桂西地区农村建设用地使用中存在的问题与对策

韦运程 黄晓莉

摘要：文章从桂西农村建设用地种种违法的现象入手，剖析造成违法现象的种种原因，提出加大宣传力度、完善制度建设、搞好规划、强化土地监察力度，严格把好审批关等对策。

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关键词 ：广西西部；农村用地；问题对策

近几年来，笔者一直工作在桂西地区，目睹了富裕后的西部农村居民私人建房象雨后春笋般崛起，“建房热”遍及整个地区，在农村建房用地过程中，人地矛盾逐步显现，如何合理的利用农村土地对合理规划工业用地，催进农村土地承包经营流转权的转让，实现农村土地利用的可持续发展，加快新农村建设有着重要影响，因此研究农村土地利用中的问题及对策对国民经济的有着不可替代的作用。针对这些问题，笔者作一些粗浅分析探讨。

一、桂西农村建设用地使用中存在的主要问题

1.基层干部把关不严，违法占地频发⑴由于基层干部把关不严，违法占地时有发生。以XX县XX镇为例，据该镇国土部门统计，仅2012年，该镇就查出违法占地案件24起，其中不办手续，擅自占地8起，占33.3 % ；任意改变土地用途2起，占8.33 % ；未获批准强行占地的1起，占4.16 % ；少批多占13起，占54.16 % 。

⑵村、组干部不尽其责，把责任往上推。一些村屯干部本来是最了解本屯村民情况的，但对于提出申请用地的农户不严格把关，怕得罪人，只要提出申请都批，把矛盾向上推。例如，2011 年XX 县XX镇有一个自然村（屯），当年有43户提出申请，村组干部全部往上报，经镇国土管理所和镇政府严格审批后，只有17户符合条件，只占申请数的39.53 % 。

2.建房用地缺乏统一规划，土地浪费惊人

⑴在桂西部地区相当一部分农村建房没有很好规划。现有的自然村、屯住宅布局很多是历史遗留下来的，村屯内部布局松散，空心村普遍存在，闲散地较多，规划、布局不合理，不符合城乡整体建设规划，这些闲散地应充分地利用起来，但是多数村、组干部缺乏超前意识，把村屯农民的建房规划看着是一种负担，不从本村、组的实际出发，不按照村、屯建设用地审批程序办理，想怎么批就怎么批。

⑵个别村、组基层组织瘫痪，国土管理工作无人过问，造成乱占滥用土地。在安排宅基地时，不注重在原宅基地的基础上就地改扩建，也不充分利用村内闲置地，而是乱批乱占荒地或耕地，土地浪费惊人。如XX镇某村屯，有一片村边旱地，面积约5亩多，如果能很好地规划，合理布局，并严格管理，可安排20多户的宅基地使用，而目前只建了10多户这片土地已剩无几，而且房子朝向乱七八糟，造成交通不便，卫生条件差，活动场地少，邻里矛盾多等一系列问题。这种状况严重地影响着农村的经济、文化发展及社会稳定。

3.违法出卖、越权批地现象比较突出⑴私自出卖（转让）集体土地。有的村民认为自己已跟所属村集体经济组织鉴定了为期30年的土地承包合同，自己有经营权、自主权，因而私下将承包地卖（转让）他人耕作或做其他经营；这种现象在XX县XX镇的“城中村”也曾发生。

⑵误读法律，越权批地。《土地管理法》第10条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”一些村干部误读这条法律规定，只要是乡（镇）领导有指令，就不管国土部门是否同意，他们便签字“同意用地”；有的村组长接到村民用地申请，在未弄清选址的地类是什么，是否符合分立门户用地条件等情况下，只要是与自己关系好的都给予批准。

二、存在问题的原因分析

农村居民违法占地层出不穷，甚至还有蔓延之势，究其原因是多方面的：1.基本国策意识淡薄，保护耕地的国策观念没有真正的树立起来

保护耕地国策观念意识淡薄，造成违法用地案件多发。有些地方干部群众对土地管理的法律、法规缺乏了解，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策观念意识淡薄。

2.建房用地需求量大，审批程序又过于繁琐，导致村民不愿申报办理用地审批手续

随着农村居民生活水平的提高，建房需求量很大，一是部分农户孩子成家后分户居住需要建新房；二是部分村民生活提高后，认为原房子陈旧、面积小，又另申请宅基地重建。据统计，XX 县XX 镇2012年总人口2.4万，农村宅基地每年新增建设用地需求约为2万平方米。可见，该镇农村居民新增建房用地需求量非常巨大。而在审批环节上，由于国土管理部门机构不全，人员紧缺，工作不到位，难免造成工作上的一些失误和漏洞。

而当前农村用地审批程序又过于繁琐，导致村民不愿申报办理用地审批手续。如农村个人使用非耕地建房的审批程序一般要经过12个环节（程序步骤省略），若是占用耕地建房的审批程序更为复杂，花的时间更长，因此，部分村民不愿意按正常程序去办理审批手续。

3.房价上涨的利益驱动、规划滞后近年来，由于城镇快速发展，城镇土地价格也不断攀升，一些靠近乡镇周边的村民看到因城镇改造拆迁补偿而“致富”或直接受益，城镇结合部土地必然存在潜在的土地增值。通过非法占地建房，既解决住房问题，一旦新区建设成熟还可以出租或出售，并在今后城镇改造、拆迁中企盼得到高额补偿。宣称这是一种最优惠的“土地保值储蓄”，于是出现了一个个抢缴罚款的反常现象。其次是规划滞后，政策不配套等也是造成乱建乱占的原因之一。另一方面，一些管理部门和当地基层干部怕触及矛盾，或视而不见，或推诿不管，从而助长了乱建乱占的行为的蔓延。

4.监管不到位、制止不力

一些村民看到本村的人违规建房而没有被及时制止或拆除，一些地处边远的乡村，认为山高皇帝远，执法人员来查我就先搁置、停工，执法人员走后又俏俏动工修建。最后只能罚款了事。这样一来，不仅不能遏制这些人的占地欲望，反而诱发人们的攀比心理。助长了违法占地歪风盛行的另一个重要原因。

三、针对广西西部地区农村建设用地出现问题的几点对策建议

笔者认为，必须树立科学发展观，正确处理好新农村建设用地规划及城乡经济发展的关系，具体来说要做好以下工作：

1.加强相关法律、法规宣传教育工作要加强保护耕地国土意识观念的教育。一方面，我们要结合农村开展普法教育的同时，有针对性地加大与农村土地使用相关的土地法律法规、政策宣传力度。增强广大群众依法保护自身合法权益意识和能力，增强各级农村干部依法行政，依法办事的观念和自觉性。相关部门和农村基层组织应当制定具体的、可操作性的宣传计划和方案，组织人力、物力推行实施。宣传形式则可灵活多样，比如可以通过广播、电视、网络、报刊杂志等大众媒体进行宣传，也可以通过印发宣传手册进行宣传，力求不只是走形式、走过场。另一方面，要加大反面警示教育力度，不断将一些典型的违法案例进行公开曝光，这样才能起到“杀一儆百”震慑作用。

2.国土执法部门要强化土地监察力度，严格执法

⑴严格执法，加强资源保护工作力度。一方面，要严格禁止用地建房不审批，少批多占，先占后批的现象发生，及时把违法占地行为制止在萌芽状态。另一方面，要简化农村建设用地审批环节。就村民宅基地审批而言，村组一级只需加盖村委会公章；实行一张审批表土地、建设两部门通用等等。建立巡回检查制度和土地违法行为举报制度，发现问题及时处理，建立完善土地监察网络。国土管理人员要认真履行职责，秉公执法，不徇私情，不姑息纵容土地违法行为。

⑵坚持把好用地审批关。一是坚持“三到场”制度。即：踏勘到场，国土管理人员接到当事人的用地申请后，要在规定的时间内到申请地点进行现场踏勘，调查了解，做到申请地类、界地、人口、面积等项目内容清楚，然后实事求是地填写实地调查情况，审查意见等，以备报政府审批；二是由主要领导“一支笔”批地制度，做到国土管理人员“不到场踏勘”不批，不符合条件用地不批，需要报批的用地不越权代批。这样才能有效地杜绝多头批地，多头管地以及群众少批多占等违法现象的发生。

优化城乡建设用地方式。结合国家重点项目和土地整理和治理相关政策，充分运用城乡建设用地增减挂钩政策，在不侵占耕地的前提下，加大镇村整合、土地复垦、新型镇村建设等工作力度，通过消灭空心村、围垦造田、土地整理、集中居住来解决农村建设用地不足和资源浪费现象，从而不断优化农村建设用地结构。同时通过建设用地指标的市场化，还能有效增加农民收入和根本改善农村集体经济薄弱状况。并通过预留集体产业发展用地、营业用房出租等方式保证农民享有可持续的收入来源

3.积极探索农村土地管理的创新与发展

农村土地管理不仅要致力于推动经济结构战略性调整，还要更好地服务于保障和改善民生，致力于推进改革创新，建立健全有利于节约集约用地的体制机制。坚持节约集约用地不仅是节约资源的重大措施，也是调整经济结构的重要手段。做好土地管理工作，要把保增长与调结构更好地结合起来，通过优化土地利用结构和城乡用地布局，科学合理地安排用地，促进产业结构优化升级，支持农业现代化进程。保持粮食稳定增产是长期而艰巨的任务，坚持最严格的耕地保护制度绝不能放松。同时，土地政策也要向其他民生领域倾斜。加强土地调查，摸清家底，是节约集约用地的基础性工作，要确保土地调查数据真实准确可靠，充分利用全国第二次土地调查的成果，为提高土地管理水平提供数据支撑，为制定经济社会发展规划和政策提供科学依据。进一步完善土地产权、土地基础制度建设，及时做好农村居民建设用地的规划。

进一步完善土地产权、土地基础制度建设，及时做好农村居民建设用地的规划。

要以乡（镇）多村为单位，因地制宜编制乡（镇）土地总体规划、村镇建设规划和产业发展规划等相关专项规划之间的统筹协调工作。做好乡镇、村屯住宅用地规划，是有效制止农村居民违法建私房，浪费土地的有效途径。要本着“节约土地，有力生产、方便生活、适当集中、以近为主、远近结合”的原则。要科学修编土地利用总体规划。在当前要深入调研，立足西部地区的实际，在执行规划过程中，只能逐步调整，尽量向规划方案靠近，不能搞“一刀切”。如果大拆大建，不仅会伤了农村的经济后劲，也会引起群众的不满。

4.结合实际情况，制定相应的土地管理制度

⑴在农村基层组织中建立委员会，对土地管理制度进行相应的完善。加强对征用土地程序的审批，规范土地征用制度，坚决维护村民群众的知情权，使之土地资源公开化、透明化、公平化。在土地管理制度的制订上寻找政府、土地使用者、农民群众间的利益结合点，尽量做到合理化，完善化。以土地用途为依据，以市场为导向，确立合理的土地流转价格和利益分配。

⑵地方政府官员、村干部应严格按照国家土地政策和法规办事。认真学习土地管理相关的规章制度，提升农村干部的法律以及政治觉悟，端正作风，努力做到不折不扣，依法办事，依法行政，合理运用人民群众赋予的权力。

总而言之，科学、合理配置土地资源，是协调推进工业化、城镇化和农业现代化同步发展的基础。农村建设用地问题处理好了，“三化”就能同步推动，处理不好，会顾此失彼。而土地管理工作又是一项政策性、综合性、专业性、技术性、实践性很强工作，地方各级政府和国土资源管理部门，要认真分析农村土地管理制度现状，积极推进改革与创新，严格落实耕地保护制度和节约用地制度，采取各种有效措施“疏堵结合”，才能有效地制止和遏制农村违法违规批地、占地的现象发生蔓延。

注：本文在写作过程中，得到了傅中平教授（高级工程师）的指导，在此表示诚挚的感谢！

（作者单位：广西国土测绘院）