城市居住证政策靠谱吗？

文／唐钧

在我们即将告别2014年的送旧迎新时刻，国务院法制办就《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）向社会公开征求意见。居住证制度，严格来讲，是“城市居住证”制度（将来会不会搞“农村居住证”制度现在暂时还无从知晓），这似乎是继1958年颁布《户口登记条例》和1985年出台《居民身份证条例》以来，关于中国人口身份登记、记录和识别的又一项法规。当然，“征求意见稿”关注的是城市常住人口的身份登记、记录和识别。

居住证能否实现政策设计的目标？

此前，已经实行居住证制度的城市有北京、上海、天津、广州、深圳、西安、青岛等一线、二线城市。但是， “征求意见稿”试图把授权范围扩大到所有“设区的市”。 “设区的市”是一个行政区划的专门术语，指在市级之下还设有区级行政区划的城市。在网上搜索，得知在中国这样的城市有282个。中国的4个直辖市加上285个地级市共289个，这个数量与设区的市相差无几，可见此次规定中可实行居住证制度的城市范围有多广。

关于立法的动机，“征求意见稿”是这样阐述的：“为加强人口服务管理，保障公民合法权益，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进社会公平正义，维护社会秩序。”概括起来有二：一是加强行政管理，二是推进基本公共服务。

关于此项法规的目标群体，“征求意见稿”是这样阐述的：“公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本办法的规定申领居住证。”这就是说，申领居住证的条件也有二：一是“居住半年以上”，这和人口普查时使用的“常住人口”的概念是一致的；二是在“稳定就业”、“稳定住所”或“连续就读”三个条件中具备一项的。

就权利而言，与居住证相关的似乎有三项：其一，“在居住地就业居住”；其二，“享受基本公共服务和便利”；其三，“申请登记常住户口”。但是，按“征求意见稿”所述，居住证的作用却仅仅是一个“证明”。这个说法有点异乎寻常，这是否意味着，没有申领居住证，以上的权利肯定是不能享受的；但是，即使申领了居住证，是否享受以上权利，还要看当地地方政府的意愿。

“征求意见稿”规定的居住证的登记事项包括：“姓名、性别、民族、出生日期、公民身份号码、近期相片、常住户口所在地住址、居住地住址、签发机关、签发日期、有效期，以及涉及持证人在居住地就业居住、享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的其他信息。”这么多的事项要详细记录，让居民身份证情何以堪！

究其原委，自从20世纪80年代中国的人力资源实行市场化配置以来，一个问题始终困扰着有关政府部门。2.6亿的流动人口以及房地产市场的发展，使得人户分离成为一种社会领域的“新常态”，同时也使户籍制度在个人与家庭的信息登记方面的功能大大减弱。尤其是从农村或中小城市向大城市、特大城市流动的农民工和外来人口的信息，很难即时得到查证。现在设计的居住证制度不怕与户籍制度、居民身份证制度重复，对于流动人口再进行一次信息登记，其初衷似乎可以理解。但是，居住证制度能够起到政策设计者设想的目标吗？这是一个关键问题。

以公共服务“利诱”被服务者进行信息登记，是政府管理中常用的办法。譬如中国政府爱用的“登记失业率”，在发达国家是政府掌握相关信息的有效手段。因为失业登记或称就业登记是与失业津贴紧密相连的，登记了就可以领取失业津贴，这就是前文所说的“利诱”。不登记就说明没有就业愿望，或者没有经济困难，这时，登记失业率是能够说明问题的。但在中国，因为失业保险法规中的种种限制以及其他一些原因，农民工乃至流动人口都是很难领取失业保险金的，所以他们失业后就不会去进行失业登记，于是中国的“登记失业率”意义就大打折扣了。前文中提到“政府爱用”，是因为这个指标的数据通常大大低于实际的失业率。

城市居住证制度会不会因为类似的原因而起不到政策设计者期望达到的作用呢？仔细看过“征求意见稿”，觉得至少有一个漏洞，就是并没有持证者的“退出机制”。也就是说，持证者如果在离开这个城市的时候“不销号”，带着这个城市的“居住资格”出走他乡，那肯定又会造成混乱。当然，“征求意见稿”规定了居住证的有效期只有一年，但这是需要有人去核查的，这需要多大的行政成本？282个设区的市有多少能够支付这样的成本？如果“利诱”不足以让持证者主动去续证，那么，费了这么大气力建立起来的这个制度用不了几年就废了，因为大多数常住人口实际上是在居住证制度的“体制外”。

现在的实践是在大城市是和特大城市中实行这项制度，那些地方的就业或者谋生机会本身是一个诱因。一般来说，是已经有了稳定职业、稳定住所和想让孩子在城里上学，甚至有“野心”想获得户籍的人才会去申请居住证这样的“证明”。这实际上与大多数外来人口无关，因此，花很大气力去办这件事，有多大的实际意义？因为申领或已经持证的人中绝大多数并不是有关部门需要格外关注的对象，而获得和保留这些人的个人和家庭信息完全可以通过别的办法实现，实在不必如此大动干戈。

“土围子”人口政策的隐忧

更值得反思的是这样的城市管理模式或者城市治理模式背后的理念。就法理而言，中国公民只要带着居民身份证，在祖国960万平方公里土地上应该是畅通无阻的。然而，中国的一线城市和部分二线城市现在都在筑“土围子”，在人口政策上想“割据一方”。

在百度网上查询“居住证”，得到的解释是这样的：“居住证是中国一些城市借鉴发达国家‘绿卡’制度进行的积极尝试，为中国制定技术移民办法，最终形成中国国家‘绿卡’制度积累了有益经验”，“持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇”。这个解释虽然很不官方，但可能道出了实情，关键在于“绿卡”和“技术移民”。

在没有实现世界大同之前，在有国境线区隔的地方，内外有别是个不得不承认的现实。但将居住证视为“绿卡”，把民族国家之间用来限制移民的办法用到国内，这似乎是我国的一大发明。在一国之内搞居民身份的“两制”，社会学理论中有个概念，叫作“社会排斥”。居住证制度维护的是社会身份的二元结构乃至三元结构——以前是城乡差别，现在在城市中就要区分出三种身份——户籍人口、持居住证的人口、既无户籍也不持居住证的人口。从待遇上看，亦即城市中的一等公民、二等公民和三等公民。

现在很多大城市、特大城市都在想方设法地要将所谓“低素质人口”排挤出去，但这些城市的官员们私下交流和传授的“经验”的有效性其实是很可疑的。笔者居住的小区附近原来有间小屋，有一家外来人口在那里卖菜。后来拆违章建筑把小屋拆了，这家人生意做不成也就走了。过了一段时间，管理有所松懈，于是又有人来小区附近摆摊卖菜卖水果，生意似乎也不错。几年后有一天，在一个离家较远的商场中，突然遇到原来在小区中卖菜的那位妇女，相互问候之余，问起这几年在哪里讨生活，原来就在这商场附近，还是干的卖菜的营生。她身边有一个小女孩，在被驱赶时似乎刚刚出生，但现在已经小学毕业。后来在家里附近的小摊上买菜时，与摊主攀谈，原来他们也有同样的经历。谜底揭开，不由得哑然失笑，原来政府所谓的成功，只是把原来在A地卖菜的甲赶到了B地，同时把在B地卖菜的乙赶到了C地，又把在C地卖菜的丙赶到了A地……当然，这个循环流动可能会复杂得多，但在被驱赶后离开北京回老家的外来人口究竟有多少？仍然是个谜。各个社区汇总报告上去的人数一定不少，但其实这些人可能大多还在北京。

现在的一线城市都在叫唤老龄化如何如何严重，但那大多是以户籍人口计算出来的，也许现在有的城市加上了持居住证的人口。但要拿真正的常住人口来说事，老龄化程度就远没有那么严重。老龄化造成的困境并非老年人太多，而是劳动力不足，解决这个问题的关键恰恰是移民——在中国叫人口流动。法国在19世纪末已经人口老龄化，但至今仍然滞留在24%左右，与上海以户籍人口计算的老龄化程度相近。若去法国的大城市看看，各色人等都有，是移民改变了人口结构，解决了劳动力不足的问题。相反的例子是日本，人口老龄化高居世界第一，造成了经济不景气，这是否与日本的闭关锁国的政策相关呢？

“土围子”政策终究是损人不利己的。这些年，中国的劳动年龄人口正处于空前绝后的顶峰，达到9亿多——可能这个数据出乎大多数人意料——恰在此时，东部沿海地区闹起了“民工荒”。有人说这叫中国的人口红利已尽，这种说法流传深广，学界、政界、媒体都信。但是，造成“民工荒”的究竟是劳动力人口减少了，还是政策失误所致，其实很值得我们深思？

（作者系中国社科院社会政策研究中心秘书长）