湖北省“一主两副”战略实施10年评估及建议

许红卫

摘要：湖北省的“一主两副”战略及其技术性支撑成果《湖北省城镇体系规划》已历经10 年时间的实施和检验，梳理、归纳这10年来的实践、认识，并对各类原始素材予以考证，还原了“一主两副”战略形成的主体路径及其诞生的思想渊源，评估了“一主两副”战略在推进历程、实施措施、实践运用、理论研究等方面不断探索的基本特征和总体规律，并从确保政策的延续性、及时优化相关措施、提升理论认识水平、科学推广合理运用等方面针对性的提出了相应的策略建议。

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关键词 ：一主两副；评估；策略

“一主两副”是湖北省委、省政府统筹全省发展的重大战略决策，其主旨是构建以武汉为主中心，以襄阳、宜昌为副中心的跨越式发展格局。湖北省人民政府对其所作的名词详解为：“2003年湖北省委、省政府正式提出，将襄阳（时名襄樊，下同）、宜昌定位为省域副中心城市，要求逐步形成以武汉大都市圈为龙头、襄阳大都市区和宜昌大都市区为两翼的‘三足鼎立’发展态势。”

该详解表明，湖北省的“一主两副”战略于2003年正式确立，已经历过10年时间的实践和检验。一方面，相对于湖北省之前出台的其他战略决策，如“一特五大”、“两通起飞”等，“一主两副”无疑是最持久、最有影响力的；另一方面，事实证明“一主两副”的城市群构架能充分发挥中心城市的带动作用，加强城市之间的分工协作，提高集群效率，已成为湖北发展的长远导向①。

为此，就“一主两副”战略在这10年实施过程中的探索情况、运行特征及其相关背景作一个全面的、系统的梳理和总结，并提出一些策略性的建议。

一、“一主两副”战略的形成路径

上述有关“一主两副”名词详解的内容来自于2003年9月17日湖北省人民政府发布的《关于加强城镇建设工作的决定》（鄂政发[2003]30号）；除此之外，该文件还强调：“按照国务院审批的《湖北省城镇体系规划》，制定相应的实施办法。”

《湖北省城镇体系规划》的编制工作始于1999年9月，其“一主两副”思想形成的关键性节点如下：2001年10月，首次将襄阳、宜昌并列提升为“全省副中心城市”；2002年5月，率先提出以武汉、襄阳、宜昌为主体的“一主二副”观点；2002年8月，确立湖北省“一主二副”的整体架构及相关成果，并于2002年8月23日由湖北省人民政府办公厅以秘五字第446号将其下发到17个市州和15个厅局。

2003年8月1日，《湖北省城镇体系规划》经国务院原则同意、建设部批复实施（建规[2003]157号），标志着湖北省“一主二副”的总体框架获得国务院的正式认可；2003年9月17日，湖北省人民政府发布《关于加强城镇建设工作的决定》，标志着“一主两副”成为湖北省委、省政府统筹全省发展的重大战略决策。

当然，上述过程只是湖北省“一主两副”战略形成的主体路径而已，相关部门和学者也有类似的工作和观点。但与之相比，《湖北省城镇体系规划》提出的时间更早、概念更明确、内容更完整，而且其逻辑性更严密，相关的思路和证据也保持着高度的一致性和完整性，可谓一气呵成。

二、“一主两副”战略的思想渊源

1990年代初，湖北省委、省政府曾制定了“一特五大”的发展战略，其基本思路是加快发展一个特大城市（武汉）、五个大城市（荆州、黄石、襄阳、宜昌、十堰），并以此为中心带动全省的发展。随着该战略的全面实施并逐步成为现实，一些谋求改进、优化的思想也逐渐的产生和形成。这其中，“金三角”的思想最具典型意义：1998年10月，湖北省委政研室、省建设厅、省社科联课题组认为：湖北经济已经形成以武汉为中心和以黄石（东）、宜昌（西）、十堰、襄樊（北）为顶点的“金三角”格局。

1999年4月，湖北省建设厅、省城市规划设计研究院课题组认为：应将湖北的城镇空间结构规划为金“三角”、大“三带”格局，其中，三角分别以武汉、襄樊和宜昌三个大城市密集区为顶点。

2001年4月，《湖北省国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确：加快以武汉为中心，以黄石、宜昌、襄樊为顶点的“金三角”地区开发开放步伐。可见，虽然“金三角”的组合方式不同，但其不仅具有与“一特五大”战略一脉相承的思想体系，而且较“一特五大”又精简、又强化了一步。可以说，“一主两副”是“金三角”思想的进一步提炼和升华。

2011年4月7日，湖北省长王国生在省委、省政府“一主两副”战略襄阳现场办公会讲话中强调，从区域发展的带动力看，武汉和宜昌、襄阳分处鄂东和鄂西南、鄂西北的“金三角”阵型，将成为湖北跨越式发展的稳固支架。

三、“一主两副”战略的推进历程

回首“一主两副”战略这10年的推进历程，有持续的思考，有反复的探索，总体的运行轨迹是一个曲折的、先抑后扬的反转之路。

2003年，由于受到“非典”的重创，我国经济社会发展和城乡建设开始转入一个低谷，思维方式也陷入一个低潮，“大都市区”、“大经济区”等不断受到各种质疑甚至指责，《湖北省城镇体系规划》的相关认识也受到批评，“一主两副”可谓生不逢时。

直到2006年1月，《湖北省经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出：“形成以武汉城市圈为龙头，以武汉为主中心、襄樊和宜昌为副中心以及黄石、十堰、荆州等大城市为支撑，以县域经济为基础的区域发展格局”。

2011年2月，《湖北省经济和社会发展第十二个五年规划纲要》再次强调：“坚持以武汉为全省主中心城市，襄阳、宜昌为省域副中心城市的‘一主两副’总体格局”。2011年4月，湖北省委、省政府先后在武汉、襄阳和宜昌召开“一主两副”中心城市跨越式发展现场办公会，之后，还连续发布了加快实施“一主两副”战略的3个配套性文件（鄂发〔2011〕17号、19号、20号）。

四、“一主两副”战略的实施措施

在“一主两副”战略这10年的推进历程中，湖北省各部门、各地方乃至相关的社会组织，探索、制定并实施了一系列的政策措施，其中，力度重大、成效明显而且引人瞩目的如下：

1.领导高配

2011年8月，宜昌市委书记、襄阳市委书记同时被高配为副省级干部，加上副省级城市武汉在内，湖北省“一主两副”的市委书记都由副省级干部兼任，这有利于三市获得更多的决策权，争取更多的政策支持，而且能在更大范围调配资源，使三市作为区域中心城市的地位被进一步强化。

2.部门支持

自2011年开始，根据省委、省政府有关大力推进“一主两副”工作的决策部署，省政府多个部门深入三市开展调研，倾力支持“一主两副”。其中，省发改委侧重重大项目跟踪服务，省建设厅注重“一主两副”城镇密集区规划，省经信委注重产业扶持，省国土厅侧重用地保障等。

3.地方推动

2011年4月以后，武汉力争通过建成“国家创新中心”、“国家先进制造业中心”和“国家商贸物流中心”等，规划、发展成为我国中部地区中心城市；襄阳则围绕“四个襄阳”（产业襄阳、都市襄阳、文化襄阳、绿色襄阳）的总体目标进行顶层设计；宜昌则以构建“沿江万亿经济走廊”、夯实宜居、宜业、宜旅“魅力之城”为核心采取强市行动。

4.民间参与

2011年11月，湖北省“一主两副”青年创业者联盟在宜昌城区宣告成立，目标是加强产业对接、优劣互补，引领优强企业率先发展，其中，特别是打破区域限制，引导三地生产要素自由流动，拓展企业发展领域。

五、“一主两副”战略的实践运用

在湖北，“一主两副”战略并不仅仅停留在省一级的决策层面，其思想已逐步渗透到市级、县级的意识层面，其中，属于城镇空间布局类型的实践运用大致可分为以下3类：

1.城镇体系构架

随州市：推进“一主（曾都区）两翼（随县、广水）、多点支撑”城镇化进程。恩施州：提出“一主（恩施市）两副（利川市、来凤县）”的城镇化格局。黄梅县：建设“一主两翼”，一主指黄梅县城，两翼指小池镇和五祖镇。

2.城区功能组织

鄂州市区：形成一主（中心城区）两翼（葛华科技新城、花湖工贸新城）“品”字形发展态势。

黄石市铁山区：谋求“一主（主城区）两翼（东部工贸新城、西部科技新城）”新格局。

咸丰县城：建设“一主（县城）两翼（工业园片区、火车站片区）、一城两河”的总体布局。

3.专业设施配置

武汉市：武汉铁路局枢纽客运“一主两辅”（武汉站以及武昌站、汉口站）、货运站“一主两辅”（舵落口站以及横店站、流芳站）、编组站“一主两辅”（武汉北编组站以及武昌南、武昌东编组站）。

黄石市：着力打造“一主（胜阳港商业中心区）两副（黄石经济开发区和黄石港）”商贸圈。

随县：形成“一主（炎帝神农景区）两翼（玉龙温泉、桐柏山太白顶风景区）”的旅游格局。

六、“一主两副”战略的理论研究

自2010 年以来，学术界和理论界开始对“一主两副”战略及相关思想理论性思考和研究，并从不同角度进一步探索和完善了“一主两副”战略的思想体系。其中较有代表性的研究成果如下：

1.叶青：湖北的“一主两副”

2010年9月，该文主要从非均衡发展理论和增长极理论解释了“两副”的必要性，并提出武汉对武汉城市圈中其他八个城市有帮扶的任务，宜昌对荆州、恩施、神农架有帮扶的任务，襄樊对随州、十堰、荆门有帮扶的任务。

2.韩民春、曹玉平、白小平：湖北省省域副中心城市发展研究

2011年1月，该文从中心地理论、增长极理论、成长三角理论认识省域副中心城市的理论依据，并提出了5 点政策建议，包括：将“一主两副”作为“两圈一带”战略支点去推进，参照武汉“1+8”城市圈的做法给予省域副中心城市更多的支持，扩大省域副中心城市区划空间等②。

3.秦尊文：关于省域副中心城市的理论思考

2011年11月，该文从中心地理论、城镇体系理论、反磁力吸引体系理论、空间演化模型等方面解释了省域副中心城市的合理性，并就省域副中心城市的认定提出了几点标准，如省域副中心城市与省域主中心城市应有较大的空间距离，省域主中心城市、省域副中心城市不能简单地以GDP规模认定等③。

七、启示与建议

纵观湖北省“一主两副”战略这10年运行的总体轨迹，并非一步到位、一蹴而就的，而是一个不断探索、不断提升的过程，不仅开好了局、打实了基础，而且对今后的实践和工作有很多珍贵的启示。其中，最值得称赞的经验就是思想和理念的上行下效、措施和行动的横向互动，从而能很快的形成氛围，能充分的积聚力量。而有必要引起重视的教训就是理论上提升不够、措施上更新不及时，以致于不能从思想上、从行动上持续的“加油”，久而久之，难免会出现后继乏力的情形。为此，提出如下策略性建议：

1.坚定思想，确保政策的延续性

同志指出：大国政贵有恒，不能随便“翻烧饼”。新的时期、新的形势，最怕方向发生变化，最怕政策出现摇摆，否则，再好的战略也很容易半途而废，甚至前功尽弃。建议省委、省政府尽快再就“一主两副”战略发文，进一步坚定思想，旗帜鲜明强调继续实施“一主两副”战略，让全省广大干群的思想不犹豫、步伐不徘徊、干劲不松懈。

2.综合评估，及时优化相关措施

统一了思想、鼓舞了精神还不够，建议省里组织一次针对各部门、各地区贯彻实施“一主两副”战略相关措施的检讨和评估。要沉下去“接地气”、要走出去获得“正能量”，多调查研究、多学习借鉴，既要做好顶层政策设计，又要力度适宜、方法得当，明确哪些措施可以适可而止，哪些措施必须强化。

3.深化研究，提升理论认识水平

“一主两副”战略不仅在湖北显示出顽强、旺盛的生命力，其实在全国许多地区也是屡见不鲜、层出不穷的，这充分表明“一主两副”的城镇空间构型具有客观的规律性和普遍的适用性。建议理论、政策等部门组织力量深化研究，提升理论认识水平，要将“一主两副”上升到范式（模式或模型）的理论高度，增强实施“一主两副”的主动性、积极性和创造性。

4.大胆实践，科学推广合理运用

“一主两副”战略虽已走过10年的历程，但深刻的认识和真正的实施还仅仅只是近几年的事，其综合效益和长远效益还远没发挥出来，要加大工作力度，要创造性地继承和践行“一主两副”的跨越式发展战略，大胆实践，科学推广合理运用“一主两副”范式，集中力量，重点突破、放大能效，强力支撑湖北的“中部崛起”。

引文注释

①湖北:创新引领建设“一主两副”中心城市[N].人民日报，2012-08-22.

②韩民春，曹玉平，白小平.湖北省省域副中心城市发展研究[J].湖北大学学报(哲学社会科学版)，2011（1）：84-91.

③秦尊文.关于省域副中心城市的理论思考（N）.湖北日报，2011-10-16.

（作者单位：广东顺建规划设计研究院有限公司）