浅议日本国家公务员制度改革

聂子潞 路城 王玲智

摘要：日本国家公务员制度由来已久，其对日本本国的政治发展和其他国家公务员制度都有着深远的影响。2013年日本政府出台了新政策进行改革，本文借此阐述日本国家公务员制度的特质和问题，分析日本国家公务员制度改革情况和最新政策，并结合中国实际，指出日本近期国家公务员制度改革对我国公务员制度的启示。

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关键词 ：日本；国家公务员制度；改革

一、日本国家公务员制度特质和问题

日本国家公务员制度初期是依照马克斯·韦伯的官僚制理论、学习德国模式建立的，其原则充分体现了它的特点。首先，功绩制（即资格任用制）体现了其极强的公平公正性，指在国家公务员录用问题上采用公开考试任用制度，有国籍的公民就可以参加公务员考试。其次，终身雇佣的特征表明，日本国家公务员职务常任，在不犯错误的前提下可以在本部门直接工作至职业生涯结束，给公务员降级和降职的现象基本不存在。第三，对公务员的劳动权限制（如禁止公务员罢工）较多。第四，政治中立原则规定了国家公务员不能加入政党、不能参与政治和政党活动。这也是日本国家公务员制度与中国最大区别。第五，其能力主义原则与资格任用原则相呼应，不会因为亲属职位的高低而影响升迁。由此也可以体现出公平竞争原则，每个部中最后胜任处长职位的人必然是受同进部门人员或者前辈认可的。

日本国家公务员制度的原则与官员特质是相互呼应的，制度原则是根据国家公务员职位特点和人员特质制定的，规定了官员的行为的同时也形成了长期稳定的官员特点。日本官员欣赏秩序，希望通过维持秩序和等级原则来维护官僚制内部体系。长此以往的制度安排和秩序规范造就了官员重视组织内部的稳定的思想，希望根据自己拥有的价值作为行政的价值理念来推动他们工作，因此日本的官僚对人事任命上来自政治家的压力持反感的态度，他们认为是错误的就可以反抗，会提出自己的政治诉求。然而无论如何，政治家与官僚有着密切的关系，可以用“二人三脚”来形象地形容，政治家对官僚的信赖很强。官僚对日本经济发展起到了重要的作用，官僚地位很高，得到了民众的充分尊重。于此同时，日本的官僚所具备的权力较大，官僚团体也认为自己掌握着这个国家的命脉，加上“精英主义”进入机制，官僚的自豪感、使命感与责任感非常高。日本官僚具有制定法案的权力，国会议员和政治家不会制定相应草案，立法之中很多事都采用委任立法的方式。官僚还具有审批权，可以进行非正式的行政指导。

日本的官僚制给日本所带来的规范、制度化的影响是极其深远的，然而制度本身所带来的弊端也是不容忽视的。官僚支配政策的形成导致了权力的过分集中；对自己所在部门过度的忠诚度与自豪感使得条条行政、重视惯例的现象严重；公务员部门间“互不渗透”的原则也使得官僚的忠诚心受到挑战等等。最为重要的是“下凡”现象（日本政府官员退休后，可被安排到附属机构或相关公司工作）带来的影响。由于优厚的“下凡”待遇，许多人才具有高忠诚度和执着信念，希望在下凡企业得到更高的收入和待遇。政府为了维护制度、保障公务员待遇，不得不将大量资金投入到下凡企业，也给财政带来较大的压力，甚至造成“官商勾结”的不正之风蔓延。这些问题不是短时间内形成的，是伴随日本官僚制固有的特点所衍生和发展而来的，要想改善其弊害，需要从根本上将制度进行改革。

二、现阶段日本国家公务员制度改革情况

在日本公务员制度改革问题上，官僚自身的定位问题、官僚与政治家的关系问题需要深思，改革方案需要寻求更为深入的突破口、更广阔的问题覆盖面、更精确的对症下药才可能有效改善现有制度所存在的弊端。在日本当下的政治现状中，自民党与官僚的关系较为稳定，为巩固自民党执政地位，需要继续维持和民众的关系。官僚有起草和制定日本的相关政策的权力，先前也制定了人事考核人士评价制度、对公务员再就业的限制等，然而官僚在政策制定过程中会首先考虑自身的利益，对侵害自身利益的政策存在一定的抵制情绪，由此制定出的改革政策无法动摇日本官僚制的根基，根本性的、结构性的改变也就无从谈起。

就国家公务员制度改革基本法而言，2008年所制定的公务员改革的基本法说明了改革的基本法和基本原则，但对如何使领导干部、政治家和官僚的关系以及下凡过程更加透明化等并没有明确的说明，基本法的建构还相差甚远。因此，下凡规制与透明化、政治主导的确立、多样人才启用方法成为政策制定讨论的焦点，人们期待着更加有所作为的政府从根本上使这些问题有所改观。然而基本改革法在过去的5 年中并没有出现具体的对策。面对众口难调的民众诉求与纷乱纠葛的利益关系，政府需要明辨各方利益并从中超脱出来，理清改革思维脉络。

如何重新界定政治与行政之间的关系，将政策制定过程由“官僚主导”转变为“政治主导”成为需要重点讨论的问题。2013年6月28日，以安倍晋三为部长的日本国家公务员制度改革推进部召开会议，向国会提交了国家公务员制度改革关连法，确定了改革的基本方针。改革法案中强调了政治主导的强化、谈到了如何排除条条行政所带来的弊害等问题。安倍政府希望通过充分利用官僚来强化改革力度，提出在内阁中新设人事局、司局级以上的官员完全由首相官邸统一管理等方针。这就强调了各个部委中司局级以上的官员要与首相保持较好关系，触犯了官僚的利益，过于形式化的目标使得实际改革情况与最初的改革设想还有一定的距离。由此可见，安倍政府在改革的同时，更需要考虑如何与官僚为伍，优先推行其他政策，在保证官僚支持力度的前提下争取对公务员制度的改革创新。因此，方针提出了希望通过薪金和待遇真实反映人员水平、加大女性公务员所占比例以联合女性力量发展经济等政策，实际上也是一种为稳固官僚制的举措。

三、对我国的启示

日本的国家公务员制度与我国多有不同，通过分析对比能够为我国公务员制度提供新的思路和观点，推动着我国公务员制度的改革和发展。针对我国公务员制度改革，他国经验模式的机械借鉴与生搬硬套是不可行的。着眼当下，应该投入更多的目光深入挖掘制度背后深处的利益关系与政治影响，明确现实制度存在的问题和弊端；放眼未来，则需要战略的眼光和远见指定今后公务员制度发展的方向，根据总体目标并结合当下分析而得的真实情况制定相应改革方案。

一方面，应该合理调整政党与公务员之间的关系。通过政治中立原则，日本公务员能够基本摆脱政党意志的干扰，从而推动政策制定的延续性和公务员队伍的稳定性。在我国，党管干部的体制下要求公务员服从中国共产党的领导，这是我国公务员制度的根本的、不可动摇的原则之一。然而政党对我国公务员的管理上应该更多考虑公务员本身职位特征、个人特质、团队能力等问题，避免管理过度、管理失衡等原因造成政党与公务员之间不和谐的关系。就改革趋势而言，需要考虑如何让政党与公务员之间的关系逐渐淡薄，选拔提升更多其他党派的有识之士、更多有思想有内涵的民主人士以及更多知识女性参与到公务员队伍中来，增强政策制定的科学性和可行性，使得我国公务员队伍更加有活力，向为人民服务的宗旨更进一步的靠拢，努力避免执政党一手遮天的现象出现，也有利于政策的执行和获得最终成效。

另一方面，需要进一步完善我国公务员录用制度。不完整、不规范的考试录用制度导致现阶段我国部分政府机构臃肿、冗官冗员，然而与此同时，也有部分机构人才缺乏、影响效率。对于公务员考试录用制度而言，需要从根本上树立公开公平考试录用的观念，通过法律手段制定相应政策法规，严格规范录用考试全过程，用强制性的手段扼制幕后操作和贪腐行为。同时应实行“凡进必考”的政策，保证考官的政治素养和专业要求，提升公务员考核的科学出题、评判水平，提高公务员考试的科学性、公开性、公平性，由此参照日本施行严格遵照资格任用制，维护能力主义的正义感，保证真正有才之士能够脱颖而出并得到任用，减少“拼爹”等不良现象侵入公务员考试录用制度的情况，影响公务员队伍建设和整体制度的发展。

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参考文献

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（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）