铜陵社区综合管理体制改革实践的成效与意义

摘要：作为全国第一个城市社区综合改革试验区，铜陵社区综合管理体制改革三年实践探索取得了明显成效，为城市治理体系和治理能力现代化提供了成功的样本，具有很好的现实参鉴价值。

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关键词 ：铜陵改革；社区管理；创新做法；成效；意义

一、铜陵社区综合管理体制改革的实践

在800里奔流不息的皖江两岸，镶嵌着一串玛瑙般的城市群，铜陵就位于其间，是改革开放的热土。这个全国综合配套改革、优化资本结构、国有资本运营改革等试点城市，2010年又被列为国家第一个城市社区综合管理体制改革试验区。其在铜官山区整体实施的“区直管社区”综合体制改革实践，成为传统城市管理体制创新的精彩篇章，为社会所瞩目。考察铜陵社区综合管理改革实践，跟踪其创新的做法，对今天国家治理体系和治理能力现代化探索具有重要意义。铜陵改革实践有以下几个做法值得总结：

1.撤销街道办、减少管理层级

铜陵改革首先是从铜官山区级行政区域整体进行实验的改革。根据改革涉及，铜陵根据铜官山区区内城市人口分布、社区功能、交通状况、地缘环境以及未来发展规划等情况，将全区原有的14个街道办成建制地全部撤销，将28个社区工作站重新整合并建为14个新社区。街道办撤销后，实行区直管社区制，这样，原来的一级政府三级管理体制就改变为一级政府两级管理体制，原来的区-街道办-社区的城市管理格局就改变为区-社区的两级管理格局，从而减少了城市管理和政府管理的一个层级设置。改革在铜官山区取得成功之后，向全市推开，2011年7月15日，狮子山区正式撤销原有的4个街道办事处，将原有的10个社区合并成5个大社区。由此，铜陵市成为全国第一个全部撤销街道办的地级市，实现了市-区-社区的现代城市管理体制的再造。在一个市级行政区划内将城市四级管理体制改革为三级管理层级，这在全国尚属首创，行政层级的减少，降低了行政成本，凝聚了管理资源，为现代城市基层社区的强化重组奠定了基础。

2.区分职能职责、推进政社分开

为确保改革平稳有序，实现最大效益，铜陵按照“老人老办法、新人新政策”的原则，调整分流街道办人员，改革实现了平稳过度，安全着陆。与此同时，将科学分解归属政府职能和社会事权作为重点，进一步重新划分政府与社区的职能职责，将原街道办事处和社居委、工作站承担的有关社会服务、区内公共管理事权以及管理考核等职能下放到社区，而将协护税、城管执法、司法行政、拆迁拆违等行政职能收归回区直，从而理顺了区直行政职能和社区社会事权，促进了政社分开，初步实现了政府的归政府，社会的归社会。为克服改革后，传统体制惯性以及做好职能职责的衔接，铜陵创新性地探索建立了区直部门与新社区对接机制、工作议事协商制度，一方面在社区推进区内公共服务事项“一厅一站式”受理审批，另一方面加大服务型政府建设，提高服务意识水平，这大大改变了政府行政管理方式，提升了政府形象。简化办事程序，让社区居民得到了实实在在的方便和好处。

3.资源重心下沉、强化社区功能

改革的目标不是为了减少层级而减少层级，而是要通过改革，发挥资源运用效率，更好地服务基层民众。因此，实现工作重心的下沉、强化社区功能，必须同步实现资源的聚集和下沉。改革根据“财随事走，费随事转”的原则，积极探索公共资源和社区财务资产运用、管理新模式：一是依据“统一核算、集中管理”要求，建立完善社区经费的预决算制度和财务审计制度；二是凝聚原有的街道办房屋等资产归口统一管理，收益和多余的工作用房则全部用于社区服务；三是合理配置人员，增强社区队伍，有效地缓解了社区资源不足，事务沉疴日重的矛盾。改革后，社区居民公共活动面积由9400多平方米增加到18000多平方米；社区管理经费由以前的3万元左右增加到30—50万元；而社区工作者也由以前的7－12人增加到22－40人，从而实实在在地强化了社区力量，突破了事务下沉，资源却上聚的体制障碍。工作重心和资源配置向社区凝聚，大大增强了社区功能发挥的能量，为社区治理目标的实现提供了条件。

4.创新组织建设，扩大居民自治

铜陵改革是在党委领导下有组织地有序展开的。为加强党的基层组织，新社区创新建设形式，一是发挥区内退休老党员作用，组成党员志愿者组织，参与社区自治；二是对驻区单位党员实行双重管理，丰富了党的基层组织生活；三是支部建在网格、楼栋、使党建工作实现了新社区全域化。为激发社会活力，铜陵改革创新了社会组织登记制度，大力培育公益性、服务类社会组织。推进社区居委会直选，实现了居委会综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、市容卫生（文明创建）、社会保障和经济服务等专门委员会自治组织体系和社区居民议事组织、机制的相互促进，协商沟通，丰富了社区居民自治的时代内涵，从而使居民自治的积极性得以焕发。

二、铜陵社区综合管理体制改革的成效

铜陵改革突破传统街居制城市基层管理的障碍，克服了城市管理滞后于城市建设和发展的矛盾，也为城乡一体化社区建设明晰了方向。到2013年，铜陵市又按照城乡一体化发展规划要求，将铜陵县纳入社区改革盘子里，积极推进城乡一体化社区建设，扩大城乡居民均等化社区服务范围。社区再造为铜陵和谐城市建设奠定了基础。应该说，改革三年实践取得了巨大成效，改革的经验也得到各地的借鉴，安徽蚌埠、滁州等地正在推广。从社会建设和社会治理看，铜陵改革至少取得了以下成效：

1.满足了居民多样需求

改革以服务为导向，极大地满足了日益多样化的居民需求。社区是人民群众生活的根，是城市居民情感的家园。民生所需就是改革所求，因此铜陵在健全网格化、精细化、责任化管理制度和机制基础上，不是见物不见人，而是以人为本，加速推进社区服务便民化、均等化、细密化、人性化，推进一站式服务、代理服务、面对面服务全覆盖；“2881890”家政服务平台的开通，打造了“315”社区生活服务圈，使，贴近、贴身、贴心的服务理念深入人心；改革以来，社区开展了20多类170多项服务项目，社区年均为市民解决服务诉求事项达到1.5万多件/次；特殊群体、空巢独居老人每天都能享受到1小时的义务服务；居民看病就医、文化娱乐、社会治安、就业社保等需求进一步得到满足。

2.优化了社区工作队伍

随着经济社会转型的加速，社会管理与服务的任务日重，社区工作队伍对专业化人才的需求越来迫切，铜陵改革积极推进社区工作者队伍专业化、职业化，采取多种举措，优化社区工作者人才结构。改革前，铜官山区街道办及其所辖社区、居委会共有工作者569人，改革后经过优化组合，精简了13.5%，但人数虽然减少了，直接为居民服务的人才却增加了，社区工作者素质得到了提升，服务意识、责任意识进一步增强。据统计，改革后，铜陵社区工作者中大专以上文化程度的人才占比53.8%、比改革前提升了12.9%；从区直部门抽调优秀人才充实基层的做法，更为稳定和优化社区工作队伍起到了示范。

3.训练了居民自治能力

铜陵市在社区体制改革中，充分发挥社区居民的主体作用，积极推进群众性自治组织建设，完善居民自治制度，采取了一系列措施。在法律框架下，创新居委会组织体系，探索建立社区居民代表大会制度、居民公约制度、居民和党员代表议事制度、议事协商委员会议事规则等制度，不断完善社区民主自治体制机制；扩大社区居民民主议事协商领域和民主监督范围，问需于民，完善民主听证制度机制，在关系到民生和社区治理的问题上，积极听取居民意见，畅通民意诉求渠道，将以前的“为民做主”转变为“让民做主”，这些在细微中转变的治理机制和活动，很好地教育了社区民众，训练了居民自治力。

4.巩固了党的基层政权

坚持党的领导，是社会管理的重要原则。铜陵改革后，在社区成立党工委，党工委直接隶属于区委管理，主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责。因此，改革不但没有削弱党的基层领导，而且巩固了政权，社区党建联席会议制、社区党员服务中心、网格支部，楼栋小组，充分发挥了作用，通过社区党组织建设的创新，密切了党群联系，巩固了党的执政基础。基础不牢，地动山摇，社区政权的巩固，为维护社会稳定，实现党的城市建设主张，夯实了政治基石，也为实现党的为人民服务的宗旨，提供了政治保障。

5.丰富了协同治理内涵

社区治理，要在协同；协同之魂，系于宽容。因此，尊重社会各个主体的积极性、创造性，增强日常沟通，建立协调机制就显得极为重要。铜陵改革在这方面进行了大胆尝试。一是在党工委领导下，充分给予社区各个主体意见表达空间，让群众的诉求及时得到上达；二是实施政府购买服务，让各个社会组织积极参与社区治理；三是建立代表工作室，让两会代表常态化地与居民面对面交流，及时化解矛盾；四是推进共駐共建，让驻区单位积极投身社区治理；从而形成了党工委-社区-居委会-网格-楼栋-驻区单位-社会组织-群众议事机构-居民-代表协同治理机制，丰富了协同治理的内涵。

三、铜陵社区综合管理体制改革的意义

追踪铜陵城市社区改革轨迹，我们发现，改革缘起于转型社会的多样需求和传统街居制管理体制不相适应的矛盾，因此，切中了时代发展的大势，抓住了城市社会管理的突出问题；撤销街道办，减少管理层级，把城市社会管理的落脚点放在基层，以问题为导向，以民生服务为牵引，强化社区功能，探索把社会矛盾化解在社区的新路，蕴含了丰富的信息，具有很强的现实意义。

1.为城市管理走出传统街居制体制困局提供了成功个案

传统城市街居制，具有中国的国情，自建立以来，在城市社会管理上发挥了重要作用，但随着城市经济社会的发展，社会分层和社会流动在加速，社会矛盾也在累积，越来越多的转移人口、困难群众、特殊群体沉积到城市社区，这对传统“单位制”为基础的城市基层社会管理提出了新考验。越来越多的社会管理和公共服务事项沉降到社区，不同居民群体多元需求也集中在社区，社区不仅是转型城市社会居民的生活场，也是社会矛盾和舆情民意累积的基层。街居制已难以适应新型基层社会管理的要求，铜陵改革在全国率先走出街居制体制困境，对全国各个城市正在进行的社区管理体制改革提供了经验，是城市管理走出街居制体制困境的成功个案，具有普遍的参鉴价值。

2.为城市管理摆脱政社不分的矛盾纠结提供了新的尝试

铜陵社区管理体制改革一个鲜亮的地方在于，探索了城市基层管理政社分开的新路。改革摒弃了街道办体制的局限，一方面精简了行政层级，节约了政府资源，另一方面也理清了政府与社会的区别。将政府职能与社区事权进行重新界定划分，约束了政府之手，也为社区腾挪了自治空间；增强服务意识，改变服务方式，有效地促进了政府行为的转变。增强社区管理民主化，以扩大社区自治为抓手，真正实现了城市基层管理“为民作主”向“由民作主”的转变，从而也促进了城市社区向现代区域社会生活共同体的转变，开了风气之先。这为城市管理难以摆脱政社混同不清的矛盾提供了一个可供借鉴的样本。

3.为城市治理体系和能力现代化尝试了多元协同的新机制

十七大以来，中央确立了社会管理的基本指导方针是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”；十八大报告明确要求必须“在改善民生和创新管理中加强社会建设”；十八届三中全会《决议》又明确提出，全面深化改革的总任务是实现国家治理体系和治理能力现代化。这是中国现代化的内生逻辑，也是社会建设和社会治理创新的总方向。城市社会治理是国家治理体系的一个部分，其现代化的趋势为管理实践提供了巨大的创新空间，铜陵改革走出了一条扩大居民自治，释放社会主体活力，推进多元协同治理，建立民主参与的矛盾调处新机制的坦途。其创设的社区事务民主听证制度、居民议事机制、代表沟通机制、社会组织购买社区服务、不同组织协商管理等制度机制极大地丰富了城市治理的内涵，为转型国家的城市基层治理和民主化决策注释了多元协同的新内涵。

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参考文献

[1]中共中央十七大报告.

[2]十八大报告.

[3]十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决议》.

【基金项目】本文为安徽社科基金项目“安徽铜陵社会管理体制改革与创新实践研究”[项目编号：AHSKH-12D167 ]研究报告和成果

（作者单位：安徽行政学院安徽经济管理学院）