从辅助性原则看国家与社会组织的合作关系——以德国公立型和自由型社会工作机构为例

张威

摘要：本文从“辅助性原则”的理论和立法视角，以德国公立型和自由型社会工作机构为例，分析和探讨国家与社会组织之间的合作关系、法律框架、国家与社会组织各自的责任与任务，并从历史发展和国家模式的角度，分析辅助性原则对中国构建国家与社会组织关系模式有何启示和局限。

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关键词 ：辅助性原则 国家与社会组织的关系模式 社会工作机构

【中图分类号】C916【文献标识码]A【文章编号】1672-4828(2015)02-0003-15

DOI: 10.3969/j.issn.1672-4828.2015.02.001

张威，四川大学公共管理学院教授、硕士生导师，德国开姆尼茨科技大学博士（成都 610065）。

在不同的历史阶段、不同的国家模式、不同的社会文化和经济背景下，国家和社会组织之间的关系也各不相同。随着国内社会组织的快速发展，从理论层面思索国家和社会组织之间的关系、从立法和政策层面确立国家和社会组织之间的关系，对明确和规范国家和社会组织双方的角色和定位、责任和义务，非常必要。本文从“辅助性原则”的理论和立法视角，以德国公立型和自由型社会工作机构为例，分析和探讨国家与社会组织之间的合作关系、法律框架、国家与社会组织的责任与任务，并从历史发展和国家模式的角度，分析辅助性原则对中国构建国家与社会组织关系模式有何启示和局限。

一、“辅助性原则”的概念与由来

（一）“辅助性原则”的概念

什么是“辅助性原则”？一个社会的结构由小单元到大单元组成，即自下而上由个人、家庭、社会组织、国家组成。每一个单元都承担着不同的社会功能和责任。“辅助性原则”(Subsidiar-itatsprinzip)所表达的是一种不同社会结构单元之间的功能分配关系，它有以下两个社会结构层面的含义（如图1所示）。

一是由个体到家庭到社会组织再到国家的自下而上的社会结构层面。在此层面，小的社会单元即下一方有义务首先对自己负责和承担起责任，比如个人自己对自己负责，具备自助能力。只有当自己无能力自助时，才可以求助于大的社会单元即上一方，此层面强调自下而上的自我责任和义务。

假如某个社会单元没有能力自助了，需要借助外在力量才能渡过难关、重新恢复自助能力，这种情况下，就涉及到另一个层面，即从国家到社会组织到家庭再到个体的自上而下的社会结构层面，该层面强调的是自上而下的辅助和协助义务：当小的社会单元即下一方因各种原因无能力自助、无法履行自我责任和义务时，大的社会单元即上一方有责任承担起“辅助性”功能和义务，对小的单元即下一方提供帮助和支持，以达到助其自助、使之继续发挥原有功能的目的。比如，在个人无法帮助自己的情况下，首先其家庭有责任帮助他；如果整个家庭没有能力自助了，那么社会组织应协助个人和家庭恢复自助能力；如果一个社会组织需要帮助，国家有责任提供支持。但需要强调的是，大社会单元的义务仅仅局限于辅助性功能，即仅用于弥补小社会单元自我功能的不足，它的作用并不是为了取代小单元的职能和作用。这种强调“自下而上的自我责任和义务”以及“自上而下的辅助功能和义务”的原则就是辅助性原则。

因此，“辅助性原则”的基本准则体现于两方面。一是自我责任。保障基本生存、完成生活任务的责任，首先在于个人。个人首先要承担起责任、付出行动和努力。二是辅助义务。当个人无法自助时，首先出面帮助的应是家庭。社会和国家的责任仅仅局限于例外情况，即只有当个人与家庭能力不足时，国家和社会才有义务加以辅助和协助。而这种辅助义务的最终目的是助人自助，使小社会单元重新恢复其原有功能和作用。辅助性原则明确了个体、家庭、社会组织和国家四方之间的各自功能与相互关系，其中也包括社会组织和国家之间的关系。

（二）“辅助性原则”的由来

“辅助性原则”这一概念源于“天主教社会学说”，在罗马教皇1931年发布的通谕“Quadragesi-moAnno”中被提出。该通谕指出：“如果小的社会单元即下一方所能承担的责任和义务，由大的社会单元即上一方来承担，就违背公正”。而另一方面，在每个社会单元能力不足时，都需对其提供足够的协助。

探讨“辅助性原则”由来，必然要提到教会领域“社会工作”的两个教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：“Caritas”和“Diako-me”。“Caritas”是拉丁语，其含义是“爱”，“Caritas”概念源于天主教神学传统，代表天主教会的社会服务工作。“Diakonie”是希腊语，其含义是“服务”，“Diakonie”概念源于新教神学传统，代表新教教会的社会服务工作。19世纪末起，基督教神学的很多分支领域开始关注研究社会问题，如牧师神学（现称应用／实用神学）、天主教社会学说、Caritas科学、Diakonie科学。

应用／实用神学的研究对象是教会的服务与功能。它与社会学合作紧密，被很多牧师神学者看作是行为科学。

天主教社会学说主要研究人类社会生活和经济生活的各种现象和组织机构，并从教会的视角发表见解。天主教社会学说提出三大社会原则：人的原则、团结互济性原则、辅助性原则。人的原则(Personalitat)强调：每个人都拥有尊严，其尊严不可侵犯。团结互济性原则(Solidaritat)强调机会均等与社会公正，倡导通过团结互济促进人类的共同生活和共同安康。西方福利国家构建社会政策／社会福利与保障体系所遵循的三大原则是保险原则、福利原则与救济原则，其中保险原则充分体现了团结互济性原则的核心精神，而救济原则体现了辅助性原则(Subsidiaritat)的思想，它既包含自下而上的自我责任层面，也包含自上而下的辅助和支持层面，因此在很多国家“救济性”措施总是“最后一张网”。辅助性原则和多样化原则(Pluralitat)，也成为德国构建社会工作体系的核心指导性原则、确立国家与社会组织关系的重要依据。辅助性原则的基本思想，即一方面尽量避免国家的涉入，国家的功能只是从属和辅助的；另一方面（社会组织）有权利得到国家资助，这一思想使得社会组织（比如福利联合会）的地位被置于国家和个体／家庭之间，并由此形成新合作主义。

Caritas科学和Diakonie科学的建立，是为了促进天主教慈善服务和新教教会服务的科学发展，它们在神学和社会工作之间架起桥梁。这两种科学的建立和发展，与德国教会两大社会工作机构的成立和发展息息相关：天主教慈善联合会(Caritas)和新教服务联合会(Diakonie)。

总的来讲，基督教神学（分支领域：应用／实用神学、天主教社会学说、Caritas科学、Diakonie科学）对社会工作科学的理论、实践、教育发展的贡献不容低估。“辅助性原则”虽然由天主教社会学说发展而来，但它不应被理解为“天主教的特殊产物”，而应被理解为“普遍的理性原则”(Nell-Breun-ing, 1990: 370)。

二、德国“辅助性原则”的法律性和运用

“辅助性原则”是确立国家与社会组织关系的重要理论依据，社会组织从工作领域到法律形式类别繁多，本文以德国公立型和自由型社会工作机构为例，分析国家和社会组织之间的合作关系是如何通过“辅助性原则”确立的。

（一）德国社会工作机构的类型

德国社会工作机构分公立型机构(Offentliche Trager)和自由型机构(Freie Trager)两大类。公立型机构指国家、公共、政府、官方社会服务机构，自由型机构指非国家、非公共、非政府、非官方的社会服务团体、社会组织或机构，它又分为自由公益型机构(Frei-gemeinnutzige Trager)和自由营利型机构(Gewerbliche Trager)两大类。公立型机构和自由型机构之间是伙伴式合作关系，这种合作关系是由“辅助性原则”确定的（如图2所示）。

在此需要强调的是，在公立型机构和自由型机构的伙伴式合作关系中，公立型机构不仅承担着“社会服务规划者、协调者”和“管理自由型机构”的角色，也同时承担着“社会服务提供者”以及“服务购买者”或“资助自由型机构”的角色。因德国公立型机构既承担着“规划者、协调者、管理者”的角色，也同时承担着“服务提供者”和“服务购买者”或“资助者”的角色，它与中国的官方社会服务机构如民政系统所承担的功能和角色并不完全相同。因此，假如以“官方机构与社会组织的合作关系”来论述“（中国）国家与社会组织的合作关系”这一主题，显然有失严谨性。但是，从德国公立型机构所承担的特殊功能和角色来看（德国社会工作界也因此通常用“公立型机构”代表“国家”），本文从“公立型机构和自由型机构的合作”角度分析德国国家与社会组织的合作关系，是符合逻辑的。

（二）“社会教育学”和“儿童与青少年专业工作”

在阐述“辅助性原则的法律性”之前，有必要界定一下与此相关的德国社会工作领域的两个重要基本概念：“社会教育学”(Sozialpadagogik)与“儿童与青少年专业工作”(Kinder-und Jugendhilfe)。

在德国（瑞士和奥地利），社会工作领域中有两个概念并存，即“社会教育学”与“社会工作”。对于两者的关系，专业领域有两种理解。一是“社会工作”(Soziale Arbeit)是上位概念，涵盖“社会教育学”和“社会工作”(Sozialarbeit)这两个概念。“社会教育学”和“社会工作”(Sozialarbeit)的区别主要在于“社会教育学”所面对的工作对象主要是儿童青少年及其家庭，而“社会工作”(Sozialarbeit)主要面向成人。二是“社会教育学”与“社会工作”被当作近义词或同义词使用。本文的“社会教育学”被作为“社会工作”的分支领域使用。

这种职业分支是欧洲德语国家社会工作领域的一大特征，其根源来自社会工作领域中两个不同的职业发展脉络和历史传统：即面向儿童与青少年的救助服务工作以及面向成人的救助服务工作。在欧洲当今的社会工作领域，这种职业分支虽已逐渐趋于汇合，但两者仍保持着各自的特点和侧重点。这点使得欧洲德语国家的社会工作在历史发展、理论基础、实践操作和立法方面，都与英美国家有着本质的区别。

最为明显的区别在于“社会教育学”这一学科是从“教育学”中衍生和独立出来的，具有很强的教育学属性。因而对欧洲德语国家的社会工作来说，最重要的相关学科不只是社会学、心理学，而且还有教育学。而在英美国家包括中国香港和中国台湾，“社会工作”学科源于“社会学”的传统认识占主导。

社会教育学家盖尔图特·波尔摩(Gertrud Baumer)将“社会教育学”非严格地定义为“所有关于教育的，只要不是学校、不是家庭，都属于社会教育学”。在她看来，社会教育学既是学校教育与家庭教育之外的第三个独立的教育领域，又与家庭教育和学校教育相辅相成、互为补充，并融于其中。总体来讲，社会教育学主要承担协助、支持、补充家庭教育和学校教育或者替代家庭教育的功能。

“社会教育学”在实践操作层面的核心服务领域又被称为“儿童与青少年专业工作”，它是面向儿童、青少年和家庭的各种综合性专业社会工作服务的总称。其主要目的和社会功能分两类：一是协助和补充家庭教育；二是替代家庭教育。儿童与青少年专业工作涉及面广泛、内容丰富、形式多样、分支细微。其主要分支领域有四大类：一是儿童与青少年工作、青少年社会工作；二是促进家庭内教育的工作（如家庭咨询、家庭培训等）；三是幼儿教育（如幼儿园等）；四是协助或替代家庭教育的工作（家庭社会工作、儿童与青少年寄宿教养机构等）。这四大分支领域又分别包含许多具体细微的工作领域。

儿童与青少年专业工作最重要的法律依据是《社会法典》第八部／儿童与青少年专业工作法(SGB VIII/KJHG)，此法典对儿童与青少年专业工作的目标、机构、资金、分支领域、服务内容及其工作实施等进行了详尽的规定和说明，其中也包括公立型和自由型儿童与青少年专业工作机构合作的理论依据“辅助性原则”。也就是说，“辅助性原则”不仅仅是一个概念，它已作为一种理论依据和法律基础被明确纳入法律条文，成为国家与社会组织双方在合作时所需遵循的法律原则。

（三）“辅助性原则”的法律意义和运用

如上所述，“辅助性原则”明确了个体、家庭、社会组织和国家四方之间的各自功能与相互关系，该原则也确立了国家和社会组织之间的关系模式。在德国，“辅助性原则”确立了公立型与自由型社会工作机构的伙伴式合作关系，这种合作关系已被明确纳入国家法律并得以实施和运用，如《社会法典>第八部／儿童与青少年专业工作法第4条(§4 SGB VIII/KJHG)以及联邦社会救济法第10条(§10 BSHG)。现以儿童与青少年专业工作为例，对“辅助性原则”的法律性和运用进行详细阐述。

《社会法典》第八部／儿童与青少年专业工作法第四条(§4 SGB VIII/KJHG)．对公立型机构与自由型机构的合作进行了以下明确规定：

(1)为了年轻人及其家庭的幸福，公立型机构应与自由型机构进行伙伴式的合作。它应尊重自由型机构在确定目标、完成任务和构建组织结构方面的独立性。

(2)只要已被认可的自由型青少年专业工作机构有能力设立适当机构或及时提供相关服务，那么，公立型青少年专业工作机构就不应再承担此种任务。

(3)公立型青少年专业工作应按照该法典规定，对自由型青少年专业工作进行资助，并增强其各种形式的自助能力。

笔者这样解读以上三条法律条文：国家与社会组织之间的关系是伙伴式的合作关系；若存在某种社会服务需求，社会组织具有举办该项服务的优先选择权；在具体操作层面如确立目标、实施服务内容与组织结构管理方面，社会组织拥有一定的独立性；国家有义务资助社会组织。

例如：一个城区因儿童数量增加需要盖建一个幼儿园，该区的天主教教会表示，愿意承担此项任务。这种情况下，该城区的区政府应放弃盖建幼儿园的计划，也就是说，只有在没有任何自由型机构愿意承担该任务的情况下，城区政府才可以盖建幼儿园。若该区的天主教教会承办这个幼儿园，那么区政府有义务对其进行一定程度的资助或补助。

在《联邦社会救济法》(BSHG)第10条和《联邦职业培训资助法> (BAfoG)中，“辅助性原则”也得到了运用。受助者（如领取社会救济金者、领取助学金的大学生／中学生）只有在得不到任何其他支持的情况下（如个人收入和财产、家人的资助），才有资格获得相关福利待遇。在此，国家的位置也是从属、辅助的(Vogelsberger，2002: 22)。

由此可以断定，“辅助性原则”不仅为德国社会工作领域中国家与社会组织之间的伙伴式合作关系模式奠定了理论基础，而且“辅助性原则”和双方的合作关系被纳入法律条文，也显示出它的法律性和实际运用。为了进一步探讨该原则指导下的国家和社会组织的合作关系、剖析双方合作分工的体现、特点与局限性，下面从社会工作服务的角度，阐述公立型和自由型社会工作机构各自的责任与任务，并介绍双方的代表性机构。

（四）公立型社会工作机构的责任与任务

按照《社会法典》第八部／儿童与青少年专业工作法第3条(§3 SGB VIII/KJHG)，公立型青少年专业工作机构（即国家）负责承担（社会工作服务的）整体责任。公立型机构（即国家）的整体责任体现在以下三点：

第一，在整体计划层面，国家必须全面核查所需的服务机构和项目是否都存在。如果需要设立新的服务机构或服务项目，自由型机构具有优先选择权，只有在自由型机构无此能力的情况下，公立型机构才可承担起此项任务。但自由型机构的这种优先权并不是绝对的，保留条件是：尽可能为受助者提供最佳服务，因此，它对自由型机构的专业能力提出一定要求。

第二，国家必须确保服务项目与内容多样化，避免某一机构占据垄断地位，以确保受助者和服务对象在选择服务项目时具有多样选择权。

第三，要注意合理使用国家资金。比如，如果改建一个公立型机构可少花些钱，而新建一个自由型机构花费较多，这种情况下应优先考虑公立型机构(Bettmer，2002:433等)。

按照《社会法典》第八部／儿童与青少年专业工作法第69条(§69 SGB VHI/KJHG)公立型机构分为地方性机构和跨地方性机构两种类型。地方性机构是指所有州区和州区直辖市所设立的机构。跨地方性机构是指由各联邦州依据自己的州级法律所确定的机构。

传统的公立型地方性机构有三个：青少年事务局(Jugendamt)，社会福利局(Sozialamt)、卫生局(Gesundheitsamt)。从1950年代起，卫生局的社会工作功能逐步减退。社会福利局的任务是按照《联邦社会救济法》(BSHG)提供社会福利与救济，在很多方面如针对个人的服务，其任务与青少年事务局有重叠交叉之处，因此，针对个人服务的任务主要由青少年事务局承担，而社会福利局的任务主要集中于物质和经济方面的资助、提供社会救济与福利。

除以上三个传统机构以外，还有“综合社会服务处”(ASD)，1970年以前名为“家庭救济服务处”(Familienfursorge)。该机构的法律基础不是社会立法，而是基本法，基本法规定地方政府有义务设立和组织公共救济服务。综合社会服务处是一个面向所有社会问题的汇聚处，处理各类社会问题，工作领域繁杂多样。虽然它也部分承担着儿童与青少年专业工作法中所规定的服务项目和其他任务，但并不是在所有地方综合社会服务处都归属于青少年事务局；此外，因面对太多各类不同的社会问题，工作任务没有明显特征，专业人员常常感到力不从心。

青少年事务局是儿童与青少年专业工作领域中最重要的公立型机构，其组织形式和工作内容非常具有代表性，为了更好地了解德国官方的社会工作机构，有必要对其进行详细阐述。

青少年事务局的成立有着特殊的历史背景。在该机构成立之前，（面向所有青少年的）青少年服务工作(如业余生活与体育娱乐工作)(Jugendpflege)以及（面向问题青少年的）青少年救助工作(Ju-gendfursorge)是两个分开的工作领域，众多的社会组织承担着这些工作。为了将形式多样、相对分散的社会力量聚集起来，将这两个领域合为一体、并应对一战和魏玛共和国时期战争遗留下来的儿童青少年和家庭问题，国家设立了一个专门的社会教育学／社会工作专业性官方机构。1922年颁布的《帝国青少年福利法》(RJWG)，对此举措推动很大。该法律规定每个地方政府必须设立青少年事务局。1961年该法律被改为《青少年福利法》(JWG)，1991年《青少年福利法》又被改为《儿童与青少年专业工作法》(KJHG)。其主要目的是对儿童、青少年及其家庭提供帮助和保护。与旧法律相比，其主要变化在于，新法律摈弃了许多强制性的干预做法，扩展了服务领域与服务项目，增强了预防性服务项目。国家的监督和强制特性减弱，服务和预防特性增强。之后，《儿童与青少年专业工作法》被编入《社会法典》第八部。

《社会法典》第八部／儿童与青少年专业工作法(SGB VHI/KJHG)作为法律基础和法律依据，进一步全面增强了青少年事务局的专业机构地位，该机构的“两段式组织结构”也使得青少年事务局在地方性官方机构中具有非常特殊的地位。

依照“两段式”原则，青少年事务局由“行政组织”和“青少年专业工作委员会”(Jugendhilfeauss-chuss)组成。行政组织负责提供和实施青少年专业工作的服务项目，设立自己的专业服务部门，并负责资金的合理使用。行政组织又分行政层面和专业层面两个层面，但两个层面之间的合作协调经常出现问题；青少年专业工作委员会的核心任务是推动地方青少年专业工作的整体建设与发展，行政组织必须执行青少年专业工作委员会所作出的决议。因此，两个层面之间，青少年专业工作委员会具有优先地位，但这种决策权只能在当地城市（或州区）所提供的财政资金范围内、在相关章程范围内执行，所制定的决议必须是“有必要”执行、“有条件”执行，既不能过于局限，也不能过于具体。

青少年事务局在地方性行政机构中有两个特殊性：第一，在当地城市（或州区）作出青少年专业工作方面的决议之前，青少年专业工作委员会拥有听政权和提议权；第二，青少年专业工作委员会成员由两部分专业人士组成，其中五分之三成员由当地城市（或州区）确定，五分之二成员由自由型机构建议提名。成员总数由各联邦州的州级法律确定。这种人员结构的功能和目的在于：在保持社会服务多样化的前提下，聚集各种社会组织的力量；增强公立型机构与自由型机构伙伴式合作关系的专业立场；直接体现地方行政中的民主。

青少年事务局的整体责任体现于，确保充分的青少年专业工作服务项目；为自由型机构提供资助：在可能情况下，开发设立自己的服务项目。

青少年事务局的具体任务在《社会法典》第八部／儿童与青少年专业工作法(SGB VIII/KJHG)中有明确说明，第11-41条(§§11-41)列举了青少年专业工作的“服务项目与服务内容”(Leistun-gen)，这些任务均依照公立型机构与自由型机构伙伴式合作的“辅助性原则”来完成。按此法律，国家“必须”承担此类任务，而自由型机构“可以”承担此类任务。

第42-60条(§§42-60)列举了青少年专业工作的“其他任务”(andere Aufgaben)，这些“其他任务”只属于公立型机构的权限和责任范围，但国家也可将部分任务移交由自由型机构承担。“其他任务”主要是属国家权限的任务，比如对自由型机构的监督义务、基本法第六条(Art.6 GG)中所规定的对父母教育权的干预、在法院诉讼程序中青少年事务局的参与和配合义务。

为了完成“核心任务”，青少年事务局行政组织一般设立以下工作部门：儿童日间照管机构、青少年工作与青少年社会工作、协助或替代家庭教育的专业工作、心理咨询处、（对未成年人的）官方监护事务、综合社会服务处(ASD)、青少年专业工作规划等等。每个青少年事务局的内部组织结构图都因部门设置不同而有所不同。

较棘手的是青少年司法社会工作(Jugendgerichtshilfe)，从组织形式上讲，它属于青少年事务局，但青少年司法社会工作的任务是由青少年法庭法(JGG)确定。按照青少年法庭法第38条(§38JGG)，青少年司法社会工作应在青少年法庭的诉讼程序中运用教育性、社会性和救助性观点，协助刑事司法部门工作。但问题在于，在以惩罚为主的青少年刑事犯罪法范畴内，教育思想虽能发挥有限的作用，但往往无法实现真正的教育意图。

随着20世纪70年代大学生运动、社会民主党(SPD)和自由民主党(FDP)联合执政时期的改革，社会工作领域中开展了关于社会工作社会功能的批判性反思和职业化辩论，加之社会工作的学术专业化，对社会工作的专业行为提出了新的要求。但是，当时的官僚式组织结构是一个很大的限制因素，因此从80年代起，人们开始建立新的组织形式，目的是简化管理层次、提高效率、增强专业社工的权限。90年代在福利国家危机的背景下，行政组织的问题又一次被提上日程。位于科隆的“地方行政管理联合工作处”(KGSt)提出“新型调控模式”，使青少年专业工作领域引入经济管理的理念，并开始简化公共行政管理，提高效率、质量发展与质量安全等概念被引入到日常社会工作中。但对这一发展趋势需要反思的是：以市场形式开发出来的质量管理工具和评估体系，究竟能多大程度地挪用到青少年专业工作上来？这种经济管理式的质量管理模式是否适用于社会服务领域？此外，资金日益短缺的状况也使人们质疑：“新型调控模式”是否主要用于节省开支(Bettmer．2002:435等)、而不是为了提高效率？问题的关键在于，如何才能确保一种让服务对象也认可的“质量”，而不是仅仅为了优化组织内部的工作程序与决策程序，或者仅仅为了增加经费使用的透明度。

（五）自由型社会工作机构的责任与任务

如前所说，自由型机构分两大类：自由公益型机构和自由营利型机构。德国自由公益型机构的核心力量是六大顶级福利联合会：德国（天主教）慈善联合会（明爱）(Caritas)、工人福利联合会(AWO)、新教福利联合会(Diakonie)、德国红十字会(DRK)、平等福利联合会(Der Paritatische)、犹太人福利总处(ZWST)。这六大联合会是国家认可的项级联合会，每个联合会都有一个联邦级总部。工人福利联合会和德国红十字会的总部在波恩，（天主教）慈善联合会（明爱）的总部在弗莱堡，新教福利联合会的总部在斯图加特，平等福利联合会和犹太人福利总处的总部在法兰克福。这些福利联合会又共同组成“联邦级自由公益型社会服务机构工作联盟”(BAGFW)，地址在柏林。在联邦州和地方层面，它们也有自己的工作联盟。

德国慈善联合会(明爱)(Caritas)。如果从机构数量和专职人员数量来看．由神父洛伦茨·魏特曼(Lorenz Werthmann)(1858-1921年)1897年成立的德国慈善联合会，是最大的福利联合会。它是德国天主教会的福利联合会，是由德国主教认可的所有天主教慈善机构的总和与代表。该联合会以天主教信仰的基本原则和价值观为行为取向。慈善联合会的构架是联邦制的，共有27个主教管区慈善联合会，它又包括636个地方、州区、行政区级慈善联合会、262个慈善修会团体、19个专业联合会。慈善联合会共有2.5万多个机构，约50万专职员工在这些机构中工作，他们大多是修会人员。慈善联合会的主要工作领域有老人护理院、幼儿园、医院、老人和病人护理服务机构、残疾人集体宿舍、青少年寄宿教养院、家庭咨询处、难民咨询处等。“看到困难并采取行动”是慈善联合会的口号，即发现困难、找出原因、制定有效服务方案、开发新形式的社会工作。慈善联合会将自己看作是弱势群体和受歧视者的代言人。

新教福利联合会(Diakonie)。今天的新教福利联合会是由两个组织发展而来，它们均从新教基督教的信仰中发展和建立了社会工作：一个是约翰·亨利希·维希昂(Johann Hinrich Wichern)(1808-1881年)1849年成立的“德国新教教会‘向内福传’中央委员会”，另一个是二战以后1945年成立的“德国新教教会社会服务处”。两个组织于1976年合并为新教福利联合会。截至2010年1月，德国新教福利联合会共有45万专职工作人员、70万志愿服务的义工，是在慈善联合会(明爱)(Caritas)之后的第二大社会服务组织。新教福利联合会共有2.7万个服务机构、为受助对象提供一百多万张床位或服务位置。其主要工作领域有老年专业工作、失业者工作、家庭社会工作、残疾人专业工作、无家可归者和刑满释放人员工作、健康工作、病人护理、青少年专业工作、移民工作、精神病人工作、瘾病社会工作等。

工人福利联合会(AWO)。该联合会是1919年12月13日从德国社会民主党(SPD)中诞生成立的，创始人是魏玛国民大会成员以及后来的帝国议会议员玛利·裕哈克茨(Marie Juchacz)(1879-1956年)。1933年到1945年，工人福利联合会被禁止，1946年又重新成立。1989年11月9日柏林墙倒塌后，在五个新联邦州中也成立了工人福利联合会。它是一个政治性利益联合会，同时也是一个公益性服务机构。工人福利联合会将自由民主的基本秩序看作是社会工作不可缺少的前提。通过参与立法以及在各种社会工作领域提供服务，工人福利联合会致力于抵制社会不公平、积极参与解决社会问题(Wienand，2006：25)。工人福利联合会的构架是联邦制的（联邦级联合会、州级、州区级和城镇级联合会、地方协会），它共有60万个会员，多数为个人会员。共有14.5万专职工作者、10万义务工作者和4500个服民役者。共有1.3万个机构和服务处，工作重点是老人专业工作，共有1500个老年人俱乐部、老年入团体／移民团体／小组、300个中学生服务／家庭作业辅导／学校社会工作机构、130个健康服务与自助团体／小组、100个青少年俱乐部、青少年团体／小组（尤其是工人福利联合会的青少年服务处）、80个家长自发组织、40个妇女自助团体／小组。工人福利联合会拥有自己的专业杂志《社会工作理论与实务》（Votum-出版社）。海伦娜．西蒙学院(Helene Simon)是该联合会核心的进修机构(Klausch/Struck2002: 470)。

德国自由型机构中，有一部分是带有宗教背景的。它们的总体任务具有一定矛盾性。一方面，在多样化社会中，自由型机构代表着一定的伦理观和道德价值观，体现着某种世界观或宗教观。因此，从政治和法律角度，它们是相对独立的组织，其任务是独特、不可替代的。另一方面，自由型机构又是“福利国家的重要支柱”，也就是说，它们是具体实施国家社会福利制度的机构和组织。因此，从工作操作角度，它们又不是完全独立的，而是与社会福利待遇等方面的法律和行政体系息息相关，这样看来，它们的任务又没有什么特殊性，是可以替代的(Bauer，2002:450等)。

自由型社会服务机构的这种“双重面孔”（独立的使命和国家的委托）是德国19～20世纪社会根源、社会发展以及福利国家政治发展的结果。后者始于1871年到1890年间俾斯麦实施的社会保险政策。1871年德意志帝国成立后，帝国宰相俾斯麦力求建立中央专制国家，反对工人运动和天主教会的非集中化自我组织观点。俾斯麦的社会政策使德国成为世界上第一个建立社会保险的国家。一部分自由型社会服务机构是在德意志帝国成立之前就形成的。如上所述，1849年维希昂成立了“德国新教教会‘向内福传’中央委员会”；德国红十字会由1863年的“护理战场受伤将士妇女协会”发展而来，在第一次世界大战后承担起福利任务；另一部分联合会是在俾斯麦社会立法后成立的，例如1897年维特曼发起成立了“Caritas-Comite”（后来的天主教慈善联合会）。第一次世界大战期间1917年成立了犹太人福利总处。魏玛共和国期间成立了其他联合会：1919年成立了工人福利联合会总委员会；1920年的“自由公益型医院与护理机构联合会”成为（1930年起）平等福利联合会的前身(Bauer，2002：449-452)。

德国自由型机构的责任主要体现在三个方面：专业性、经济性和组织性。

首先，自由型机构承担着专业性责任，面向各种人群提供极其广泛的专业服务和咨询：儿童、青少年、家庭、老人、残疾人、失业者、移民等等。有些自由型机构还开设各种职业资格培训机构、进修机构、培训社工的专科大学和大学（大多隶属于宗教性自由型机构）。但出于以下因素，自由型机构的这种专业性遭到人们的质疑：有些自由型机构将自己看作法律法规的执行者和实施者，其专业性仅体现在官僚式的法律实施层面；有些自由型机构将其世界观（如宗教观）作为决定性衡量尺度，其专业性受到限制并趋于僵化。科学地讲，这两种形式都称不上“专业性”。此外，按照教会机构内部的个人劳动法规定，宗教性自由型机构在聘任员工时，不只考虑员工的专业水平和资格，也要看他是否属于教会成员，这也是聘任的一个关键因素。作为雇主，自由型机构为具备专业资格的雇员所提供的工资标准并不是很高，它们也雇用非专业人员、启用义工和服民役者。由于这些因素，自由型机构想在工作理念和方法上做出专业创新，并非一件易事。

其次，自由型机构也承担着经济性责任，其经济来源主要有以下三方面：(1)服务费用。要么由服务对象直接支付，要么由具体负责的公立型机构报销，如青少年事务局、社会福利局或者社会保险机构等。若是青少年事务局购买服务、报销服务费用，按照《社会法典》第八部／儿童与青少年专业工作法第78b条(~78b SGB VIII/KJHG)，自由型机构必须与青少年事务局签订三个协议——服务项目协议、服务费用协议、质量发展协议⑤(Wissmann，1999：13)。(2)国家补助。补助形式：(a)营运费用补助：要么按照现有法律具备得到补助的资格，要么根据政策性斟酌权衡获得补助。(b)用于盖建机构的一次性投资补助，从辅助性原则的意义上讲，该补助基于“国家必须适当资助自由型机构的义务。”(3)自筹资金。有以下形式：(a)组织成员缴纳的会费。(b)捐款和捐物。(c)遗赠物。(d)(法院的)罚款。(e)基金会资金。(f)拍卖福利邮票和彩票的收入。

总体来说，自由型机构的主要经济来源是公共财政，对自由型机构进行经济资助的主要责任在国家，而不在自由型机构本身。但每个福利联合会也有自己需承担的经济责任：一是以上几种形式的自筹资金；二是申请国家财政补助或资助。因为既要努力申请国家的经济资助，又要通过各种途径自筹资金，所以，自由型机构要不断在两者之间权衡，既要与有影响力的党派政治团体和重要人物保持紧密联系，同时也要考虑会员和捐赠者的利益。虽然“辅助性原则”作为理论依据和法律基础确立了国家和社会组织的合作关系，但年复一年的重复性资金申请和自筹资金，不仅使工作人员感到苦不堪言，也限制了自由型机构的长远发展。

从财政支出的角度讲，自由型机构的公益性既为其带来了利，也为其带来了弊。利体现在：财政局为公益性机构免除法人收入所得税、工商税、财产税，并优惠营业额税。与营利性机构相比，公益性机构可以享受这些免税和优惠措施。但另一方面，繁琐陈旧的公益法⑤为公益性机构自主承担经济责任也带来了很大限制。例如，公益法规定，公益性机构获得的资金必须“尽快”使用，也就是说，在一个营业年里所得到的国家补助或捐款，必须最晚在第二年用于公益性目的。这种对财产增长的系统性限制，成为实施长期财政计划和有效管理的一大障碍。另一个例子是公益法对私营企业赞助的规定：如果由赞助商提供的赞助费（收入）超过了国家规定的三万欧元年限，那么自由型机构将失去公益性质，并恢复缴税义务(Bauer，2002：459)。这一限制也同样制约了自由型机构的经济增长和经济自主性。这点不仅表现在公益性方面，补助法对国家资金分配的规定也是一个例子：补助法制定了一个原则，国家补助是一种“填补支出与收入需求空缺的补助／资助”，这就是说，公益性机构所赢得的非国家资金（如捐款）必须从已支付的国家补助中扣除出去。

因此，无论从经济收入还是经济支出的角度看．与营利性机构相比，公益性机构虽然拥有许多优势，但在确保经济自主性方面受到很大的限制。而且，在申请国家资金补助方面，自由型机构的经济责任主要体现在官僚式的“小型战争”上：撰写申请、关注规则、填写表格、仔细核算、整理票据。这一套程序基本上每年重复一次，一般来讲，提出申请和再次申请的时间间隔很短，无法长期有效地计划。因此，自由型机构的经济责任仅仅局限于关注和遵守国家所制定的财政经济和税法方面的规定和条件，捍卫“辅助性原则”和与其相连的优势。即使当今所提倡的“自由型社会服务机构的经济化”也不能被简单地理解为公益性机构具备了更多的经济自主性。从节省成本的角度讲，“自由型机构经济化”的口号更多是一种约束自由型机构经济责任的工具。

最后，自由型机构承担着组织性责任。自由型机构存在的法律形式绝大多数是登记注册的协会(e．V)，它的组织性责任与协会法规定息息相关。协会法规定，每个协会至少有两大组成部分：会员大会和理事会。理事会至少由三人组成，负责协会的日常事务，对内对外代表协会。会员大会是协会的最高权利机关，每年至少召开一次，选举理事会，制定协会的核心决议，必要时负责更改协会章程。这种对理事会权利的限制制约着理事会的各项决定。比如，如果自由型机构的会员不是自然人而是团体会员，即更小的协会、专业联合会、修会、医院，那么，理事会和会员之间就很难达成一致。这些团体会员本身就是协会结构，其内部同样需要相互协调。如果理事们要做出跨地方层面的决定，会员的参与还要受其他因素的制约（路途时间、交通费、住宿费）。所以“协会民主”受制于诸多因素。1999年孕后堕胎咨询的例子也表明这点，当时梵蒂冈禁止德国（天主教）慈善联合会为服务对象签发“咨询证明”。自由型机构组织性责任的其他问题还体现在：理事会中的重要职位通常是由非专业和非本机构人士担任，比如神学家或党派政治家。由此引发进一步的问题，即“义务工作”的理事会对自由型机构负责人的依赖性。因为很多理事会成员既不是专业人员，也没有足够时间去通读繁杂的资料，他们的责任仅仅局限在例行公事上，也就是说，只是“准许”和“批准”机构负责人的决定。这样，理事会的工作就成了摆设。

因为“协会”法律形式的种种限制和工资标准，有些自由型机构更愿意采用“责任有限公司”(GmbH)的法律形式。成立责任有限公司，需要至少一个股东和2.5万欧元的最低投资资本。股东以其出资额为限度对公司承担责任。自然人或法人都可以作为股东成立公益性责任有限公司(gGmbH)。其主要组成部分为股东大会和公司管理部门。公益性机构的第三种法律形式是基金会，基金会财产不归属于任何所有者，分为国家认可或教会认可的两种基金会。第四种法律形式是股份公司(AG)。1994年修改过的股票法颁布后，也可成立公益性股份公司。股票票面价值至少为5万欧元。股份公司的主要组成部分为股东大会和监督理事会，两者对管理层面即董事会进行监督(Pracht，2002: 58-62)。

总体来讲，自由型机构的专业性、经济性和组织性责任，受制于诸多因素。这种困境在未来的发展趋势也许有两种。一种趋势是，“新型调控模式”的“管理主义”思想可能会导致公益性机构朝着营利性企业的方向发展。它们不得不顺应资本主义的市场规律。在人人为己的新自由主义经济风暴冲击下，社会责任的堤坝被冲垮，福利联合会的田野被淹没。另一种趋势是，这种危险的发展方向会使人们认识到，第三部门的中间组织应成为一种独立的社会力量。但重新定位中间组织的社会作用，需要福利联合会抵制对其权利的限制，抵制对社会工作专业教育和工作领域“近似传教的殖民”（Bauer，2002：463）。

综上所述，“辅助性原则”为德国社会工作领域中国家与社会工作机构之间的伙伴式合作关系模式奠定了理论基础，“辅助性原则”和双方的合作关系被纳入法律条文，也使其具有重要的法律意义。通过剖析公立型和自由型社会工作机构各自的责任、任务以及双方合作，可以看出：国家与自由型机构之间已形成较为信任稳固的合作关系和合作体系；国家（如青少年事务局）对自由型机构的资助义务和资助体系，通过立法得到了保障。无论在理论基础、法律依据还是实际操作层面，“辅助性原则”都能得以体现和运用。但同时，国家与自由型机构之间的合作关系也体现出以下特点：国家与自由型机构之间相互交织、相互依赖、甚至存在着竞争关系：自由型机构过于依赖联邦、州级和地方政府的资助／补助。

（六）“新辅助性原则”

此外，以下三个层面的社会和政治变迁，使“辅助性原则”从1990年起发生了很大变化。

第一，东西德统一的进程迫使公立型和自由型机构重新构建他们在地方性福利服务工作中的相互关系。随着“双轨制”进入前东德地区以及自由型顶级福利联合会在新联邦州的不断扩张，联合会的行政官僚化、职业化和世俗化进程也加快了。但新联邦州（即前东德）缺少社会文化框架、缺少社会氛围和义务工作者，以及缺少公立型和自由型机构约定成俗的谈判规则与程序。因此，向东部的扩张，就像一种催化剂，为“辅助性原则”带来了一种变化趋势。

第二，欧洲一体化的统一进程对自由型机构的社会政策作用带来了一定影响。构建欧洲一体化“共同市场”的核心思想是“禁止歧视”，这一思想对联邦德国社会法中所规定的“自由型机构的优先权”提出质疑，并迫使自由型机构与其他机构进行竞争，包括商业性机构，比如欧洲经济共同体其他成员国在老人护理或病人护理领域的商业性机构。缺乏财政收入使得公立型机构还是对开支较低的解决方案更感兴趣。公立型机构与部分自由型机构相对稳固的合作，也开始部分地面向曾被排除在外的商业性机构，公立型与自由型机构的新型关系，在护理保险领域体现得最为明显。虽然护理保险法在第11条中规定，在提供护理服务方面，自由型机构与公立型机构相比具有优先权，但自由型公益机构与商业机构相比是否具有优先权，该条文中并没有规定。类似的还有联邦救济法第93条的修改。社会法典第八部第4条第2款虽然规定了自由型公益机构的传统优先权，但在儿童与青少年专业工作中，实践工作也遵循着与其他领域类似的原则。公立型机构逐渐撤回到“社会服务的协调者和资助者”的位置上。为了便于开展社会服务，有些服务项目只限由私人机构承担。依据传统辅助性原则构建社会服务的局面，逐渐变成只“对自由型机构进行资助”的新原则。

第三，在辅助性原则内涵受到冲击的同时，自20世纪80年代起，辅助性原则的理念又被高度重视起来。尤其在社会福利与保障领域，针对财政紧缩、福利缩减、社会政策低效的官僚和职业工作形式，人们提出了越来越多的批判，这些都激发了人们对另一种工作形式的兴趣，即通过自发组织或商业行动解决社会问题。普遍传播的“自助讨论”也对辅助性原则思想起到了新的助推作用。在这一讨论中，人们关注的不再是公立型和自由型机构的责任划分或者社会政策领域中的各种措施，而是社会服务的“小型网络”与社会政策的“巨型官僚”之间的关系，换而言之，人们关注的是市场、国家和第三领域之间的关系。由此，人们更多地运用辅助性原则的思想阐述“加强新型、创新型自发组织工作形式的立场”，并将这种工作形式与“由（顶级福利）联合会界定问题和处理问题的工作形式”进行类比。

在这一过程中，对“新辅助性原则”的讨论仍停留在传统轨道上，即保护“小社会单元”在“大社会单元”之前的优先权。但一种新的维度已显现出来。“小型网络”独特的服务能力不仅仅体现在它的“小”上，还体现于它提供服务的方式——这些服务不再是等级式的，而是合作式和反思式的，因此可以避免来自外部的官僚式、常规式介入方式。因此，“新辅助性原则”强调的是“使（服务）起效的前提条件”，比如对“小型网络”功能性自身逻辑的保护，对其功能性自主权的保护。天主教社会学说的传统思想是基于等级制社会结构之上的“壳层生活圈”模式。在现代化、功能多样化的社会中，为了保护社会“次系统”的自主权，就必须进一步发展“辅助性原则”，赋予其新的内涵。在此，人们所关注的不再是小型、直接的服务机构在大型服务体系之前的“优先权”，而是如何发展一种社会性调控机制，使其能尽量确保“应对问题的服务领域”所应具备的功能性自主权。换而言之，就是用“情景式自我调控”代替“常规式他人调控”。当然这种社会性调控形式基于一种前提条件，即国家不再是通过强制干预“自上而下”“管理”社会问题的核心层面。这种干预对多样化社会次系统的“功能性自身逻辑”起不到任何作用，它带来的结果不是改革性的，而是破坏性的。国家的任务更多的是构建一种能促使社会次系统自我调控的框架和环境。由此政策需要新的转型，比如不是通过外来的强制措施“自上而下”“管理”社会问题，而是利用社会次系统的自我组织、自我调控、自我决定维护社会秩序、缓解或应对社会问题。

“新辅助性原则”是伴随社会变革的进程发展而成的。它积极的视角在于推动“自我积极性”、“自我责任感”、“文化多样性”、“小型生活世界”。当然不可忽视的是，公民的自我积极性无法替代大型社会保障与福利体系的传统保护功能(SachBe，2005:933-935)。

因此在今天的德国，真正意义上的“自由型机构拥有优先权”，已经谈不上了。自由型机构需要不断地捍卫“辅助性原则”，它们已成为整个国家福利体系的组成部分，并依赖于公立型机构（国家）。总之，尽管国家与自由型机构之间的合作关系充满着局限性和矛盾，但双方这种合作的框架已成为不可动摇的事实。

三、“辅助性原则”对构建我国国家与社会组织关系模式的启示和局限

在德国，“辅助性原则”之所以能被作为一种理论依据确定国家和社会组织的合作关系，并被纳入法律得以运用和实施，需要从两个角度剖析和解读。第一，过程性角度。从德国历史发展的角度看，国家和社会组织走到了今天“信任稳固的合作关系”状态，经历了一个较长的发展过程。这尤其与德国福利国家的建设进程息息相关。“战争是福利国家的起搏器”，正是第一次世界大战和魏玛共和国期间一战的遗留问题，迫使国家开始构建福利制度和福利体系，以应对大规模的贫困、失业和儿童青少年与家庭问题。一战期间，很多自由型机构如妇女协会，开始首次与国家合作，参与到各种救助和服务工作中，双方成功的合作经验为未来建立稳固的关系奠定了基础。魏玛共和国期间，政府颁布各种法律，开始构建福利体系。随着1922年《帝国青少年福利法》的颁布和青少年事务局的设立，国家与自由型机构的合作关系也被确立下来。这一合作关系又随着二战之后德国福利国家建设的进一步扩展以及自由型机构专业能力的不断提高，变得逐渐稳固。因此笔者认为，无论在哪一个国家，国家和社会组织的关系模式都要经历一个逐步变化的发展过程，比如从接触期到监督期，再到适应期和沟通期，再到最后的信任期。第二，系统性角度。今天的德国属于世界上福利国家中的保守型福利国家，即注重国家权威，提倡继承传统和持续发展的思想，强调“福利市场经济”思想而不是绝对的“自由主义市场经济”。因此德国非常注重国家在经济和社会领域的宏观调控作用，也就是说，国家有责任对市场进行适度的宏观调控和干预，以达到尽可能减少社会不公和贫富差异的目的。福利国家的国家模式、“福利市场经济”的思想以及国家对社会服务领域的重视，为国家和社会组织的合作关系奠定了坚实的基础，提供了有利的框架。

在国家和社会组织关系方面，德国与中国之间存在哪些共性和特性？先从以下两个角度谈谈中国的特性。第一，从历史发展角度。目前中国的国家与社会组织关系处于“适应期和沟通期”。过去30多年的“接触期”已经度过，达到真正意义的“信任期”还需要一个很长的过程。之所以这么说，是因为目前中国社会组织处于“社会需求”和“政府监管”两方面的矛盾状态中。社会服务需求的增加，使政府看到社会组织所能发挥的作用，但同时政府对社会组织的监管大于信任。第二，从国家模式的角度。中国自20世纪80年代处于从中央集中管理型国家向自由经济型国家过渡的模式，这一独特的国家模式决定了中国国家与社会组织的关系也较为特殊。中国是一个强国家弱社会的格局，几千年来的中央集权传统，加之儒教文化、农民文化和传统家庭观的影响，使得中国形成“对国忠，对家孝”的传统，而处于“国”和“家”之间的“社会”，则地位较弱，因此在中国，历史上没有（国家与社会组织的）合作主义传统。目前的中国，中央集中管理的特点仍然占主导地位，因而在“政府主导、社会参与、居民自治”的社会管理和社会工作模式中，自上而下的管理、监督和控制观念，依然大于自下而上的自我组织与社会服务意识。

但从德国“福利市场经济”和“保守型福利国家模式”的角度，能够看出中德两国存在着诸多共性。如上所述，“福利市场经济”思想强调国家的宏观调控作用和责任，用以均衡社会差异。“保守型福利国家模式”强调国家权威、维护现有秩序，强调继承传统和持续发展。这些思想从本质上都区别于“自由主义”占主导、国家功能相对较弱的美国，而与“中央集中管理”占主导的中国有诸多相似之处。“中央集中管理”占主导的这一特点决定了中国强大的国家功能，而强大的国家功能使得国家在各个领域的集中决策和宏观调控成为可能，这也是很多西方国家望尘莫及的（因过度民主导致无法在重大决策上达成统一）。因此中国完全有能力运用宏观调控的手段进行社会均衡。2014年7月德国总理默克尔访华时，首站访问成都市锦江区华仁社会工作发展中心，这充分表明社会工作机构在福利国家的重要地位，默克尔在接受采访时表示，德国的“福利市场经济”政策对中国是一个有益的启示。

最后，从“辅助性原则”所含的内容看，“自下而上的自我责任和义务”这一层面是完全符合中国国情和文化观的，中国几千年来“自给自足”的农业社会结构和农民文化使得中国百姓富有极强的“自我责任意识”和家庭内互助的家庭观，而较少期望外来的帮助。“自上而下的辅助责任和义务”这一层面，从形式上讲在中国也是成立的。一方面，建立“小政府、大社会”的口号与“辅助性原则”所提倡的“国家的从属、辅助地位”有着相似之处；另一方面“政府购买服务”的模式，也与“辅助性原则”所提倡的“国家对社会组织的资助”有着相符之处。但值得思考和进一步研究的是，在中国，“自上而下的辅助责任和义务”这一层面如何真正地付诸实施、以何种方式实施、实施到何种程度，以及如何首先确立实施的前提和条件，即确立明确的理论指导原则和法律依据。

从社会组织过去30多年的发展状况来看，国家对社会组织的政策虽然在不断开放，但国家和社会组织之间，究竟处于何种关系状态，或者应该处于何种关系状态，对于这点，无论在理论层面，还是在立法层面，都没有明确的理性依据。这种理论指导和法律依据的缺失，使得国家和社会组织双方都处于盲目的摸索状态，双方对于各自的责任与义务、各自的角色定位模糊不清，或者双方都有着各自不同的理解。从长远角度看，需要从理论层面、法律层面明确国家与社会组织之间的关系，为当今“政府购买服务”模式寻找理论依据和法律基础。而“辅助性原则”的思想为中国确立国家和社会组织的关系模式提供了一个可参考的理论框架。