江苏省南京市主城区危旧房城中村改造工作的主要现状及对策建议

南京市人大代表秦淮区二组

[编者按]2013年3月，由南京市原白下区与原秦淮区合并而来的新秦淮区正式成立，区域特色和地位将得到强化和提升，“新秦淮区”由此得名。为了在“新秦淮模式”下，更好地利用“双核优势”实现“新秦淮区”的“新发展”与“新跨越”，秦淮区第一界人大常委会自2013年4月底成立以来，紧紧围绕全区工作大局，围绕坚持和完善人民代表大会制度，采取多种形式，深入开展调研，形成了25篇调研成果。这批调研成果涵盖了新街口国际商务商贸街区建设、老城南改造保护、环境综合整治、城市管理、民办教育、社区自治和依法履行人大职能等方面，内容丰富、重点突出、选题广泛，既有经验提炼，又有问题探索，具有较强的前瞻性、针对性和可操作性。本刊将选择部分优秀成果，从本期起陆续刊出，希望能为广大读者提供一定的参考。

为充分发挥南京市人大代表作用，增强代表闭会期间的履职实效，根据南京市人大常委会《关于增强市人大代表闭会期间履职实效的若干意见》的有关要求，结合履职工作实际，市人大代表秦淮区二组对南京市主城区[1]危旧房[2]城中村[3]改造工作情况进行了专题调研。

一、南京市主城区危旧房城中村改造工作的基本情况

主城区危旧房城中村改造是改善居民生活质量、增强城市功能、提升城市形象的一项重要民心工程。南京市从2007年开始大规模开展危旧房城中村改造工作。2012年8月，市、区“动迁拆违、治乱整破”专项行动全面启动。我市主城区的危旧房和城中村改造任务是：青奥会前，将重点完成中心区主干道、重点风景区周边和涉及青奥场馆周边的危旧房城中村改造任务；2015年，基本完成主城区危旧房城中村改造，实现危旧房片区和城中村居住条件彻底改善。

为实现上述目标和任务，市政府制定了相应的工作步骤、优惠政策和具体措施。根据《南京市主城区危旧房城中村改造工作实施意见》，对符合城市规划并具备开发条件的危旧房城中村，通过土地储备和综合开发来实施改造；对南部新城、燕子矶新城、下关滨江商务区、软件谷、科技创业特别社区等城市功能板块范围内的危旧房城中村，通过功能板块建设来实施改造；对轨道交通、人居森林、城市干道等重点项目涉及的危旧房城中村，通过建设项目来实施改造；对历史风貌区中的危旧房城中村，通过历史文化街区保护性整治，进行有机更新、完善配套、优化环境、消除隐患来实施改造。此外，政府集中建设的保障性住房将优先安置被改造片区内居(村)民。被改造片区内居民购买经济适用房和安置房的，可以提取本人或直系亲属的住房公积金，优先办理公积金贷款；选择异地安置房源的，异地安置的面积根据各类地段，按补偿面积增加5%~10%的奖励。

危旧房城中村改造工作计划中涉及的江南六区共计178个危旧房城中村改造项目，占地436万平方米，房屋385万平方米。2013年的改造任务是完成250万平方米，上半年已完成了189万平方米，其中建邺区河北村53.3万平方米地、清江村13.3万平方米地大部分已经完成征收，我市危旧房城中村改造工作取得了一定的成绩。

二、南京市主城区危旧房城中村改造工作中面临的主要问题和困难

1.项目资金难以平衡

（1）改造项目自身难度较大。经过多轮城市建设和更新，南京市容易改造的片区、地段都已经改造完成，剩下的危旧房城中村片区，都是些面积狭促、用途受限、征收量巨大的“硬骨头”，资金总体缺口大。经过初步测算，新一轮改造江南六区征收拆迁成本近400亿元，资金总体缺口超50亿元。

（2）地块招商困难。剩下的危旧房城中村片区存在部分地块面积小，住房密集，保障用地紧，老城保护限制多，地块用地性质等规划指标相对较严的问题，这对该地区引入项目、吸引资金等招商工作带来了很大的难度。

（3）运作平台再融资能力下降。据了解，现在主城区的一些危旧房城中村改造项目整体负债率较高，为后续需要改造的项目再融资带来很大的困难，造成融资能力下降。

（4）区域范围内资金总体平衡困难。某些中心区集中了一些亏损非盈利的危旧房城中村改造项目，希冀通过盈余项目进行平衡、带动，但在小地块集中的主城区，即便是在返还17%的市级刚性计提后，国家、省、市的刚性计提合计仍有28%左右，还是难以实现区内总体建设的资金平衡，有些区的推进改造项目的启动资金达50亿元以上，已大大超出区级财政负担能力。

2.危旧房难以征收

（1）房屋产权复杂。危旧房城中村改造片区居民自建房屋较多，情况复杂，不少被征收户实际居住在自建房中，没有办理证照，这些人群提出“按照有证房屋评估价补偿无证房”的不合理诉求，给危旧房城中村改造征收工作带来了很大难度。

（2）居住人群多样。危旧房城中村改造普遍存在建筑密度高、户均面积小、户籍人口多、房屋产权复杂等问题；不少地块内下放回宁、两劳释放、吸毒、离异、低保户、重大疾病等困难群体较多，生活的困难使相当数量的居民对动迁工作不配合、拒绝商谈。重大项目危旧房城中村改造征收中，如涉及范围广，被征收安置的居民容易形成利益共同体，征收难度极大。

（3）宣传发动尚不深入。危旧房城中村改造中缺乏有效的改造信息发布机制，导致征收难度加大。有关部门对城市改造的民意调查不足，不能有效保障被征收人参与听证的权利。危旧房城中村改造计划、征收安置信息等未能及时准确发布，安置标准随个案不同而存在巨大差距，居民对房屋安置补偿缺少固定的衡量标准，回迁居民和危旧房城中村改造政策初衷相距甚大，对危旧房城中村改造工程产生抵触心理，并有部分居民希望借助拖延方式来争取更大的利益，也给法院进行危旧房城中村改造动迁个案的处理带来了久调难决、判决即上访的压力。

（4）安置房配套保障不够。新建安置居住区还没有形成良好的居住环境，有些征收安置房质量不高，缺乏就业环境和生活配套，与房产开发高额回报形成强烈反差，同时居民对危旧房城中村改造的期望值随社会经济的发展而逐步提高，造成危旧房城中村改造征收阻力大。

（5）群众诉求与能解决程度反差较大。由于老百姓诉求程度的不断提高和各方面工作规范后可调控余地有限，危旧房城中村改造的难度在明显加大。一是剩下的房屋大多是“难啃的骨头”，二是居住者以弱势群体为主。特别是涉及动迁要居民承担资金的时候困难不少。据了解，现在还居住在危旧房城中村中等待改善的居民，他们看到、听到周边住房改善的情况后，普遍希望一次性地通过动迁或改造来改善居住条件、提高生活质量。但是，现实和愿望往往有差距，而他们的住房又在产权等方面存在这样或那样的问题，更增加了动迁工作的难度。此外，危旧房城中村改造动迁过程中的一些简单、粗暴及反复无常的做法，也给居民带来了不信任感，影响了危旧房城中村改造工作的顺利开展。

3.相关政策难以统一

（1）虽然我市出台了有关政策，但还不能完全适应实际工作需要，至今还没有一部关于危旧房城中村改造的地方性法规，包括与现在经济发展相配套的地方性法规，也没有一套较为完善的危旧房城中村改造政策体系，而一些与危旧房城中村改造工作密切相关的现行规章、政策，散见于部分政策、文件中，加之有些规定操作性不强，对遏制因工作程序不规范、政策落实不彻底等产生的矛盾纠纷不利，也无益于危旧房城中村改造工作的推进。

（2）城市中心区规划控制矛盾突出。一方面项目实施单位要求突破原控规，调整规划方案，提高容积率，以利于平衡资金。另一方面，规划部门严格按照论证调整程序审定方案，一些危旧房城中村改造项目论证时间过长，影响启动时间。

（3）开发公司在项目开发过程中，由于土地成本所占比重较大，只能通过增加建设规模、减少单位建筑面积来分摊土地成本，因此在危旧房城中村改造区内新建筑密度加大，造成主城区人口密度增大，加重了城区交通、环境等的承载压力。

三、对南京市主城区危旧房城中村改造工作的几点建议

1.在搞好总体规划的基础上，加强配套设施建设

（1）强化顶层协调，推进改造工作的规范化运作。危旧房城中村改造工作是一项情况复杂、涉及面广、政策性强的社会系统工程，需要规划、住建、财政、园林、城管、环卫、人防、公安、工商、供水、供电、供气、电信、邮政等部门的密切配合、共同努力，才能顺利推进。因此要完善、强化老城改造工作联席会议制度或领导小组的功能，拓展其研究、协调解决老城改造、改建工作有关重大问题的能力。对不同地块用地功能、建筑布局、限高、建筑容积率、重点街景配套、文物保护、交通组织、生活配套设施、绿化建设等要依据城市发展规律，进行科学论证，从实际出发，解放思想，详细做好全市该项工作总体规划及年度实施计划，并对项目进行全过程的管理、监督。

（2）借鉴先进经验，妥善处理好建设与保护的关系。危旧房城中村改造地块要根据规划条件的不同，区别对待、分步实施，特别要处理好现代化城市建设和老城历史人文保护之间的关系，树立建设与自然、人文、历史协调的理念，杜绝超强度使用土地的做法。要有长远眼光，保护好城市的房屋遗产、文化脉络。对一些可拆可不拆的，尽量不拆。要充分认识“开发建设是发展，保护改造也是发展”的意义，在具体实施改建的过程中，既要为老百姓解决生活中的不便，也要考虑到风貌保护建筑的内部结构不因此受到大的损害。要借鉴国内外类似改造的成功经验，多创造一些建筑风貌和文化元素成功融合的实例，做到内部“做新”，外表“复旧”。

（3）充分尊重民意，变要我动迁为我要动迁。要探索居民自主决策，政府组织扶持，变被动等待征收为主动参与征收的新思路，在改造区域内广泛听取产权人的意见，根据他们的征收愿望和要求，明确统一的安置政策，坚持以房屋安置为主、货币安置为辅，按产权人的意见对区域进行划块。如果该块内有90%的居民有征收的要求，由90%的居民对10%的居民做工作，当100%的居民要求征收后，才实施动迁。在实施动迁前，先由产权人提出动迁申请，内容包括同意按安置方案搬迁，并附该户的安置方案。

（4）加大保障力度，维护困难群众的根本利益。要加大保障房建设力度，变“人等房”为“房等人”。要加强保障房片区的基础设施建设，使教育、卫生、医疗、交通等公共优质资源向保障房片区倾斜。要多渠道解决好被征收困难群众的就业问题，为他们提供免费的技能培训、就业指导、就业介绍等服务，鼓励其自谋职业、自主创业。

2.在创新工作理念的基础上，加大政府支持力度

（1）强化政府对危旧房城中村改造工作投资的调控和指导。突出城市建设的基础设施项目，以此带动危旧房城中村改造，为项目的开发启动服务。

（2）政府制定积极政策，在危旧房城中村改造与新城镇开发建设之间搞好综合平衡，鼓励引导危旧房城中村改造地区的土地置换。

（3）加强对危旧房城中村改造任务较重的主城区的政策倾斜。一些改造片区深处主城区“腹地”，如城市中心新街口附近的朝天宫地区，危旧房城中村破旧程度大、人口密度高，旧房数量多、居民住房条件差，居民生活水平偏低、物质文化生活质量差，商品房开发价值小、城市基础设施落后。近几年，虽然周边经济商贸区环境在不断提升，但由于历史原因，使该地区存在着许多自身无法解决的深层次问题，至今尚不能得到有效解决，如不采取特殊政策措施加以推进，将会影响我市危旧房城中村改造整体进程，影响市中心商贸地段提档升级。

对老城改造任务较重的秦淮（改造项目数占江南六区总数的41%）等主城区，要明确事权、财权，打破区域限制、就近平衡的做法。要增加较高额度的返还优惠，作为政府支持该地段危旧房城中村改造的专项资金。如除已明确返还的17%城建专项外，再将5%民生专项一并返还。对于5000平方米以下，只拆不建作为环境整治的危旧房城中村改造地块，应给予当地政府适当补偿。

市规划局可放宽对部分规划要点暂未明确地块的规划条件，对部分大体量项目给予特殊政策。市财政局等相关部门可加大对老城改造任务较重的主城区危旧房城中村改造工作的扶持力度，为项目提供更多专项资金补助，帮助联系低息贷款。

加大市政建设投资力度，在道路建设、市政基础设施改造、重点建设工程项目的安排上给予支持，带动这些区域内的危旧房城中村改造，推动该地区的经济发展。

对企业参与政府统一组织的危旧房城中村改造支出，可进入长期待摊费用，在10年内摊销完毕。加大对危旧房城中村改造安置房的税收优惠力度。

3.在完善政策法律的基础上，严格依法征收

（1）目前，南京市还没有一部征收管理的地方性法规出台，市人大常委会要把南京市城市房屋征收管理条例列入调研规划，开展立法前期调研，尽快出台针对性、操作性强的城市房屋征收管理条例，以增强法律的约束力，更好地加强对房屋征收的管理，规范房屋征收行为，维护征收当事人的合法权益，保障建设项目的顺利进行。

（2）要适当放宽危旧房城中村改造政策，鼓励开发商配建一定比例的保障房，尽可能多考虑回迁安排，保留原住民群体文化。要结合新区开发、新城镇建设，研究与危旧房城中村改造相结合的政策，保护好低保、低保边缘户的利益。要围绕危旧房城中村改造中的人做文章，鼓励危旧房城中村改造被征收群众享受政府提供的相应保障房，推进危旧房改造工作。

（3）在征收安置决策前要进行听证，充分利用新闻媒体、网络等载体宣传好征收政策，提高群众对危旧房城中村改造的共识度。要坚持一把尺子量到底，保持征收政策的一致性、严肃性，彻底打消延迟搬迁居民的高期望值。

（4）要加强对违法建筑的打击力度，切实做到违法建筑零容忍零补偿，同时相关行政处罚应做到法律手续完备、法律程序到位，从源头上保证行政拆违合法合规。有关部门要注重对征收安置协议的甄别工作，确保协议合法有效。

4.在探索有效融资模式的基础上，多渠道筹措改造资金

（1）要改善投资环境，加强重点项目宣传，适当放宽危旧房城中村改造片区开发项目的控制，规划开发一批有市场、高回报的项目。

（2）要引导金融机构加大对危旧房城中村改造项目的信贷支持，鼓励金融机构与开发公司合作，开展各种灵活的房地产金融业务。

（3）要从区域商业导向来融合民间资本，以政府主导、商业运作介入的方式扩大城市改造的融资规模，鼓励民间资本通过投资参股、委托代建等形式参与危旧房城中村改造。

（4）要制定更为合理的安置补偿方案，保障监督危旧房城中村改造资金的管理，充分听取群众意见，妥善处理好征收居民及企业的情绪、生活、经营等问题，避免被征收人、承租人等主体之间矛盾的激化。

注释

[1]主城区：老城区，城市中心区域。

[2]危旧房（本市界定）：建筑年代久远，无抗震设防的房屋；超过设计使用年限的房屋；简易结构房屋；无厨房或卫生间的非成套住宅和不满足消防要求且无市政配套设施的房屋；国有土地上的房屋；经政府相关部门鉴定为危旧房的房屋。

[3]城中村（本市界定）：建筑年代久远，无抗震设防的房屋；超过设计使用年限的房屋；简易结构房屋；无厨房或卫生间的非成套住宅和不满足消防要求且无市政配套设施的房屋；集体土地上的房屋；经政府相关部门鉴定为危旧房的房屋。