好政策不能轻易“拿来”——从德国住房政策看政策工具的制度契合性

文／朱宇方

1998年，国务院颁布23号文，即《国务院关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》，提出从1998年下半年开始，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。此举拉开了中国第一次房改的大幕。

房改全面铺开十余年之后，遵循改革划定的基本路径，中国的房地产市场迅速发展，并有效拉动了中国经济增长，逐步成为“国民经济支柱产业”之一，民众的居住条件和环境也得到了明显的改善，但中国住房领域所存在的问题也是显而易见的。2009年8月，就曾有14位房地产界专家联名上书建议进行二次房改，以确立住房的准公共产品性质，这在当时引起很大争议。2015年5月，来自住建部的信息表明，第二次房改已经被政府正式列入议事日程。中国的住房市场应何去何从？这个问题当然不是区区几千字能够回答的，本文意在为回答这个问题作一点铺垫。

中国的住房市场显然不可能再倒退回归计划经济，在遵循市场规律的前提下，借助市场解决民众的居住问题，这必然成为我国住房政策的原则。因此，西方发达经济体的住房保障模式引起政策制定者和学术界的广泛关注。这不仅由于市场机制是这些经济体共同的基本特征，而且它们包括住房在内的社会保障体系历经多年磨砺已趋成熟，因此具有榜样作用和借鉴意义。其中，德国和美国的模式最为引人注目，因为德国模式具有卓越的市场调控能力，而美国模式具有强大的商业融资能力，对众多关注者来说，这两种能力的组合，意味着政府能获得更为随心的环境驾驭能力和宽阔的政策调度空间。但2006年之后，次贷危机的爆发使美国住房领域金融工具的安全性深受质疑和诟病，这也使德国模式愈发受到关注。

德国战后的住房政策及建设模式

二战结束后，从战争的废墟和战败的阴影中挣扎崛起的德国，在住房政策方面取得的成果有目共睹。战后初期，由于返乡、被驱逐和战火摧残，德国出现空前的住房短缺。据官方统计，当时约1540万个家庭，存在550万至600万套的住房缺口。面对严峻的住房短缺问题，联邦德国既没有像民主德国那样，以政府指令和计划规制住房建设，也没有像美国那样，出台金融市场的相关政策和法令，通过银行体系为住房建设融得资金，而是于1950年通过了第一版《住房建设法》，规定了全国统一的住房建设促进模式，由联邦、州和城镇共同促进符合各阶层民众需求的住宅建设。同时，联邦政府设立住房建设部，把对住房市场进行调控与协调的职责从州政府上升到联邦层面，来应对住房建设与经济恢复争夺投资的矛盾。面对建设资金的极度短缺，政府通过联邦预算投入资金，同时通过政府贴息和税收优惠等措施鼓励民间自由投资，将建设任务交由包括企业和个人在内的私人部门承担。除针对贫困家庭的救济型住房外，政府不持有公共住房产权，社会住房（即获得政府补贴的住房）主要通过包括个人在内的社会部门解决。这些住房的种类既包括以出租为目的的租赁住房，也包括以自行居住为目的的自有住房。收入不超过法定限额的家庭皆可受益，因此惠及人群实际上覆盖了德国的大部分人口。1950年至1956年，德国住宅完工量达350万套，大大超过预定目标。

在解决了战后初期的住房短缺问题之后，联邦德国于1956年出台了第二版《住房建设法》。自此以后，国家将住房政策的重心明显转移到对家庭自有房屋的资助，以出租为目的的住房建设完工量日渐减少。20世纪80年代，德国出现了出租类社会住房的结构性过剩，政府在住房领域投入的费用进一步转向住房维护和修缮。进入21世纪后，政府致力于借助住房租赁补助金政策，进一步推动住房市场化发展。

在战后近70年的时间里，德国政府的住房政策虽然根据住房供求情况的变化有所调整，但德国住房投资模式的主要架构和任务目标从未改变：政府通过以贷款贴息为主要形式的直接政府补贴，或者采取税收减免、土地优惠出让等间接手段为出租性住房和自用住房的建设及修缮提供资助，而上述住房的所有权人或者居住权人通常是企业、非赢利性社会机构、住房互助协会、公民团体和个人。政府资助的受益者必须根据与政府签订的合同，按规定标准建造或修缮住房。其中的出租性住房，按照低于市场的价格分配给符合条件的家庭租住。房产所有人收取的租金分为限额租金和成本租金两种。前者由政府制定，后者则根据经营成本变化经政府认可确定。能够获得租住权的家庭不仅仅限于德国公民，还包括在德国合法居住、纳税、缴纳社会保险的欧盟及非欧盟家庭。在政府资助协议规定的年限（通常为20年）期满之后，房产便可进入自由住房市场，租金定价不再受到限制。在此之前，住房所有权的转让必须经过政府许可，且承让人须承诺维持住房的性质。住房投资人的资金通常来源于银行贷款，原则上与政府无关。

较之投资住房物业赚取租金和实现资产保值的投资人以及以自住为目的的家庭投资者，住房互助协会更能体现独特的德国特性。作为公法性质的非营利组织，住房互助协会可以在其所在地区发起组织不同的互助项目，它从地方政府申请土地及其他优惠政策和资助，邀请有需求的家庭共同参与住房开发，参与者支付规定数量的本金获得所有权或者租住权，住户租住期间租金从优，并对所居住的房产拥有优先购买权。未被住户购买的房产产权归互助组织所有，该组织同时负责房产物业的维护、管理和经营。这种方式不仅使大量家庭在短期内解决了居住问题，而且提高了住房和居住环境的质量。

总体上，德国住房建设投资是全民参与自助互助的开放模式，政府以资助者身份参与投资。国家通过一定量的财政投入引导、鼓励社会资本进行住房建设，通过这种模式最大限度地动员社会资源参与，为民众构建广泛的住房福利，而不仅仅致力于实现弱势人群的住房保障。而且，由于参与投入的政府资金和政策带有明显的资助性质，政府倾向于遴选小微企业、互助协会、公益团体和个人作为伙伴，使之在参与投资互助的同时也成为受益人，从而尽最大可能延伸了住房政策的受益范围。根据1956年第二版《住房建设法》设定的标准，享受社会住房权利的覆盖了联邦德国3/4以上的人口。

德国住房建设投资模式的制度背景

筹措到住房建设资金是一个技术性目标，而如何筹措却不是个单纯的模式问题，它关系到制度目标。例如，同样是用国家预算资金资助家庭自用住房建设，德国和美国的做法就截然不同。

美国模式是把向低收入家庭提供的贴息和担保贷款交由诸如房地美和房利美之类有政府背景的企业上市融资，从而在事实上通过降低市场门槛，帮助弱势群体进入市场。对于确无市场能力的家庭，美国政府为他们提供政府产权的保障住房，但通过严格的审核程序严控这部分家庭的数量。因此，美国的住房保障体系是纯粹避免人道灾难的社会收容体系，凡进入这个体系的人和房都与市场完全隔离，从而使该体系对市场的影响降至最低。

究其制度背景，在美国盎格鲁一撒克逊式的新保守主义体制中，财富被视为在自由竞争的市场经济条件下，公民自由行使其民主权利所必备的物质基础，而住房自有则是最有效的财富积累方式之一，因此政府致力于协助公民实现这一目标。以此为前提，美国住房政策的目标首先是使公民能够通过力所能及的方式购置住房，而政府的任务就是要使尽可能多的公民获得这种能力。只有实在无力进入市场的人，才会被政府收容进救助性质的保障体系。

而在德国模式中，政府通过补贴鼓励社会资金——尤其是受助人的自有资金进入福利体系，并将尽可能多的社会群体纳入其中，从而充分体现社会团结。德国政府不但努力扩大住房福利的容量，而且无论在需求还是供给上都对市场施加了巨大影响，住房政策因此成为一项广泛的社会政策。可以看出，虽然同为市场经济国家，但德国体制下的住房政策是社会财富再分配的一种方式，它的目标是将尽可能多的人群纳入社会福利体系。

在当代德国的政治实践中， “社会福利”是指政府有义务保证公民能够充分享有自由和公正以及安全和尊严，政府既有权利也有义务保证社会福利的实现。具体说来，社会福利政策所要实现的目标是：避免社会危机和问题的产生，为公民获得克服社会问题的能力创造条件，消除社会问题所造成的影响，以及提供和改善公民个人与群体的生活状态。可见，在德国，社会福利包含了社会保障和社会公平两方面的含义，而且为了实现社会福利，国家在调控经济和社会进程中扮演着积极的角色。

在社会福利的框架概念内，政府承认市场的作用，认为公民只有在获得充分公平、公正和安全，即社会福利的前提下，才有可能参与市场的自由竞争，因此，政府有义务保证公民获得社会福利，保证他们在相对均等的条件和环境下参与竞争，政府当然不保证他们获得相同的利益结果，但是会通过建立秩序和实施规制，将结果限定在公平与安全的范围之内，以避免危及社会公平、公正和安全的结果出现。所以，包括福利住房在内的社会福利，并不属于市场交换范畴，它们是保证公民参与市场竞争的安全保障，是社会稳定的基础，也是社会公平的前提。事实上，在德国住房政策中，住房的市场化是不完全、不彻底的，它实施的结果是：低住房市场价格，低住房自有率以及温和的市场活力。

正如约翰·艾克豪夫在《德国住房政策》一书中指出的，尽管德国政府和学术主流都明确表示，不能否认市场对住房产品的调节作用，但就连最为醉心于市场功能的德国学者也承认，同其他产品相比，市场对住房这种特殊商品的调节滞后性较强，尤其在出现周期性短缺时市场往往需要较长的时间才能作出有效反应。他们认为， “这种情况是由于住房本身不仅带有市场特征，同时还带有社会保障功能，虽然其市场特征可以通过价格机制得到体现，但社会保障功能却无法在自由市场中得到体现，到目前为止，没有哪一个经济体的住房市场能够在不依靠政策调控的前提下实现无障碍运行。”

德国政府在住房投资领域给自己设置的操作规则是：规避一切经济利益。因此，德国政府始终审慎地保持与住房资产所有权的距离，完全回避利益的获取，避免政府作为利益方凭优势政治地位介入竞争，从而确保所有参与人都能够按照自由意志享有同等权利，即确保政策执行过程中的程序公正和无歧视原则。这不仅是为了防止对市场的直接干预，也为了保证政府行为的公正性和正当性，从而维护政府的公信力。在具体操作中，直接补贴救助人和受益人为政策实施的基本原则，避免补贴地产和建筑等中间过程中的类似企业，以此回避对政策实施过程的干预，最大限度地发挥市场的选择和社会体系的保障作用，从而保证政策的实施结果是市场机制的选择。

随着整体社会体系的成熟和经验的逐步积累，这种投资模式还与政府的其他福利和保障政策、措施—一如就业、家庭、残疾人、孤老和单亲家庭等政策——组成了相互匹配支持的体系，不但构成了完整的网络构架，也提高了资金使用效率和效果，从而在宏观层面节约了社会福利和保障资金的投入。近年来出现的投资模式更是与政府的环保、节能、新技术等扶持政策结合，构成了跨领域的互动构架，从而通过进一步提高使用效率，解决资金数量的限制。

此外，还有一点值得注意：德国始终强调币值稳定，将之视为维护社会公平的重要保障。长期稳定的币值限制了金融杠杆的使用范围和功能效果，为德国政府控制市场价格提供了有利的金融支柱，使之有可能对住房市场趋势、利息和资金成本等与投资密切相关的因素进行相对准确的估计，从而根据目标的实现可能性和实施效果进行高质量的政策设计，也使投资者能够在理性的投资环境中摒弃投机冲动，从而构筑了投资模式平稳运行的基础。

住房政策必须符合制度框架

可以看出，德国和美国这样的欧美发达经济体在住房政策和福利制度方面存在巨大差异。美国是在市场机制中实现社会福利目标，将政府资金投入市场，扶助公民以市场规则购置社会产品和服务，从而用尽可能少的资金促成公民个人财富的获得；而德国是在社会福利领域引入市场机制，引导社会资金进入其中，以尽可能充足的投入实现社会财富的积累。

事实上，多年来也一直存在有关德国住房政策过度社会化的批评，尤其是在次贷危机之前，德国住房市场化改革进程却始终步履蹒跚。与之相对应，即便遭受了次贷危机的沉重打击，美国的住房投资政策也仍然没有发生本质性的改变。这其中当然有既得利益和政策惯性的因素，但更具决定性的因素是：经过精心设计与长期磨合，政策与制度之间建立起高度的契合性。由于这种契合性，没有制度层面的变化，政策层面很难发生根本性的变化。

住房投资模式作为一个政策工具，它的设计及构建必须符合制度框架。不能说欧美各国在选择住房投资模式过程中没有相互参照，但它们的投资模式最终都是依据各自的制度环境构建的。必须根据现有的制度构建与之契合的政策体系，这才是真正值得我们参考与借鉴之处。缺乏整体性顶层设计的、不求甚解的拿来主义很可能是盲目而有害的。

（作者单位：同济大学德国研究中心）