城镇化进程中小城镇社会治理创新的实践与启示——以广东省中山市小榄镇为例

摘要：广东省中山市小榄镇是中国乡镇之星、全国小城镇建设示范镇。小榄镇在城镇化进程中针对社会治理创新勇于先行先试，进行了大量积极有效的探索。从城镇化进程中小榄镇社会治理创新的实践、启示等两个方面进行分析研究，力求为我国城镇化进程中其他小城镇社会治理创新的实践提供一些借鉴和参考。

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关键词 ：城镇化；小城镇；社会治理；创新

当前，我国城镇化步入关键期，处于城镇化进程中的小城镇面临着农村向城市、农民向市民的双重转变。这种双重转变给小城镇带了很多新的社会问题和矛盾，社会治理创新面临历史性的巨大挑战。广东省中山市小榄镇作为中国乡镇之星、全国小城镇建设示范镇，在城镇化进程中针对社会治理创新进行了大量的积极探索，在全国具有一定影响意义。因此，有必要对其社会治理创新的经验，探寻其启示，为我国城镇化进程中其他小城镇社会治理创新的实践提供一些借鉴和参考。

一、城镇化进程中小榄镇社会治理创新的实践

小榄镇经过十多年的实践，逐步形成服务均等、互补互促的城乡一体化发展新格局，走出了一条符合小榄实际的社会治理创新之路。

1.构建发展型社会治理，逐步推进城乡一体化进程

发展是硬道理，是执政兴国的第一要务。邓小平指出，就是通过“发展，摆脱落后，使国家的力量增强起来，人民的生活逐步得到改善”。毋容置疑，发展仍然是我国当前各项事业的中心任务，是解决我国各种社会矛盾的关键所在。社会治理的创新也必须紧紧围绕发展这一中心任务，以促进经济社会发展为基本主题，构建发展型社会治理。“社会管理创新过程应该由国家发展目标引导，在此基础上构建有利于科学发展的社会管理体制机制。这是发展型社会治理的基本内涵。”小榄镇都始终坚持“发展是硬道理”的理念，通过发展促进社会治理创新，以社会治理水平的提升促进发展，实现发展与社会治理的良性互动。在推进城镇化建设、实现城乡一体化、消除城乡二元结构的过程中，小榄通过在全镇实施农村体制“三步走”改革和统筹城乡发展的“三举措”，积极构建发展型社会治理。

⑴农村体制“三步走”改革。改革开放后小榄镇的工商业快速发展，部分农民“洗脚上田”，离开农业耕作去务工、经商、办企业，很多村民小组在镇政府的帮助下，把部分土地资源转换成厂房、商铺、宿舍等物业出租，农业集体经济不断发展壮大，农民收入逐年增加。

为了促进农村经济更快发展，更有利于农村的社会稳定，小榄镇从2001年9月开始，在全镇实施了农村体制的“三步走”改革。第一步是推行农村股份合作制。将农村集体资产尤其是土地等资源性资产量化为股权，分配到人，固化股权，按股分红。既使土地向种田能手集中，实现规模经营，又使农民可以放心离开土地去从事自己擅长的职业，推动了农村富余劳动力向二、三产业的转移，实现了农民的离土不离乡。第二步是实行村级经济核算。2003年，把村民小组分散的土地、资产、资金等经济资源，通过公平、公正、公开的程序整合到经联社，实行村一级经济核算，促进了社区更有效调节资源，统一规划建设，改善了村容村貌，规范了各种制度管理，同时也提高了资产收益率，增加了股民分红。第三步是全面推进“村改居”工作。2004年，将全镇15个村民委员会全部改为社区居委会，并将经济发展与社会事务管理工作分开，推动城市管理体制向“村改居”后的社区延伸，使农民在就业方式、行为习惯、思想观念等方面全面向城市文明转变，为农民向市民转型奠定基础。小榄镇实施了农村体制“三步走”改革后，加快了农村城市化的进程，使小榄的城市化水平和城镇人口比例均达到92%以上，有效地促进了农业社会向工商业社会的过渡转型。

⑵统筹城乡发展“三举措”。为实现城乡经济社会发展一体化，形成服务均等、开放互通、互补互促、共同进步的城乡经济社会发展新格局，小榄镇实施了统筹城乡发展的“三项举措”。一是帮助社区加快经济发展步伐，对发展相对滞后的社区连续多年给予贴息贷款，促进社区经济社会发展进入良性循环。二是把城镇规划建设管理全面向农村延伸，不断提升居民生活质量。三是全面提升居民综合素质，提高可持续发展的竞争力。包括高标准普及15年基础教育、开展全民基础素质教育、办好成人学历教育、开展职业技能培训、成立教育援助中心、深化全民修身行动等措施，提高农村社区持续发展的活力和竞争力。

小榄镇完成农村“三步走”改革和实施统筹城乡“三项举措”后，促进了城镇化进程，使小榄镇从农村身份变为城镇身份，使小榄人从农民身份变市民身份，提升了小榄人的现代公民素养，破解了城乡二元结构，缩小了城乡发展差距，尤其是提升了社区资产的价值，增加了社区和股民收入，为构建发展型社会治理、提升社会治理水平奠定了坚实的物质基础和保障。

2.构建服务型社会治理，推进城乡公共服务均等化

毛泽东同志在《论联合政府》中指出：“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”昔日搞革命，以为人民服务为宗旨；今朝搞改革，亦以为人民服务为宗旨。十八大报告指出：“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会治理，推动社会主义和谐社会建设。”因此，以民为本、构建服务型社会治理是党和国家对当前我国社会治理创新的要求。小榄镇作为改革开放的前沿阵地，在城镇化进程中较早地认识到构建服务型社会治理的重要性，“以民为本、服务为先”，“让群众享受到意想不到的服务”，积极探索服务型社会治理，努力实现全民共享经济发展成果、共享基本公共服务、共享平等发展机遇。

⑴全省首创的全民基础素质教育常态化。小榄镇在基础教育抓得牢、抓得好之外，还非常关注成人的“再教育”、“再充电”，为未达到高中文化水平的社会人员搭建重新走进课堂的全民基础素质教育平台。2000 年以后，小榄镇深刻地认识到，要想真正缩小城乡差距，实现城乡一体化，使农民享受到真正的国民待遇，必须全面提升小榄人的现代公民素养，努力打造人才资源优势。为此，2006年初，小榄镇以一号文件的形式率先发布《关于推进全民基础素质教育的决定》，全面实施全民基础素质教育工程，从经费、师资、场地、课程等多方面的因素为全民基础素质教育的顺利开展构建健全机制，为全镇17—40岁年龄段未达到高中毕业文化程度的户籍居民和符合一定条件的外来务工人员提供学习提升的机会，通过多种形式的教育培训手段，帮助他们达到高中毕业水平，这在全省乃至全国都是首屈一指的。目前，全民基础素质教育已经实现常态化招生。

⑵全面设立“一站式”服务大厅。为加强社会建设创新社会治理，提升社会治理服务水平，为群众提供便捷、高效的服务，“让群众享受到意想不到的满意”，小榄镇部分社区率先实施了事务管理的“一站式”服务，收到良好的效果。截止2012年底，全镇15个社区都建立了提供“一站式”服务的综合服务大厅，实现本社区60%以上的事务管理项目能集中在同一个开放式的场所为群众提供服务窗口，并且做到“一有”（有场所）、“二完善”（设施设备完善、管理架构完善）、“三落实”（岗位落实、人员落实、制度落实）。在社区流管站又专门设立了流动人口服务大厅，提供办理出租屋相关业务和流动人口计生资料、居住证、就业信息等“一站式”服务。综合服务大厅充分整合社区资源，方便群众办理不同事项，以最快捷、最简化程序为群众办事，全面提高了服务质量、服务效率和规范化管理水平。

⑶重点推进公共服务均等化。为全面实现全民“三个共享”，小榄镇坚持“同是小榄建设者，共建共享幸福生活”、“新老小榄人都是一家人”的理念，深入探索本地人和外地人的融合机制，实现新老小榄人融合。

第一，推进公共教育均等化。2007年小榄镇在全国率先实施“积分制”管理办法，至今累计共6343名异地务工人员子女通过积分入学，358名异地务工人员通过积分入户，15名优秀外来建设者被评为2012年度中山市百佳异地务工人员。“积分制”兼顾了公平、公正、阳光、透明的原则，不仅增强了异地务工人员对小榄的归属感，也更好地激励广大异地务工人员遵纪守法、就业创业、积德向善、自我增值，主动创造条件积累积分，有效融入当地社会，取得了良好的社会效益。同时，把异地务工人员纳入全民基础素质教育范畴，鼓励未达到高中或中专文化程度的异地务工人员利用空余时间参加学习，提高企业员工综合素质。第二，推动公共卫生服务均等化。小榄镇构建“小病在社区，大病到医院，康复回社区”的医疗卫生格局，营造了良好的就医环境，并切实减轻异地务工人员的医疗负担。第三，推动公共文体服务均等化。小榄镇致力于打造“10分钟文化生活圈”，先后建成236个免费开放的文化活动场馆、3254个（处）体育运动场所和设施，积极开展各类覆盖异地务工人员的文体活动，全镇年均送戏下乡80场次，送电影下乡320场次。镇、社区图书馆均向异地务工人员免费开放。第四，推动社会保障和住房保障均等化。小榄镇推动异地务工人员社保工作，把异地务工人员纳入市镇统筹范围。截止2012年底，全镇异地务工人员参加社会保险约9.8万人。实施外来人才优惠购房政策，以政府补贴形式，为48名中层技术管理人员提供购房优惠金额202万元。

3.构建保障型社会治理，注重改善民生问题

任何稳定、可持续发展的社会都需要构建保障型社会治理。保障型社会治理就是要从公民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，构建以民生为重点的完备的社会保障体系、公共安全保障体系、就业服务体系、廉租住房保障体系、基本医疗卫生保障体系、低收入群体生活保障体系等，努力实现“学有优教、劳有应得、病有良医、老有安养、住有宜居”，保障每位公民都享有体面的生存权和发展权。

长期以来，农民与市民的主要差别之一就是市民能享受到较高的全面的社会保障，而农民则很难享受到较高水平的社会保障。因此，为了推动城镇化进程，实现城乡一体化，消除城乡二元结构，就必须为农民提供覆盖面广、保障水平高的社会保障。小榄镇按照党中央、国务院的精神，在推进城乡经济社会发展一体化进程中，逐步完善社会保障体系，提高居民的基本生活保障，解决居民的后顾之忧，让全体居民都能享受到经济社会发展进步的成果。

⑴全力推进住房保障体系建设。面对不同的群体，小榄镇采取不同的途径解决住房难问题。通过多种形式建设公租房。鼓励上规模企业建设公租房作为员工宿舍生活区；鼓励社区充分利用土地资源，利用集体用地建设公租房；统一规划、规范管理，让居民自建出租房“变”公租房。

⑵注重多渠道扩大和促进就业创业。为确保每个居民有就业机会，小榄镇从五个方面进行落实。一是加强领导，落实工作责任制，加大扶持力度。二是积极落实就业再就业政策。三是建立健全就业创业信息库，为促进创业带动就业工作的开展提供第一手材料。四是整合就业资源，为群众提供优质工作岗位。五是积极推进社区工作坊，促进居民群众灵活就业。这些举措大大提高了居民的就业率和创业率。

⑶不断完善社会保障体系建设。小榄镇完善医疗保险和养老保险工作，目前全镇居民基本拥有市统筹住院医疗保险和镇统筹居民合作医疗住院保险、门诊保险等3份医疗保险。社会养老保险覆盖全镇适龄居民，首批退休居民养老金由2006年初的每月348.8元提高到1103.62元，增长216%。参保职工享有较高标准的工伤保险、失业保险和生育保险，切实解决居民后顾之忧。健全社会救助体系，逐年提高最低生活保障标准至每人每月550元；对人均收入低于800元家庭的的劳动力就业每月补助100元；对家庭人均月收入低于1000元的重大疾病患者每月补贴400元；对人均月收入低于2000元、患重大疾病年负担住院医疗费1万元的家庭给予救助。采取减免保健费、建房贷款、在基地换楼和发动热心人士捐助等方式，推进漏水房和砖瓦房改造；建设解困房，为人均月收入低于1500元，且人均住房面积少于15平方米的困难家庭解决住房问题。

⑷积极推进民政福利事业发展。小榄镇主要围绕残疾人的康复、帮扶、就业方面开展工作，全面落实扶持优惠残疾人的政策，加强社会环境和无障碍设施建设，为残疾人的工作、生活营造良好的社会氛围。落实残疾人居家托养服务，为残疾人提供贴身服务，强化了对残疾人康复的管理，明确了服务时限和服务职责。对丧失劳动能力、生活不能自理，日常饮食起居长期需要专人照顾的贫困残疾人享受了居家托养服务。兴建敬老院，安排孤寡老人入住，并提供食、住、医全部免费服务，退休金和股份分红等收入由老人自由支配。认真落实各项老年人优待政策，严格落实高领老人津贴保障制度，每月按时足额发放，基本实现高龄津贴覆盖。

二、城镇化进程中小榄镇社会治理创新的启示

十多年来，小榄镇在推进城镇化进程中针对社会治理创新，进行了积极大胆的探索，取得了实实在在的成效，切实推进了城乡一体化进程，促进了城乡一体化水平，推动了经济社会的可持续发展。总结小榄镇在城乡化进程中开展社会治理创新的宝贵经验，从中得出一些重要启示。

1.在城镇化进程中社会治理创新要与经济发展同步推进

推动城镇化进程，主要目标之一就是实现农村经济发展向新型工业化迈进。与此相适应，社会治理创新的主要目的之一就是促进农村新型工业经济的发展，坚持社会治理与经济发展的同步推进。这样可以有效避免因经济发展所产生的矛盾的积累升级，为经济社会可持续发展积攒后劲。

小榄镇2001 年的“股份制”改革后，确保了经联社能够按照市场经济规律独立有效地运行，为社区经济发展奠定坚实的经济基础。2003年村一级核算后，一方面，把分散的资源集中起来，提高了资产的收益率，使村委会“有米可炊”，另一方面，村一级核算后实行的扁平化管理减少了全镇的管理费用，缩小了各村存在的差异和分歧，减少了恶性竞争，这不仅对小榄经济的发展有着重大的推动作用，而且使更多的村民成为中等收入群体，成为社会稳定的中坚力量，有效解决了小榄过去因贫富差距、恶性竞争所引发的一系列社会问题，实现镇区经济社会发展的稳定性。实践证明，良好的社会治理方式、方法为小榄镇的经济发展提供了重要保障，促使小榄镇的农村经济向新型工业经济的转变，推动了城镇化水平。

2.在城镇化进程中社会治理创新要促进公共服务均等化

大力推动城镇化进程的初衷之一就是促进农村经济社会发展，提升农民的国民待遇，缩小城乡差距，实现公共服务均等化。小榄镇积极构建服务型社会治理的主要目的也是为了促进公共服务均等化。

小榄镇通过采取一系列惠民、利民优惠措施，推进公共教育服务、公共卫生服务、公共文体服务、公共交通服务、生活医疗服务和住房保障服务均等化，使低收入阶层、外来务工人员都能享受政府和社会的各种公共服务，消除了等级歧视，减少了社会矛盾，促进了社会和谐。其中，最为典型的就是小榄镇为了解决外地务工人员子女的教育问题而创先实施的“积分入学”制。小榄镇政府通过做大量的调研工作，于2001年首创了为解决外来务工人员子女入学问题的“积分入学”制，这也是今天中山市甚至广东省“积分制”的雏形。2007年小榄镇政府按照外来务工人员所从事的不同岗位以及对小榄经济社会发展做出的不同贡献，进一步细化和具体化了“积分入学”制，使这一制度得到了进一步的完善和发展。今天，“积分制”已由原来的“积分入学”逐步发展成为在中山市全市范围内实行的“积分入户”制。“积分入学”制、“积分入户”制，是小榄镇在推进城镇化进程中探索社会治理创新的璀璨成果，是小榄镇推动公共服务均等化的代表之作。

3.在城镇化进程中社会治理创新要以保障民生为重点

在推进城乡一体化进程中，社会保障体系的建立是居民最关心、最直接、最现实的问题，也是最能体现“以人为本”这一科学发展观的核心问题。小榄镇在农村体制的三步改革工作完成后，首要考虑的就是必须尽快建立和完善社会保障体系，在医疗、就业、养老保险等各方面实现全覆盖，并加大保障力度，提高居民的福利待遇，解决居民的后顾之忧。小榄镇积极实现城乡社会保障一体化，让全体居民都能享受到经济社会发展进步的成果。自2005年开始小榄就全面推进“三个一”民生工程，很好地促进了农村社会保障体系向城市社会保障体系靠近，提升了城乡一体化水平。

4.在城镇化进程中社会治理创新要提升人的综合素质

城乡差别除了经济发展、基础设施等硬件之外，还包括人的素质等软件方面。近年来，小榄镇以提升人的素质为抓手，大力发展教育事业，关注普通群众的受教育需求。特别是小榄镇开展的实属全省乃至全国首创的全民基础素质教育。全民基础素质教育每两年举办一期。2006年第一期，4096人参加，其中年龄最大的超过63岁，年龄最小的17岁；既有普通居民，也有社区“两委”（支委、居委）领导。

有些是一家几口同时报读。经过为期两年多坚持不懈的学习，已有3015人顺利获得了成人高中（中专）毕业证书。2008年第二期，共招收学员3516名，最大年龄学员68岁，分别在六个教学点上课，开设10个专业，共设87个教学班。其中部分学位开放给在小榄工作满三年的外来务工人员，2010年2619人顺利毕业。2010年的第三届招生，共有2065 人报名参加。全民素质教育的实施极大地提高了当地群众以及外来务工人员的综合素质。实践证明，只有不断提升人的综合素质，鼓励他们成为有文化、有技能、高素质的中产阶级和社会稳定的中坚力量，提升农村的人力资源优势，才能真正实现城乡一体化，缩小城乡差距，才能为创新社会治理奠定人文基础。

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参考文献

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（作者单位：中山职业技术学院思政部）