健全法制，遏制政府投机

文，高旭

欲有效防治政府机会主义行为，单靠社会动员式的短期反腐运动远远不够，只有切实落实“依法治国”，重塑法制权威，真正”将权力关进制度的笼子”，才能做到标本兼治。

政府机会主义行为作为一种政府及其工作人员的投机行为普遍存在于现代政治生活之中。转型阶段，我国政府机会主义行为更是呈现出形式多样化、诱因复杂化、高频集中爆发等特点。政府机会主义行为之诱因复杂多样，但是，在利己人性和社会文化氛围基本稳定的前提下，制度在规范政府行为中发挥着重要作用。正如邓小平所指出的那样： “制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”不同的制度状况所产生的社会影响亦是大相径庭的。也因此，防范政府机会主义，实现国家治理现代化，离不开高效稳定的制度支撑。

政府“代理人”

在不断追求效率提升和分工细化的现代社会， “委托一代理”关系广泛地存在于金融经济、教育医疗、公共服务等各个社会活动领域。由于“事必躬亲”既不理性也无可能，因此便需要不同行业的“代理人”，来接受我们的委托承诺，代为行事。现代民主政治亦是一种暗含着委托一代理关系的代议制民主政治。不论是基于自然权利之上的西方自由主义民主政治，抑或是坚持“人民民主专政”的社会主义民主，在遵循人民主权原则的前提下，实际政治运作都是民选政府代为管理国家和社会生活。正如J．S．密尔所言，好的政府是能够使人民通过政治参与得以培养其优秀品质与美德的民主政府，而在受到地域和人数规模限制的条件下，希腊城邦式的直接民主并不值得期待，因此理想上最好的政府形式就只能是代议制政府了。此时，全体人民作为国家最高权力的拥有者是委托人，政府是代理人；人民将立法行政等部分权力委托于政府，以此换取和平有序的生存环境及各种公共服务；政府则在履行职责的同时获取相应权益。然而，实际的政治运作永远赶不上理性的理论设计。同样，如制度经济学所验证的，基于性恶论的“经济人”假设，当委托一代理的双方一旦利益不一致甚至出现利益冲突且信息不对称时，自私自利的代理人往往会采取各种机会主义行为。并且，相较于经济活动的委托一代理行为，由于公共选择的复杂性，以及政府的信息获取优势和缺乏竞争的垄断性地位，政治领域往往比经济领域更容易滋生机会主义。

形式多样的政府机会主义

机会主义行为的表现形式多种多样：基于信息不对称形成的“逆向选择”（事前机会主义）和“道德风险”（事后机会主义），集体行动的“搭便车”，基于博弈次数（频率）的短期化行为，以及唯上级马首是瞻的“应声虫”现象，等等。中国政府间的委托一代理关系主要包括两层结构。首先是全体人民依法通过人民代表大会制与国家政府间形成一级委托。然而，由于各级人大尚未对政府管理活动形成有效监督，因此，此种委托一代理仅在法理层面发挥提供合法性依据的作用。在现实的政府治理体制中，中央政府作为实际委托人与各地方政府构成占政治主导的委托一代理关系。在这样双重甚至多重的委托架构之中，政府机会主义多表现为地方政府的机会主义行为。例如，为了自我政绩标榜，劳民伤财建设各种“形象工程”、“面子工程”；利用上下级政府间信息不对称优势，谎报瞒报，骗取财政支持与政策优惠；片面追究经济绩效，忽视生态环境保护，高污染高能耗地竭泽而渔式发展；抓住转型时期规章制度尚不完善之软肋，打擦边球，钻制度空子，甚至出台某些不合理的地方性规章维护私利；在秩序维护与社会治理过程中，盲目“维稳”，屏蔽民众意见，压制社会不满情绪，等等。除了上述现象，权力寻租、官员腐败是最为普遍且影响恶劣的政府机会主义行为。依据民主理论，政府行为的合法性源于对人民意志的体现，这种应然性决定了政府利益不能与任何私人利益以及其他集团利益相捆绑，政府机构的权威取决于其在多大程度上拥有区别于其他所有组织的自身利益。同样，政府官员所掌控的权力源于一个个供职的职位，其利益和任何私利都不会耦合，职位的权威深深地根植于其孤独之中。官员出于投机，贪污腐败，其实质就是公利与私利不分，将私利凌驾于公共利益之上的以公徇私，结果除了当事人自身要承担身败名裂的风险，更会严重削弱执政党、政府当局以及现有法律制度之权威。

“人不为己，天诛地灭”，人的利己本性是造成机会主义行为的内在动因。只要“经济人”的自利动机不变，政府机会主义行为就随时可能发生。在当下中国，现代化进程中的改革开放政策、市场经济转型所开辟的无数新财富和权力来源、急剧膨胀的物欲野心与清贫漫长的仕途现实之间的巨大落差，进一步助长了以官员腐败为代表的机会主义行为。一方面，经济放活，财富激增，使政府官员面临着无限诱惑；同时与此相悖的是，尽管政府行为主体竭力追逐额外收益，然而“人民公仆”的特殊职业身份决定了政府官员不可能明目张胆地进行权钱交易，因此唯一的出路就是利用已有资源攀附权势，获得升迁机会，投机取利。转型时期普遍的社会信仰缺失和道德滑坡，政府官员及民众的德行操守备受冲击与侵蚀，这无疑加剧了政府机会主义的泛滥。

政府机会主义与制度设计

引发投机行为的利已冲动是普遍存在的，但是不同的制度环境下，政府机会主义行为表现程度却不尽相同。由此可见，除了上述内在的牟利冲动和主观道德因素外，制度才是决定机会主义行为由动机转换为实践的关键性因素。在新制度主义看来，人始终是自私自利的，人们制定各种规则，主要是为了在行动者之间形成合理的预期，抑制人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为，进而增进秩序与稳定。当然，行为规范不可能完全消除机会主义行为，但是，没有强有力的政治制度，社会便缺乏能力去抑制过分的个人或地区性的欲望，更难以确定和实现自己的共同利益。

广义的制度涵盖国家政治体制、法律规章等正式制度，以及以道德、惯例及传统习俗为表征的非正式制度。不论是刚性的正式制度，抑或是以“潜规则”著称的非正式制度，都与政府机会主义行为密切相关。转型时期，我国政府机会主义行为高发的制度性诱因主要表现在以下几个方面：

1．党政双轨下的“条块分割”结构

依照马克思·韦伯的论述，现代国家政府组织是一种以专职化、等级化、规则化和非人格化的科层制组织。面对庞大的治理范围和对象，中国形成了多层级且纵横交织的政府管理体系。这种多级的科层政府在增强执政当局管理效能的同时，也产生了一系列弊端。纵向的多层级结构导致不同层级政府间信息分布不均衡，政策信息在层级传递过程中失真，或是上令难以下达，或是基层情况在上传过程中历经层层筛选加工而面目全非。与此同时，中央集权的治理体制更加剧了情况的恶化。在单一制的国家结构下，中央改进信息和控制的努力会产生向中央集权化的倾向，然而“一刀切”式的做法由于难以事无巨细做到“具体情况具体分析”，因而就给地方政府留下了巨大的自由裁量空间，从而导致了“上有政策，下有对策”，以及上级政府的“逆向选择”问题。另外，从横向行政组织结构来看，除了同层级政府内各职能部门划分之外，最显著的特点是存在着行政上的党政双轨结构功能系统。在党政行政结构之下，行政功能不仅取决于某一组织结构的作为，而且必然受制于党政间行政权力整合程度的高低。政府行政系统中纵横交错的矩阵结构导致权力分割愈加碎片化，机构重叠，职能交错，职责范围不清，不同部门见机行事，相互扯皮推诿，行政效率低下。

2．地方人事管理制度

地方性行政人事管理制度和激励机制长期运作产生了一定的负面效应。就现有的中国政府体制而言，与各级政府行为直接挂钩的行政管理制度包括：任职制度、考核制度以及监督制度。现实的行政管理中，任期制度与考核制度密切相关。中国政府官员实行届别任期制，任何官员任职都有届别限制，而官员的政绩考核往往侧重于以经济绩效为核心的综合绩效考核制，因此，要想较快地获得升迁提拔，就必须在其有限的任期内力争高效的政绩产出。同时，中央政府为避免地方官员派系势力坐大而采取的官员凋任流动机制，以及改革开放后，干部队伍年轻化进程中岗位年龄限制的设定，更是加剧了其时间的紧迫性。于是，在上级硬性发展指标和激烈的地方竞争的双重压力之下，地方政府及其官员为凸显政绩，往往急功近利，采取各种短期化行为，盲目追求地方GDP增长，热衷于各种立竿见影的投资拉动和资源消耗型经济发展模式，而对投入高、见效慢但具有长效收益的基础设施建设、生态环境保护以及地方公共服务完善毫无兴趣；不同届别的前后政策难以为继，发展缺乏连续性与稳定性；频繁职位调任，官员“换个林子打一枪”，机会主义动机得以滋生。至于监督制度，各地政府除了接受上级政府的垂直监督之外，还要接受同级党委和人大监督。而实际上，由于各级人大既无法深入政府内部又无实权，因此其监督作用实难发挥；各级党委虽握有实权，但历届政府官员基本都是党委重要组成成员。这样，政府既是监督裁判又是被监督对象，外部监督转化为内部自我监督，软弱无力的监督体系导致自我庇护，加之官员问责机制之缺失，宽松的管理机制直接纵容了政府及其官员的机会主义行为，

3．制度供给不足与制度权威匮乏

转型时期，制度供应不足，制度权威匮乏。亨廷顿在探究政治现代化与政治腐败关系时曾指出，现代化开辟了新的财富和权力来源，其与政治间必然会产生大量新生关系。然而，由于传统规范对此缺乏明确定义，同时现代规范尚未形成，因此社会只能通过非法渠道将其吸收进现有政治系统，这无疑助长了政府的腐败行为。中国作为以一个后发现代国家，正面临着全面的社会改革，传统制度已经解体，新体制下各种制度没计尚待细化完善；转型时期多重社会问题集中爆发，进一步暴露了制度供给不足的弊端。制度供给与需求间的长期不平衡，致使公共利益暴露于法律的真空地带，为官员钻空子创造了无限机会。除此之外，政府机会主义行为与制度权威流失密切相关。很多时候我们会发现，政府机会主义行为之所以屡禁不止，并非因为执法者“无法可依”，关键在于“有法不依”、“执法不严”，甚至是“违法不纠”。久而久之，法制威严扫地，各种“潜规则”、官场风气肆意横行。本来制度功能的实现就要严格公正执法并以强制性惩罚为后盾，一旦后续惩罚不再，制度也就随之失效，民众对于法治的期望值和信赖度亦随之下降。况且中国传统政治极富“人治”色彩，历来讲求人情世故，尽管新时期以来努力完善法律规章，健全法制体系，然而旧有的惯例规则并没有从原有活动场域完全退出。相反，由于制度的“路径依赖”效应，这些规则由台前退至幕后变身为各种“潜规则”，依然很大程度地制约着行为者的价值认知和行为选择。一边是由于执法不力，投机行为死灰复燃，法制公信力急剧流失；一边是民众诉法无门，遇事动辄“找关系”、“走后门”，正中政府机会主义下怀。双边负向强化，长此以往导致制度内卷，制度发展停滞不前，最终破坏社会整体稳定与发展。

政府机会主义作为一种复杂的社会现象，是多种因素共同作用的结果。除上述所列之外，社会的经济发展水平和道德状况、特殊的官场文化氛围、政府官员的自我修养以及薪资收入水平等都会对其产生影响。当然，即便如此，严密高效的制度设计依然在其中起着决定性作用。时至今日，经过了第一轮的经济转型与发展，我国改革正逐步步入深水期和攻坚期，亟须深化政治体制改革和社会革新，缓和利益冲突，化解社会矛盾；而欲有效防治政府机会主义行为，单靠社会动员式的短期反腐运动远远不够，只有切实落实“依法治国”，重塑法制权威，真正“将权力关进制度的笼子”，才能做到标本兼治。“空谈误国，实干兴邦”，健全法制，打击政府投机，任重而道远。

（作者单位：华东师范大学政治学系）