乡村互动结构下农村留守人员服务管理创新

摘要：现今农村留守人员日渐增多，问题越发严重，寻求一种有效的服务管理体制被提上日程。通过构建、创新乡村人员的互动机制促进留守人员问题的解决，基于乡干部、留守人员、社会团体三个主体建立多渠道多方向的互动途径，为农村留守人员提供更加便捷有效的服务管理模式，构建和谐稳定的农村社会。

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关键词 ：互动机制；留守人员；乡干部；社会团体；服务管理

改革开放以来，社会经济不断发展，农村劳动力加快向城镇和城市转移，农村青壮年外出务工的浪潮愈来愈高，留守儿童、妇女和老人人数不断增多，这导致了很多问题的存在，很大程度上造成了农村家庭和社区生活的不稳定，农村人员留守带来的负面影响亟待解决。

农村留守人员问题是城镇化进程中必然的结果，也是城乡一体化的一个阶段性产物1 。本文基于创新农村留守人员服务管理的角度，通过完善乡村互动机制来缓解人员留守带来的问题。构建乡村互动机制，帮助留守人员解决教育、健康、赡养等多重问题，通过加强农村人员间的互动促进农村家庭和社区的稳定和谐。钟真2 指出：通过互动可有效实现缺失的家庭角色的“补位”，互动使农村家庭和社区在空间上得以扩大和延伸。随着互动方式的现代化，农村社区与外部交流的媒介化程度也越来越高，这就使得家庭或社区内部矛盾分散有了更大的空间，为消除家庭和社区的不稳定性提供了更多可选途径。同时，通过乡村互动机制，乡村干部与农村社会团体能够更深层次地了解留守人员的现状，从多角度考察留守现象，从基层角度、全新视角看待问题，从而制定行之有效的针对政策。

一、乡村互动结构的内容、作用机制

1.乡村互动的基本内容

乡村互动结构是指在乡镇、乡村和其人员间建立起能够畅通、合理、有效地进行交流沟通和协调的机制，通过三者间多向的交流渠道来实现互动的需求。

杨雪云3 在其论文中描述了“乡镇干部—村干部—村民”三重权力互动分析框架的构建，这一框架弥合了宏观分析与微观分析、制度分析与行动分析两者之间的裂隙，互动的三方分别处于特定的社会空间，体现了制度安排所呈现出的结构性格局，同时各方也在一定程度上拥有自主选择行动策略的空间。乡镇干部与留守人员间的互动，是解决留守人员问题和提高乡镇机构行政水平的必然需求。

农村社会团体和留守人员间的互动是维系家庭和社区稳定的必然需求。目前很多地区都采取了这样的互动方式。记者韦继川④对广西宾阳县进行了调查，发现宾阳县共组建有村级工会12 个，会员9500 多人，总工会带动各村工会采取“源头建会、属地管理、联合互动、双向维权”的办法，半年内，县总工会共接到农民工维权援助案件50 多起，协调处理并得到妥善解决42 起。社会团体可以弥补乡政府与留守人员互动中对小型问题解决力度不够的缺陷，从多角度多方面帮扶留守人员。

2.乡村互动结构作用机制

（1）乡干部与乡政府的帮扶。乡镇政府在整个政府体系中所处的地位使其与农民保持着直接的联系，因此农民的不少意愿和要求都是通过乡镇政府得以反映和表达的5 。在这种互动机制下，要提高乡干部与乡政府工作人员的工作素养，端正服务态度，真正为留守人员和乡村建设着想。徐世雨6 指出，乡镇政府作为国家依法设置的一级地方行政建制，已经成为国家管理农村行政事务和为农民提供公共产品服务的基层组织。要求乡干部主动走近留守人员，从小事中发现其需求，积极主动地接受留守人员反映的问题，找到源头，及时制定相应的政策并落实实施。

吴理财7 写道：“当问及乡镇政府应当做什么事的时候，高达85%的乡镇干部回答是发展经济，有60%以上的乡镇干部认为应该发展各项社会事业、提供基本的公共服务、保障农民的民主权利。”吴理财认为不应该把发展经济纳入乡干部的考核目标。从目前的调研来看，大多数乡干部都认为发展经济是乡村的头等大事，只有经济发展了，农村城市的差距才会缩小。但从长远来看，经济发展并不是一蹴而就的，需要长期的政策指引和目标实施，是一个不断调整和改善的过程，但是村民的问题却是亟待解决、日益堆积的，乡村发展需要村民共同建设，如果村民的生活问题都难以得到解决，自身生存成为日日焦虑的主要问题，乡村的建设发展又从何谈起？因此，在发展经济的同时，乡干部和乡政府成员应明确了解到关注民生、体恤民情也是工作中最重要的一点。

（2）村民自我救济。在村民自我寻求帮助的机制中，需要留守人员和乡干部的共同反映。留守人员应该提升行使权利维护合法利益的意识，我们发现留守人员在工作、教育、医疗、社会保障、文化生活等各方面都存在问题，但是却很少有人向乡政府反映。他们认为政府不会花费精力来解决这样的小事，也根本就没有合适的渠道来反映问题，他们无法接触直接管理的人员干部，因此他们大多选择了避而不谈，但是他们大都无法依靠自身解决这些问题，最终积累成了一个大的社会问题，对留守人员自身和整个乡村的发展都带来了不良影响。种种表现都呼吁乡政府建立畅通的民情反映渠道，如信访制度、乡干部热线等来使留守人员积极地反映自身问题，并及时给予回馈，使得他们消除心理障碍，乐于主动地维护自身利益。

（3）农村社会团体的帮扶。许多乡村都建立有工会和社会团体组织，他们经常和村民打交道，关注严重贫困的家庭，组织募捐活动来资助贫困家庭。宾阳县工会人员甚至深入到留守人员中，教育他们维权知识、给予留守人员法律援助、对村民进行岗前培训、结对帮扶等。一般来说，农村社会团体的成员也大多数是和留守人员一样的村民，更加能够体会到留守人员生活的困难，同样的情感基础能激发他们更大的服务热情。同时由于感情基础深厚并且心理隔阂较少，留守人员容易透露最真实的情况，这样才能对症下药有效解决问题。

二、农村留守人员存在的主要问题与乡村互动不足

1.农村留守人员存在问题的主要表现

王维国8 表示：“农村三留守人员的问题，主要指留守儿童的监护与教育、留守妇女的健康与安全、留守老人的赡养与精神慰藉。这些问题带来不少社会影响。”杨文芬⑨指出，大规模人口外流也会使村庄人口结构发生变化,从而产生了特殊的社会群体,即留守人口。留守儿童的教育和“空巢”老人的养老问题也特别突出。

（1）留守儿童。①心理健康问题。亲子关系的缺位导致留守儿童心理问题突出，大多数留守儿童都性格内向、孤僻、自卑，青春期的孩子容易出现严重的逆反心理，而留守儿童长期由老人照料，过度的溺爱放纵使他们缺乏应有的管教，感情冷漠、不听教导。

②安全意识缺乏。由于老人很少教育留守儿童安全防范知识，对他们进行放养式管教，而农村又恰好处于依山傍水的环境条件下，因孩子独自上街、下河游泳、玩火等导致意外伤亡的事件时有发生。

③教育问题。农村留守儿童大多由于家庭贫困而无法上学，需要帮助家人从事农活并料理家务，很多儿童承担起了与年龄不相符的责任，本该接受义务教育的他们却享受不到应有的权利。另外由于没给儿童们提供教育平台，因此多数留守儿童在接受教育上都存在很大的问题。

（2）留守妇女。①精神生活匮乏。大多数留守妇女接受的文化教育少，平时的活动大多是打牌、走访亲戚，很少主动去增强自身综合素质，因此她们也缺乏能力教育下一代。

②缺少足够的劳动能力。家中青壮年外出务工后，农活和老人儿童的一切事宜都需要妇女来完成，普通农活无法保证一家人的生活，而留守妇女们文化水平低、技能缺乏，无法寻求工作机会来保证基本生活。

③无法保障自身健康和安全。留守妇女长期承担家中一切事务，身心压力巨大，健康状况堪忧。另外，留守妇女、儿童和老人单独在家，其人身财产安全也无法得到保障。

（3）留守老人。①疾病缠身。农村老人由于青壮年时期长期劳动，积劳成疾，但是农村社会保障制度不完善、医疗水平低下，使得其健康得不到应有的保证，昂贵的医药费也使得整个家庭不堪重负，因此他们大多选择不去就医。

②农务繁重。许多农村家庭都是年轻夫妇同时外出务工，老人和儿童留守家中，老人不仅要耕种田地，还要照料儿童的饮食起居。老人们年岁已高，农活对于他们来说已属超负荷劳动，对于儿童的照顾更是需要耐心和体力，这导致老人们身心俱疲，微薄的农活收入也根本无法满足家庭的需要。

③精神世界空虚。多数留守老人由于儿女外出务工，独自生活，难以享受到一家人的其乐融融，他们思念担忧在外的子女，并且由于乡村社会活动较少，很少与外界交流，生活单调无趣，孤独感充斥着他们的精神世界。

2.乡村互动不足的成因找寻

（1）意识缺陷。乡政府只注重发展经济，缺乏关注民生、体恤民情的服务思想，村干部素质及能力如何直接关系到辖区内政治社会稳定和经济发展。建设一支善于治理村庄的村干部队伍，是搞好新农村建设的重要一环⑩。政府工作人员不主动深入留守人员中去帮助解决困难，甚至当留守人员反映多种问题之后，乡干部拒绝回复等情况时有发生。而留守人员缺乏维权知识，不愿意反映问题，因此大多选择回避和自我解决，最后往往将问题堆积得更多更严重。

（2）沟通渠道不足。有些留守人员希望将自身情况反映给相关部门，却不知如何反映、向何处反映。乡村中甚少有公布民情反映的方式和途径，留守人员难以接触到相关部门的工作人员，甚至连是否有这样的部门存在都不清楚。感觉到反映方式麻烦、途径稀少、反映时间过长，最后大多都选择了放弃。即使有少部分问题向上反映，结果往往是信息流失、失真，甚至无法到达，最后也都不了了之。沟通的渠道是互动机制中的一个具体体现，只有当留守人员能够便捷掌握到互动的方式和途径，互动才会有效进行。

（3）部门分工不明确。政府的横向职能机构过多，工作人员冗杂，部门职能交叉、分工不明，遇到问题互相推诿、不办实事。因此村民无法确定向哪个部门寻求帮助，而相关部门更是推卸责任、拒绝帮扶。留守人员的力量在偌大的政府机构中显得极其渺小，他们无法寻求到应有的帮助，亟待解决的事件一拖就是好几个月、几年甚至最后石沉大海。

（4）帮扶力量不足。很少有乡村建立类似于帮扶小组的社会团体组织来主动帮助留守人员，就算存在这样的帮扶组织，也很少会起到真正的作用。他们基本不会主动贴近留守人员，更不用说发现留守人员生活上的困难并去想办法帮助他们，解决就业、提高素养问题更是无从谈起，导致留守人员既无法向乡政府反映问题，也缺乏与之沟通的社会团体，人员间的互动极其少见。

三、乡村互动结构下农村留守人员的服务管理创新

1.做好思想工作

首先应对乡干部及政府其他工作人管理谋略??员进行思想培训，端正他们的管理和服务态度，让其深切体会到底层留守人员生活的艰辛，意识到发展经济并不是唯一的目的，只有解决了人民的困难，才能够带动整个乡村的发展。其次，应对留守人员进行思想宣传，培养其自我救济和维权意识，使他们明白政府及其工作人员是能够帮助他们解决困难的，当他们遇到自身无法解决的问题时，应该通过正确有效的途径寻求帮助，而不是一味忍耐、抱怨。只有当留守人员愿意主动说出存在问题、提出帮助需求，社会才能真正了解他们的困难所在，才能把普遍存在的问题提升到社会层面，通过广大群众的力量去帮助这些留守人员。最后，在对村民的意识培养过程中，他们会感受到和自己处于同样位置的留守人员们的处境，并主动组建队伍去关心、帮助他们，毕竟政府的力量难以涉及到广大的群体。

2.建立畅通的互动渠道

乡村科技水平不高，许多科技产品都没普及，这使得村民难以与外界互动沟通，这时就需要政府建立大部分村民都能够方便使用的沟通渠道，例如建立一个专门处理村民信件的部门，负责每日接收、审阅村民的反映信件，总结问题，并且在较短的时间内给予村民信息回馈。信件传达的时间可能较长，审阅信件也难以第一时间发现问题，因此政府可设立电话热线，接听来自村民的问题反映电话，大部分村民没有使用手机，但是固定电话的普及程度还是比较大的，对于个别没有电话的家庭，乡村可组织村民为他们配置，便于他们与外界互动沟通。

3.精简政府管理服务部门

减少与杜绝由于政府机构重叠、互相推诿责任而导致的互动不足。将每一个管理项目交给一个部门负责，最大程度地提高政府的办事效率和水平。

4.实施惠及留守人员的利益工程

组织村民自发建立起帮扶留守人员的社会团体，通过结对帮扶、募捐等方式来帮助困难留守人员。首先可健全留守儿童的管理，关注留守儿童的成长，对其进行心理疏导；其次，可组建队伍对留守妇女进行职业培训和维权知识培训，提升她们多方面的能力和素养，帮助她们解决就业问题；另外，引导孩子和年轻人自发组成团体关心老人，减少其孤独感，还可以组建老年人活动室，让他们开展丰富多彩的娱乐活动，丰富老年生活。

5.完善医疗保障、社会保障制度

提升乡村医疗水平，提高医疗费用报销比例，减少“看病难，费用不足”的问题；扩大最低生活保障的范围，把符合条件的人都纳入最低生活保障人群；减少老人交纳、领取养老金的程序，保证养老金准时完整地被领取。王习明认为我国目前农村的家庭养老模式对老人福利的保障存在缺陷，所以需要建立配套的完善的社会(包括国家或社区)保障制度以弥补家庭养老的不足，更需要营造强大的养老、敬老舆论氛围，使所有的家庭成员都能自觉自愿赡养老人。因此完善社会保障和社会救济，才能使留守人员能够获得社会应有的保障和帮助。

6.构建社会援助网络

建立乡村和外界的联系与信息交流，使得更多的人接触困难民众，呼吁有力量的人群来主动帮助留守人员，解决他们生活、工作、教育和赡养上的种种困难，一个政府、一个团体、一个乡村的力量是微小的，但是整个社会的力量是不可估量的，当广大群众真正了解留守人员、发现社会存在的差距现象，并积极主动地给予力所能及的帮助时，留守人员的问题便会得到很好的解决。通过整个社会的力量帮扶留守人员、壮大乡村发展的力量，建立和谐发展的新农村。

引文注释

1 徐辉，汪发元，樊帆.湖北农村弱势留守人员现状及对策[J].贵州农业科学，2012，40（7）：225-227.

2 钟真.农村打工者与留守人员间的互动:意义、途径与成本[J].中国农业大学学报（社会科学版），2007，24（2）：116-122.

3 杨雪云.村庄场域中的三重权力互动与取消农业税前后的“乡村干部利益群体”[J].思想战线，2010，3（36）:108-111.

4 韦继川.宾阳“工会进村”两头帮扶外出打工者[N].广西日报，2007-08-12（2）.

5 丁煌，柏必成.论乡镇政府行为选择的优化：以乡镇政府和乡村制度环境的互动为视角[J].政治学研究，2006（4）：77-86.

6 徐世雨.新公共管理视角下的乡镇政府职能定位[J].青岛农业大学学报，2007，19（1）:33-36.

7 吴理财，朱红萱.乡镇改革：乡镇干部的所思所想：对湖北省乡镇干部的问卷调查[J].中国农村经济，2005(11).

8 王维国，李敬德.农村“三留守”人员服务管理体制机制的完善与创新[J].新视野，2012（6）:81-84.

9 杨文芬.农村人口流动对乡村治理的影响研究[D].西南财经大学，2012.

⑩王娟.我国乡村发展中的村干部素质及其互动关系分析[J].调研世界，2009（6）.

刘昌明.创新社会管理机制关爱农村留守人员[J].世纪行，2012（11）.

王习明.乡村治理与老人福利互动模式研究：河南安阳吕村调查[J].中州学刊，2006（2）：94-97.

[基金项目：本文系江苏省大学生创新基金项目：“社会管理复杂性视角下乡村边界共生结构创新研究”资助]

（作者单位：南京信息工程大学公共管理学院）