，一个主要的原因在于银行破产退市的机制十分不完备。伴随着存款保险制度的推出以及市场对它的逐步适应，未来央行再次加大存款利率浮动力度乃至完全放开时便少了诸多掣肘。因此，存款保险制度的推出意味着利率市场化再次加快推进。短期内，央行可能会适时推出面向企业和个人的大额存单。

从中观角度看，存款保险制度的推出一方面将加大银行的经营成本，另一方而也将加剧银行间的竞争。

首先，保费的支出将是一项永久性的经营成本。尽管目前《存保条例》并未明确各类银行所执行的费率，只在附件的《问答》一文中指出“存款保险制度建立后，只是小比例地向金融机构收取保费，费率水平远低于绝大多数国家存款保险制度起步时的水平和现行水平，对金融机构的财务影响很小。”

截止去年3季度，我国金融机构本外币存款总额约为116万亿元，按照被保险存款占比50%以及0.05%的费率测算，金融机构每年需要缴纳的保费约为300亿元，其中上市银行大概需要缴纳200亿元，约占3季度净利润的2%。在当前银行业利润增速仍然较高的情况下保费对盈利冲击不算太大，但考虑到该项成本一旦产生将是永久性支出，未来在行业整体利润增速下行的过程中对净利润增速的影响其实并不小。

其次，存款保险制度的推出意味着银行合规成本将大大上升。一方面，在《存保条例》中，央行已经明确新成立的存款保险基金管理机构将具有一定的银行监管功能，可以获取有关投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监督管理信息，并且可以进行核查。这意味着银行业将多出半个乃至一个“监管机构”，银行的合规经营成本将被迫上升。另一方面，更为重要的是，一直以来对于该机构的职权归属始终存在争}义，央行和银监会迟迟未给市场一个清晰的信号，很大的一个可能是未来该机构同央行和银监的边界仍将“剪不断，理还乱”，监管交叉乃至监管冲突预计难以避免，那么银行业所要应对的“多头监管”成本将是一个同样需要担心的问题。

再次，存款保险制度的推出将加剧行业的竞争，银行间的并购大幕可能将由此拉开。一是存款保险制度在一定程度上改变了行业的游戏规则，叠加当前行业利润增速不断下行的压力，这一扰动将使得各家银行加大挖留客户的力度。二是存款保险制度的建立有利于新成立的民营银行更好地参与行业竞争，在局部领域分流现有银行的部分业务。同时退出制度的逐步完善也会使得监管当局加快批复放开民营银行牌照，增加竞争的参与者。三是在当前经济震荡下行的大环境下，行业整体不良风险仍处于加速爆发的状态，日益白热化的角逐结果必然将重塑竞争格局，而存款保险体系的建立从制度上增加了金融机构破产的可能性，也便利了银行间兼并重组的开展，预计新一轮并购大幕可能将由此拉开。

从微观的角度来看，存款保险制度的推出在负债端将造成中小银行存款发生搬家、拆分并加快存款理财化的进程；而在资产端方面则将导致资产证券化加速推进。就负债端而言，存款保险制度的建立从本质上改变了存放在不同梯队银行里的存款安全性排序。尽管央行在附件《说明》一文中披露当前存款分布中99.63%的存款人的储蓄额度在50万以内，但根据其2007年的另一项抽样调查，50万元以下储户的存款金额占比仅为46%，保守估计，目前这一比例应在50%以下。这意味着将有数十万亿元级别以上的资金将无法被存款保险覆盖到，而这些资金中的很大比例又是以安全性为首要考虑的企业客户和高端个人客户存款，因此，负债端“强者更强”的格局将得到巩固，甚至原本基于历史条件或地缘关系建立起来的小银行同大客户之间的关系也会遭遇大中型银行的逐步蚕食。但与此同时，在利率上限浮动范围不断扩大的情况下，中小银行为了增加自身的吸储能力，将向客户提供更加优惠的利率，吸引个人储户乃至企业客户对存款进行拆分。而伴随着“吸储大战”的不断升级，银行理财产品将更加多样化，客户面临的选择也会更趋多元，存款理财化的趋势将进一步加强。

就资产端而言，伴随着负债成本和经营成本的上升，存款保险制度的推出有望加快资产证券化的推进进程。存款保险制度作为利率市场化最主要的配套制度之一，其对资产端的影响同样必须置于利率市场化的大背景下给予思考。在当前经济下行、利润增速不断放缓蚓青况下，存款保险制度的推出无疑进一步加大了银行的成本压力，预计监管当局将在资产证券化上面打开一个较大的缺口，通过提高银行资产的周转率，部分化解银行所面临的多重挑战。

综上所述，存款保险制度作为利率市场化乃至整个金融改革的重要一环，在监管当局的反复酝酿中终于以发布《存保条例》为契机，迈开了实质性的一步，在银行业整体经营能力大幅提升且对利率市场化相关进程已有较为充分预期的背景下，短期内对银行业经营境况的冲击预计将相对平稳，但“风起于青萍之末”，一项系统性制度的建立对未来行业运行规则的影响无疑将是重要而深远的，其中的机遇与挑战值得每—位银行经营者持续关注与深入思考。

（作者单位：招商银行展战略发展部）