完善城市居民最低生活保障制度的几点思考

王玲智 聂子潞 路城

摘要：我国的城市居民最低生活保障制度从建立以来，在救助贫困居民，维护社会稳定等方面发挥重要作用。但是随着这项制度不断推进，也出现了许多问题。本文主要提出低保制度的家计调查不完善、存在“负激励”效应和缺乏就业联动机制几个方面的问题，并且提出了几点对策以完善城市居民最低生活保障制度。

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关键词 ：最低生活保障制度;家计调查“; 负激励”效应；就业

1993年，上海率先建立城市居民最低生活保障线制度，随后，又有厦门、青岛等城市相继建立。1999年9月28日，国务院正式颁布《城市居民最低生活保障条例》，2001年11月12日，国务院办公厅发出《国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》使这项制度更加高效规范的在全国范围展开。但是在运行中也出现了背离制度预期目标的问题，如何完善城市低保制度受到大家广泛的关注。

一、完善城市居民最低生活保障制度的意义

城市居民最低生活保障制度作为社会保障最后一道安全网，在保障城市居民最低生活水平，维护社会稳定方面发挥着重要作用。但是“低保养懒汉”的现象屡见不鲜，如何将“消极”救助转变为“积极”保障，成为完善城市低保制度的关键。虽然当下我国的福利水平较低，相对国外出现的“福利病”而言，还没有发展到极为严重的程度。但是随着我国经济的不断发展，城市低保待遇逐步提高，这种现象如果不能及时制止，制度漏洞无法及时得到解决，那么我们只能重蹈西方国家的覆辙。所以，完善城市低保制度不仅可以更好的发挥维护社会稳定的作用，而且对于减轻国家财政压力，提高就业率等方面有重要意义。

二、城市居民最低生活保障制度存在的问题

1.家计调查不完善

在城市低保制度目标定位中，家计调查是运用最多的方法。家计调查就是对需要物质帮助的家庭进行筛选，选择最需要帮助的家庭，对其进行救助。但是，从具体实践情况来看，家计调查存在以下两个问题。

（1）家计调查项目不全

目前家计调查主要以家庭成员收入为主，对于其他项目的调查（比如房产、银行存款、股票等）就比较欠缺，容易产生一定的“道德风险”。现在低保家庭中一部分成员是具有劳动能力的失业下岗人员，没有固定的工资，对于他们的收入调查也存在着一定的困难。另外，如果低保人员利用资产（如房子）获取投资收益，那么这部分收入就会因为资产调查的欠缺而被遗漏。实际操作中也难以完全获取到其家庭资产的准确数据。

（2）家计调查缺乏专业的调查人员

一般家计调查的程序是，“对根据街道办事处或者镇人民政府提出书面申请的户主出具的书面申请和相关材料进行初审。然后报县级人民政府民政部门审批。审批机关可以通过入户调查，邻里访问以及信函索证等方式对申请人家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。对已经批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，要采取适当形式进行公示。”1 但是，一般入户调查等方式比较繁琐，而且很多相关的调查人员是由居委会工作人员组成，其中多为相对缺少专业的知识和调查方法的居委会的大爷大妈们。这就使得“人情保”等现象出现，导致家计调查工作缺乏准确性。

2.城市低保制度中的“负激励”效应

1999 年《城市居民最低生活保障条例》中规定：“对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准差额享受”。这种“补差制”的方法，就等于低保人员多赚一元钱，就少领一元低保救助金。这也让一些暂时陷入生活困境的低保人员选择放弃工作机会，依靠低保养活自己，出现低保“养懒汉”的现象。另外也有人因为“补差制”而隐瞒自己的收入，以获得更多的低保待遇。同时，一些其他救助项目采取“福利捆绑式”的方式，即拥有城市低保资格的家庭可以优先或者同时享有其他的救助，如住房救助、医疗救助和教育救助等等。这种“负激励”效应不仅抑制了人们再就业的积极性，也不利于城市低保制度的良性发展。

3.缺乏促进就业的联动机制

“城市低保制度应该包括两个方面：一是对有劳动能力的低保对象在进行物质救助的同时进行必要的知识救助和文化扶贫，帮助并鼓励他们自谋职业，推动其早日告别低保；二是客观、科学、及时地监测城市贫困人群家庭收入的变化情况，一旦受助家庭人均收入超过低保线，则及时取消其享受低保的资格。”2 但是，在现实生活中，低保人员具有文化程度较低，劳动技能缺乏，年龄相对较大等特点。由于以上几点原因，就导致拥有一定劳动能力的低保人员只能从事一些收入低，劳动强度大的工作。另外由于实行“补差制”，更加抑制了人们参加工作的积极性。所以，帮助有劳动能力的低保人员再就业，实现劳动自救是解决贫困问题的关键所在。但是，从目前的城市低保制度运行来看，还是相对缺乏相关促进就业的联动机制，尤其是在提高低保人员劳动技能、创造工作岗位，提供就业信息等方面还存在不足。

三、完善城市低保制度的对策

1.增加消费支出项目的调查

根据凯恩斯的消费理论，收入水平就决定了消费水平，所以，在家计调查中，可以尽快引入生活支出项目的调查。将生活支出分为：食品类支出、居住类支出、日用品支出、服装类支出、医疗类支出、成人教育培训支出、儿童教育成长类支出、文化娱乐支出、交通通讯支出、社交费用支出、养老与医疗保险费的支出等。调查人员可以对各项支出设置不同的权重，然后进行推算每个月的总支出，然后综合其他调查项目的结果，确定低保资格。

2.提高家计调查人员的专业化水平

家计调查是审核低保资格的一个重要依据之一，是城市低保制度“准入—退出”平衡发展的关键。提高家计调查人员的专业化水平，首先要对家计调查人员进行专门培训。相关工作不仅仅要熟悉家计调查的相关程序，调查项目和调查方法，而且必须要保证在调查过程中要做到公正客观，防止“人情保”现象出现。其次，尽量聘用社会保障专业或者相关专业的工作人员，不仅可以提高专业化水平，也可以大大提高工作效率。

3.建立“负所得税制”

为了消除这种“负激励”效应，可以将“补差制”改为“负所得税制”。“负所得税制”的本质是政府为了解决贫困问题，通过引入累进机制对低收入者和低收入家庭提供物质帮助，从实施效果来看它很好地化解了“ 补差制”带来的“ 负激励效应”。3 在“负所得税制”下，个人可支配收入等于个人实际收入加上负所得税，负所得税等于政府规定最低指标减去实际收入与负所得税率的乘积。这种制度与“补差制”相比，可以获得更多的收入，又不会一下子就失去低保救助，又发挥了激励就业的作用。

4.开展就业培训，努力创造工作机会

要对具有劳动能力的低保人员展开相关的就业培训，提高其劳动技能，促进就业。很多具有劳动能力的低保户，也有强烈的就业愿望，但是由于缺乏专业劳动技能，不幸被市场淘汰，生活陷入困境。对于这类人群，就业培训使他们获得谋生能力，对他们今后的生活与发展都会有很大的帮助。在低保资格申请时，就应该及时开展免费的就业指导，提高其劳动技能，以获得更多的就业机会。其次，在社区和街道多设一些临时工作岗位，安排低保群体就业，使其能够自食其力，尽快帮助他们解决生活困难。最后，鼓励低保人员自主创业。对希望自主创业的低保人员，在税收，贷款，经营等方面提供相应的政策优惠。

引文注释

1 中华人民共和国国务院.城市居民最低生活保障条例[Z]1999-9-28.

2 赵旭东.乡村成为问题与成为问题的中国乡村研究:围绕“晏阳初模式”的知识社会学反思[J].中国社会科学2008(3).

3 白维军.城市居民最低生活保障制度中的“贫困陷阱”研究—目标定位制下的负激励分析[J].西北人口,2010(2).

（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）