提高立法质量是打造法律体系升级版的重要引擎——让民意成为检验立法质量的首要标准

刘武俊

全国人大是我国最高立法机关，一年一度的“两会”从一定意义上讲是立法的盛会，是提交立法议案提案的盛宴。2014年3月4日，十二届全国人大二次会议发言人傅莹在答记者问时说，提高立法质量是完善中国特色社会主义法律体系很重要的一个方面，我们需要下比较大的力气提高法律质量。更通俗地讲，过去我们是要解决国家有没有法的问题，今后我们要重点解决法律管不管用的问题。要让社会公众更多地参与立法，增加人大牵头起草和修改的法律草案。同时，对其他部门起草的法律草案，人大也要提早介入，加强协调，这也是防止部门利益法制化的一个有效保障。

中国特色社会主义法律体系已经如期形成,新时期的立法工作将致力于打造中国特色社会主义法律体系升级版，而提高立法质量、实现科学立法将是重中之重的关键所在。“科学立法”成为立法工作的首要标准和核心理念，提高立法质量、维护立法公正，是科学立法的题中应有之义。笔者认为，立法乃是分配和维护社会正义的第一道防线，提高立法质量，维护立法公正，防止部门利益法制化，是全社会对立法工作的共同期待，是全国人大立法工作必须彰显的重要主题，也是打造法律体系升级版的基本思路。

立法就是打造关好权力的笼子，是维护社会公平正义的第一道防线，也是为人民群众提供保障公民权益的特殊公共物品。法律质量的优劣，这个笼子是否牢靠、这道防线是否坚固，直接关系到法律的权威、尊严和公信力。法律质量的优劣，立法部门说了不算，还是要听人民群众的，以民意满意度为首要标准。

立法质量的衡量标准主要是确立的制度是否符合实际、符合国情社情;规定是否明确、具体,有可操作性;规定是否有针对性,能解决实际问题;法律之间是否相衔接、相协调;法律规范是否处理好了权利义务关系等。简而言之，立得住,行得通,切实管用的法律就是高质量的法律，就是优法、良法。

法律是立法部门提供给社会的特殊的公共产品，也是民众享有的特殊的法律消费品。立法部门在立法过程中就要有将来接受民众民意测评的思想准备，接受公众对法律法规是否存在部门利益立法化、地方利益立法化、可行性和实效性是否强等问题的拷问。

法律案表决前评估是确保立法质量的一道重要闸门。全国人大常委会在《旅游法》立法中引入了法律案出台前评估制度。3位旅游经营者、3位游客、3位专家学者和1位基层旅游局的代表对旅游法的可行性、出台时机、实施效果及实施后可能出现的问题充分发表了意见。此后通过的几部新法交付表决之前,也经过了评估。表决前评估是开门立法的创新实践，通过把关立法质量的关口前移，有助于实现科学立法，对于进一步提高立法质量具有积极意义。立法既要做好立法后评估，更要重视表决前评估，并且要实现表决前评估的常态化，原则上每一部法律法规出台前均应接受表决前评估，都应当过表决前评估这道“质检关”。需要指出的是，表决前评估不宜让立法部门唱主角，而应当让第三方的民间团体和民间人士唱主角，这样才能更加客观真实。评估论证会最重要的是确定与会人选,只有“找对人”才能客观、全面、准确地反映对法律草案的意见。评估论证的内容主要是针对草案的可行性、出台时机、实施效果及实施中可能出现的问题进行论证评估。此外，评估论证也应着重对法律实施的效益与成本就行分析,包括对拟立法规实施后产生的经济效益、社会效益的预测和分析,以及对其立法成本、宣教成本、执法成本、守法成本的预测和分析。

立法后评估是立法工作“回头看”的重要机制。立法后评估是提高立法质量的重要机制，是检验立法效果、确保立法质量和完善立法的重要后续工程。每一部现行法律都需要进行全面的立法后评估，根据执法和司法实践暴露出的法律缺陷问题，根据社会发展的实际需要，根据人民群众不断增长的立法需求进行修改和完善。从理论上讲，没有一成不变的法律，没有绝对完美的法律，只有在不断修法中接近完美的法律。立法后评估在立法实践中已经有了不少成功的尝试。

表决前评估与立法后评估应当实现有机衔接。立法后评估重在检验已制定实施的法律法规的立法质量,立法前评估则重在提升即将制定或正在制定的法律法规的立法质量，二者相辅相成相得益彰。立法后评估是提高立法质量的重要机制，是检验立法效果、确保立法质量和完善立法的重要后续工程。充分做好表决前评估，也有利于为后续的立法后评估提供评估重点，立法后评估可以着重针对表决前评估揭示的主要问题有的放矢地进行评估。只有全面做好表决前评估与立法后评估，健全法律草案的评价机制，科学立法才能得到制度性的保证。

法律草案多次公开征求民意，扩大人民群众有序参与立法，是提高立法质量的重要条件。目前全国人大常委会已经就环境保护法修订草案两次公开征求意见,这在立法史上还是首次。这一做法是在立法中贯彻群众路线的积极举措。扩大公众对立法的有序参与,除了扩大一般群众对立法的参与，也要适当扩大专家学者、学术团体、高等院校等智囊团对立法的参与，尤其是一些专业性较强的立法工作，确保实现科学立法。不仅让相对利益超脱的中立的第三方作为立法后评估主体，也要让第三方提前介入作为立法起草主体、立法论证主体。

民意是衡量立法科学与否、公正与否的首要标准。立法质量如何、立法公正与否，不能由立法机关自己说了算，而应接受科学的立法民意测评。笔者建议，立法民意测评应该制度化、常态化、标准化和规范化，在国家立法和地方立法工作中广泛推广。建议有关部门制定法律法规民意测评的评估指标体系，将评估工作定量化、精细化和指标化，同时参与民意测评的民间人士要尽量多吸纳一些律师、法学家等法律界人士以及相关专业人士、利益相对人参与，以使民意测评更为科学和专业。

建议全国人大将近年来积累的好的立法经验吸纳进《立法法》，以法律的形式固定下来常态化。在十二届全国人大常委会立法规划中,立法法的修改排在首位。诸如法律草案出台前评估、网上二次公开征求意见等,都是提高立法质量的重要经验，可以通过修改立法法固定下来,成为具有法律效力的立法规范。

提高立法质量是打造法律体系升级版的重要引擎。民意则是衡量立法质量的首要标准，必须让民众对立法工作充分行使话语权和评估权。唯有如此，科学立法才能落到实处，打造法律体系升级版的蓝图才能成为现实。

（作者单位：《中国司法》杂志社）