农村公共产品供给研究——基于公共选择的视角

童辉 朱春昊 朱雪丽

摘要：公共产品的固有属性决定了其不可能由私人经济部门来提供，供给主体在现实中一般是公共经济部门，即具有税收权力的政府，但在现实中农村公共产品的供给却存在着许多问题，这可以利用公共选择理论进行分析和解释，至于如何解决这个问题，笔者根据调研时的发现提出通过发展集体经济来予以解决的思路。

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关键词 ：农村公共产品；公共选择；政府失灵；集体经济

一、农村公共产品的解释

何谓公共产品？不同的学者从各自的角度给出了不同的定义，韩丽华和潘明星从其供给机制角度认为：公共产品是相对于私人产品而言的，指需要通过财政机制向社会提供，满足作为群体的社会成员的公共需要的产品。王彩波和王庆华则从其享受主体的角度出发，认为：公共产品是所有成员集体享用的消费产品，社会全体成员同时享用，而每个成员的享用都不会导致其他成员的享用减少。萨缪尔森从其特征角度分析，给出了最为经典的解释：每个人的使用不会导致其他人的消费减少的物品。虽然对公共产品定义的描述不同，但是它具有非竞争性和非排他性的特点，确是为大多数学者所认同，部分学者甚至将这两个特性作为公共物品的充要条件，不过也有学者认为还需要加上不可分割性才算完整。笔者在本文中采用“两属性说”，所谓非竞争性，是指一个消费者消费公共产品并不影响其他消费者消费的数量和质量。所谓非排他性，是指任何消费者都可以不付任何代价消费该产品，要阻止他人消费的代价非常大。国防、外交、公共服务、社会治安等都属于公共物品的范畴。而农村公共产品，则一般认为包括公共管理和服务、基础设施建设、义务教育、农业科技服务、基本医疗服务等。

公共产品由谁来供给？ 如何来供给？瑞典经济学家林达尔做了深入地研究，他认为：如果每一个社会成员都按照其所获得的公共物品或服务的边际效益的大小，来捐献自己应当分担的公共物品或服务的资金费用，则公共物品或服务的供给量可以达到具有效力的最佳水平。这就是“林达尔均衡”，这个均衡的实现需要两个前提，一是每个社会成员都能主动透露自己在消费公共产品中所获取的边际收益，二是所有社会成员都清楚地了解其他成员在公共产品消费中得到的边际收益。显而易见，这两个前提在现实中是很难实现的，因为根据公共产品的固有属性可以发现，即使某个消费者不负担成本也依然可以获得与支付成本后获得的同样收益，如此一来，作为一个成熟的“理性人”，必然希望别人支付成本自己不劳而获，我们可以将这种行为通俗地理解为“三个和尚没水喝”。曼瑟尔·奥尔森在其著作《集体行动的逻辑》中对这种“搭便车”的行为有过深入分析，可以帮助我们更好地理解为什么会存在这样的行为，他提出：集体行动的成果具有公共性，所有集体的成员都能从中受益，包括那些没有分担集体行动成本的成员，同时，一个集团规模越大，集团成员为集团利益付出的成本就越多，获得的收益却越小，因而在一个大的集团中，理性的个体不会为了集团利益而努力。综上所述，我们可以得出这样的结论，公共产品的供给只能由公共经济部门来提供。

二、我国农村公共产品供给现状

现实中，农村公共产品的供给主体一般是政府，通常政府会对供给哪些公共产品，以及它们的供给量是多少，进行公平合理的决策，以实现社会利益的帕累托最优，但是在具体现实情境中，农村公共产品的供给并不顺利，产生了“政府失灵”①的现象，笔者看来，主要存在以下两方面问题。

1.农村公共产品的总量供给城乡失衡与不足

改革开放以来，随着城乡二元经济社会结构的形成, 我国的公共产品供给体制也形成了城乡政策有别的二元供给格局。长期以来, 政府的公共财政政策向城市倾斜, 而对农村提供的以公共财政为支撑的公共产品却极为有限。以国家财政用于农业的支出为例,从2007 年到2011年，国家用于农业支出占国家财政支出的比重分别为8.7%，9.5%，9.5%，9.5%，9.6%，再以固定资产投资为例，从2007年到2011年，农村固定资产投资占全社会固定资产投资总额的比重为14.45%、13.94%、13.66%、3.13%、2.92%，显然，政府投资呈现出巨大的城乡不平衡，而且随着时间的推移，这种不平衡在一定程度上不断扩大。国家公共财政投入失衡一大直接后果便是农村公共产品供给总量的严重不足，主要可以体现在农村基础建设和教育、卫生等社会发展事业依然滞后。以水利灌溉为例，至2011年底，我国耕地有效灌溉面积为61681. 6千公顷，占该年耕地总面积的50.7%，也就是说，基本有一半的耕地人需要依靠自然降水实现灌溉需求。而且在农村水、电、路、气等基础实施建设滞后, 农村中小学教育质量低、农民缺医少药等问题仍比较突出。2011年，在全国4.05亿农村劳动力中，高中以上文化水平仅占15.1%，尚有5.5%的劳动力不识字或很少认字。另外，我国平均每千人有病床2.34张, 但主要集中在城市区域，实际农村只有0.7张，城市每张病床平均拥有8.8万元的医疗设备, 农村仅有1.1万元。②

2.农村公共产品供给主体的下移与权责不明根据公共产品理论与公共财政理论，纯公共产品如社会整体秩序、经济交易环境由中央政府提供, 准公共产品如地方基础设施建设则由地方政府负责。然而在具体实施过程中，却出现了供给主体层层下移的情况，在“财权”未能下放的情况下将“事权”下放给下级政府，最终往往转移到了乡镇基层政府。根据当前宪法，乡镇政府拥有广泛的事权,其职能涵盖本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、民政等行政工作，相比之下, 其财权却极为有限，在2006年取消农业税改革之后，基层政府特别是极其依靠土地农业税收来源的乡镇，财政收入状况更加恶化，更加难以支撑辖区内的公共产品供给。久而久之，广大农村地区的公共产品严重短缺，在城乡二元经济体制之下，在一些纯公共产品的享受上，农民也比城市居民少得多。

三、公共选择理论分析农村公共产品供给政府失灵的原因

造成上述情况的原因有很多，本文仅从公共选择的理论视野来进行分析，公共选择理论是一门仅有几十年历史的新兴经济学分支，它研究的是传统经济学不予关心的非市场决策行为。丹尼斯·缪勒认为：“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学”。这个理论将“经济人”假定作为基本前提，认为民众（选民）、利益集团、政府官员都是自利理性的，从此出发，分析包括公共产品供给在内的众多政治经济问题。依托于此理论，笔者认为主要是三个原因导致了农村公共物品供给中的“政府失灵”：

1.理性的供给主体

公共选择的官僚理论认为，作为公共产品的一大提供者——官僚机构，也符合经济学中的“经济人”假设，即每一个官僚都是理性的、自利的，那么他在行为过程中首先考虑的便不是公共利益而是追求个人利益的最大化，包括薪金、地位、权限、晋升等等。反映在我国当前现实中，作为公共产品的供给主体——基层乡镇政府，在其组成个人并不需要直接对农村群众负责的情况下，很有可能会做出忽视长远利益的决策拒绝将有限的资源投入到往往不能带来直接明显效益的农村公共产品上。

2.弱势的需求主体

公共选择的利益集团理论认为个体之间存在着在特定背景之下的共同利益，而追求这种共同利益最大化的人们会形成一个个利益集团，这些利益集团通过各种政治参与手段以进行利益表达甚至试图干涉政策制定过程。因而，公共决策可以看作是不同政治利益集团之间相互博弈的结果。地方政府对外而言发挥着代表公共利益的作用，但是其内部亦存在着不同的利益集团，而且其各自的偏好与实际的公共利益之间存在着一定的偏差，这就意味着最终产生的公共政策往往会被经济指标所引导而导致公共产品分配的不均衡。相较而言，广大的农民群众则由于其数量庞大、组织松散、素质参差而难以组成有凝聚力的利益集团，在与政府的博弈当中处于弱势地位，因而对公共决策的影响力较小，在关乎自身的公共产品的供给问题上没有足够话语权。

3.低竞争的供给环境

布坎南认为官僚机构的一大特点就是缺乏竞争，即在向社会提供公共产品的规模、种类、、和水平上纯粹由官僚机构单方面决定，而造成这种供给环境的主要原因便是政府机构拥有对大量社会资源的垄断性地位。从结果上来看，这种低竞争状态对社会产品供给是不利的：首先，它会因不需考虑实现目标成本而造成资源利用的低效；其次，缺乏外界的市场压力使地方政府不会对民众的需求作出迅速反应；再者，垄断会使得供给主体希望一边获得较高的价格而一边降低产品质量，最终从各方面影响到公共利益的实现。以上这些基于公共选择理论的缘由再加之以中国独特的城乡二元体制等影响使得“政府失灵”的情况频繁发生，而这些原因又往往很难在短期之内找到合适的解决手段，那么或许我们应该换一种思路，若在农村公共物品供给主体上采取一些变化，又是否可行呢？

四、“能人治村”模式对农村公共产品供给的影响

笔者在东北某县的一次调研中发现，该地区部分村庄通过大力发展集体经济，可以有效地弥补基层财政尤其是村级财政的不足，从而可以自给自足地提供所需的公共产品。以其中一个村庄为例，该村以前是个十里八乡有名的“空壳村”，几年前在外创办企业的林某回到村庄担任支书后，带领全村发展多个专业合作社，后来又成立了公司进行集团化运营，在短短几年内发展成了拥有数千万资金的富裕村，在有了发达的集体经济后，该村开始自我提供公共产品：投资556万元，建设完成了15公里水泥路、15公里砂石路；投资20 万元，完成村卫生所、农民夜校建设；投入2400万元，进行居民小区建设，逐步让全体村民搬进楼房；把村小合并到镇中心小学，使学生能够受到更高层次的教育；投入数百万建造现代农业培训基地，通过聘请农业、农机、畜牧等各方面的专家学者和建立视频网络平台等多种学习方式，对村民进行培训，以提高农民素质；建设农资超市，方便村民购买优质农资；建设了一座幸福广场来为村民提供娱乐休闲的场所；还将镇里的自来水、天然气、有线电视、电信网等引入村内；经过这一系列的建设，该村公共产品的供给水平远远超出了周边村庄。总而言之，这种供给方法实质上是在政府财政供给不足的情况下，由村级财政来部分地承担公共物品供给主体的角色，当然，当前农村村级的集体经济普遍比较衰弱，不是每个村子都能像笔者调研的那些村庄一样有着雄厚的资金，但是一段时间以来，多份中央文件提出要“发展壮大集体经济”，在各地的实践中又有诸如“能人治村”③等成功发展集体经济的范例，基于此，笔者认为这种模式是具备可行性的。

2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出要“健全城乡发展一体化体制机制”、“推进城乡基本公共服务均等化”，公共产品供给的重要性不言而喻。公共产品的固有属性决定了其不可能由私人来提供，只能依靠公共经济部门，笔者所调研的东北部分村庄的巨大绩效显示，在“政府失灵”的情况下，由农村集体经济来承担部分公共产品的供给是可以实现的。希望会有更多的学者关注这个问题，为解决农村公共产品的供给问题提供更多思路。

引文注释

①政府失灵，按照公共选择学派的观点，一般包括公共政策失效、公共产品供给低效率、政府部门扩张、寻租行为等方面.

②数据来源于《中国统计年鉴》2008- 2012、《中国乡村统计年鉴》2008- 2012.

③“能人治村”模式，指的是让农村一些经济上获得成功的企业主返回村庄担任村官，发挥其懂市场、脑子活的优势带领村庄发展的一种办法.

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参考文献

[1][美]曼瑟尔·奥尔森. 陈郁等译.集体行动的逻辑[M].上海：上海人民出版社，2003.

[2][美]丹尼斯·缪勒.王诚译.公共选择[M].上海：上海三联书店，1992.

[3] [美]保罗·萨缪尔森等.萧琛等译. 经济学[M] .北京.商务印书馆.2012.

（作者单位：吉林大学行政学院）