二孩：全面放开有多远？

文／包蕾萍

3月15日，两会记者招待会，李克强总理正装以待，气氛热烈而庄重。当记者抛出“社会又出现了要求全面放开二孩的声音”一问时，李克强总理简短有力地回答： “去年我国已经开始实施单独二孩政策，现在正在推进，也正在进行全面的评估。我们会根据评估的结果，也考虑中国经济社会发展和人口结构变化的情况，权衡利弊来调整和完善人口政策，并按照法律程序调整和完善人口政策。”短短百字，点亮了全面放开、科学评估和依法管理三个教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ，引发媒体热评。

全面放开怎么“放”？

明确政策导向。就在李克强总理此次招待会前不久，2014年12月18日，原全国人大常委会副委员长、全国妇联主席彭佩云飞赴上海，在上海市妇联安排下，于西郊宾馆听取了上海社科院单独二孩决咨课题组关于政策实施效果评估的调研成果。在1个多小时的专题汇报中，彭大姐仔细记录每个观点，有感兴趣处立刻停笔追问，对数据的敏锐度和准确把握，令在场所有人折服。当我提出“全面放开二孩具备社会基础”时，彭大姐微笑着问道： “现在还有谁反对吗？”我回答道： “至少目前政策并不明朗，到底我们是要鼓励生育还是限制生育，政策执行层面有很多困惑。”彭大姐点头道： “政策需要进一步明朗，不仅从妇女利益，从全国人民利益，从国家民族的层面来说，生育政策都应该逐步调整完善。”

2014年单独两孩政策出台以后，媒体都在关注“为何出生人数低于预估”这个问题，全国只有106.9万对夫妻申请，远远低于200万对的预估数。政策遇冷的关键在于政策导向不明，缺乏有力的配套措施。如果明确二孩是鼓励的方向，在工作、家庭各个环节都需要有相应的配套支持手段，改变二孩母亲连晚育假都不能享受的局面；对于按计划数量生育的二孩家庭，也应该有经济、税收等方面的政策配套。我们的东亚近邻韩国，为了提高生育率，大胆启用税收手段，2015年1月最新推出单身税，引起各界关注，暂不论其决策是否恰当，但用税收杠杆来明确生育导向的做法值得关注。国内的政策之所以模糊，很大一部分原因在于行政管理高度碎片化，卫计委、社保和税收部门很难协同，这也就是李光耀在回忆录里提到的“层峦叠障”。新加坡官方很难理解为什么中国政府最高层决定的事项，落实到基层，在不同部门之间仍旧需要反复“协调”。

生育率动态调整。从国际来看，生育政策调整的立足点，在于生育率的高低。各国生育政策自20世纪70年代至90年代普遍经历了从无到有的过程，具有动态调整的特点。1976年78个没有制定生育政策的国家，在20世纪90年代半数出台了生育政策。这些生育政策虽然分为限制和鼓励两种类型，但同一个地区或国家在不同的时段，根据生育率的高低可能采取完全不同的生育政策，如德国、日本、韩国、中国台湾，都经历了从控制型到鼓励型的转型，非洲和拉美等高生育率国家和地区，也纷纷从不控制转向了控制型生育政策。

中国自1980年实施独生子女政策以来，人口控制效果显著，家庭生育率不断走低。北京、上海这样的大城市，不仅低于2.1可替代水平，甚至出现了0.8的超低生育率。值得注意的是，生育率一旦越过拐点，进入下降通道，就难以再次转为上升趋势。台北近年来采取了数十项家庭友好政策措施，但生育率仍旧居“低”不上，影响了台北市民对国民党执政能力的信心。德国和法国相比，经济发展最大的劣势就在于人口老化，家庭政策不够友善。这些负面经验都告诉我们，根据生育率的高低及时调整政策，可以尽早避免和预防经济社会发展的连环问题产生。

城乡统筹发展。独生子女政策出台以来，长期实行城乡差别化待遇，其初衷是为了保护农村家庭的生育意愿，但也造成独生子女大量集中在城市地区的不均衡现象。数据显示，从全国来看，农村独生子女在同龄人口中不超过1O%，而城市独生子女人口比例超过60%。这种不均衡带来的弊端是城市人口的生育意愿长期被压制，失独家庭风险大幅度上升。城市家庭和农村家庭相比，亲缘关系本来就较浅。缺乏血缘、地缘网络支撑的城市人，只剩下业缘和一个孩子，一旦失业失独，就会踏入悲剧的深渊。因此，从这个意义上来说，单独二孩政策较好地落实了城乡统筹发展的要求，取消了对城市单独家庭的一胎限制。但二孩政策的全面放开，还需要进一步的周密设计，取消城乡差别化待遇，既形成人口结构上互补流动的级差，也带动经济社会的均衡发展。

家庭生育权平等。全面二孩政策呼声最高的是“双非”家庭，全面放开的主要对象也是这部分家庭。所谓“双非”家庭是指夫妻双方都不是独生子女的家庭。按目前规定，他们不符合申请二孩的条件。单独两孩政策实施一年来，最不满意的就是这部分家庭，因为他们的合理生育意愿被人为压制了。上海的调研显示， “双非”夫妻对政策的不满意率达13%，双倍于单独夫妻，而他们中有45%的人都希望生育“二孩”。

另一方面，大部分“双非”夫妻生于70年代，我们的调研显示， “双非”夫妻平均年龄36岁， “单独”夫妻平均年龄33岁， “双独”夫妻平均年龄31岁。平均年龄的差异也是代际差异的表现。和70年代的“双非”夫妻相比， “单独”夫妻多出生于20世纪70至80年代间，而“双独”夫妻多为独生子女政策的结果，出生于80年代。因此，对“双非”家庭来说，即使十三五期间全面放开两孩，这部分家庭也都将陆续跨入50岁门槛。生理年龄的制约，决定了生育控制对这部分群体来说意义不大，因此，全面放开二孩不仅不会造成生育数量的急剧上升，还令公共政策的平权意义进一步得到彰显——不同身份家庭拥有平等的生育权。另外，从家庭的角度来说，生育不仅仅是涉及国家利益和人口结构的“大事”，也是家庭这一社会最小细胞得以延续的生命线，是关系到每个人和每个家庭的“小事”。深化改革阶段， “大事”、“小事”一起抓，让每个家庭都能享受到改革的福祉，这也是中国高层领导需要充分重视的事。

全面评估怎么“评”？

科学评估生育意愿。和单独二孩政策的舆论热炒不同，普通家庭的二孩意愿却没有上升。60.7%的单独夫妻明确表示自己“不想”生育两孩，实际申请生育两孩的单独家庭比例不到6%。有媒体因此询问，为何单独二孩政策导致生育意愿会降低？

其实这一问题本身不科学。中国家庭生育意愿的持续走低是近30年的大趋势。1980年计划生育政策实施以来，人口生育意愿从2左右下降到1.5左右，单独二孩政策的出台只是“放大”了本来一直存在的超低生育意愿现象。人们该追问的是，为什么单独二孩政策没有提升生育意愿？有媒体报道，90%符合二孩生育条件的家庭都没有提出申请。实际比例更低，最新公布的数据显示，全国1100万户符合生育二孩条件的家庭，平均申请率只有6%，远低于此前18%的预期。北上广等一线城市，除广州略高，申请率达28%外，上海和北京都低于5%。对生育意愿是否确实进入“低生育陷井”，进行科学评估和判断，对于推动高层决策者尽早明确未来生育政策的导向，是非常关键的一步。

持续观察实际出生人数。实际出生人数是二孩政策最直接的效标，但政策刚刚实施一年，2015年又是传统的羊年，实际生育二孩的家庭数量，还很难代表未来5年的总趋势。因此，在2016年重点观察实际生育数量会不会出现积压性反弹，是人口学家非常重要的任务。回顾政策出台前5年，龙年的出生人数最高，5年间上海共办理再生育审批16609例，实际生育数为7981人，实际生育数量约占申请量的50%都不到。由此类推，生肖影响和出生减半的效应难以避免，2014年微涨之后，羊年出生人数可能降至波谷，但未来5年间实际出生数将维持在实际申请数一半的水平。事实上，上海全市2014年度新生人口21万左右，与2013年基本持平，与2012年龙年的高峰出生人口还有一定差距。

评估公共服务资源的承载力。在流动和迁移的大背景下，目前的户籍登记制度很难反映实有人口数量。就全国来看，特大型城市人满为患，住房、医疗、教育、家政成本不断上升，客观上制约了城市人口的生育意愿；农村和二线城市人去楼空，大量流动儿童涌入大型城市，对城市住房、医疗和教育带来新的外生性压力。

因此，对公共资源的配置和调动，需要进一步加强顶层设计。维持各地为政的现状，对教育、医疗等老大难问题不加强统筹考虑，就很难解决地方政府只关注户籍人口的现状。变迁和流动的时代，需要进一步创新城乡管理方式，通过制度设计，打破人为的新二元结构。只有这样，才能降低生育和抚育成本，普通家庭也不再会纠结养育一个孩子要花多少钱的问题。

依法管理怎么“管”？

政策调整纳入法制轨道。2013年底正式启动的新一轮生育政策调整，单独二孩政策只是第一步。今年两会期间，总理回答的17个问题中， “全面二孩”占据一席之地，透露出的重要讯息无疑是：十三五期间政策全面放开不仅被提上议事日程，并且排序靠前。计划生育法律法规作为基本国策的有机组成部分，对其进行调整，需要由相关部门在立法调研基础上形成草案，并报国务院提请全国人大审议。2001年12月通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》前期经过3年的立法准备，近10年的酝酿。因此全面放开二孩采取何种立法模式，是各界高度关注的内容。一般认为，国家立法对生育数量的规定，宜粗不宜细，便于统筹全国，具体数量可以根据特定时代特定地区的实际情况进行适时调整。现行生育法里虽然说“提倡一对夫妻生育一个子女”，但也提出“符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女”。因此，先以相关政策和法规的形式，在2015年内尽快对“规定条件”进行松绑和试点，会是一条更能及时回应社会和时代需求的途径。

关注配套法律法规。对社会反映突出缺乏医疗、教育、养老、照料方面的配套政策开展专题研究。调研显示，不少符合二孩生育条件的家庭，迟迟未生，原因在于双职工家庭既要上班，又要带孩子，实在很累。上海去年开办100个社区暑托班，接受报名一周内全部满额。我在台北社区亲子馆参观时，最大的感触不在于其硬件设施的完备，而在于其非常高的普及率和使用率。据悉，为解决市民的预约困难，台湾社会局专门设立预约网站，在每一公共场所和小型社区都提供免费的亲子日托服务。公共服务资源的健全和其生育配套法律法规有关，据不完全统计，台湾、新加坡等地区和国家都有专门的劳工基准法、幼儿教育与照顾法，明确政府、企业、社区在育儿教育方面应该承担的责任。

因此，全面放开二孩政策出台的同时，还应该考虑制定配套政策，逐步建立分层分类的公共服务体系：政府层面保证兜底线，对个人和家庭重点提供生育保险、奖扶等基本保障，同时探索中小企业生育成本的分担机制；社区层面建立家庭公共服务体系，为家庭和驻地单位提供便捷安全的育儿服务；市场层面发挥市场对资源的配置作用，提供优质公共服务，同时加强对月子公司、家政行业婴幼儿制品等育儿新兴产业的监管和规范，建立安全放心的儿童成长环境。

关注性别平等和女职工保护。现有社会环境中，生育“二孩”对女性后续职业发展确实影响巨大。我们的调研显示，在单独二孩家庭中，全职太太比例是独生子女家庭的2倍。这意味着，不少女性因为“二孩”放弃了工作。再次生育使得女性外出就业的机会和时间减少，另一方面也会对在职女性的事业发展带来一些消极影响。因此，从女职工保护的角度出发，依法管理的重点并不在于产假的时间是否延长。因为产假延长表面上保护了女性生育期权益，事实上却为女性的职业选择机会增加了无形的壁垒。制定鼓励家庭和工作平衡的政策，对女性来说会是更好的保护方式。探索鼓励再生育女性就业的支持性政策，探索鼓励男性分担育儿责任的社会政策，如增加12岁及以下儿童父母法定陪护假，适当延长男性看护假、育儿假等；性别平等层面，重点加强从业女性“四期”（妇女生理机能变化过程中四个阶段：经期、孕期、产期、哺乳期）权益维护，并提高生育奖扶政策执行质量。

全面放开二孩，2015年，我们拭目以待！

（作者单位：上海社会科学院）