浅谈政府在社区管理中的角色定位

郑宗鹏

摘要：政府、社区民众和社区服务组织是现代社区管理体系中的三个主题。政府在社区管理中起着独特的作用，其对于社区的管理和参与程度决定了社区管理的模式。本文以一些调研过的社区服务中心为例，通过分析在社区管理中的现存问题，试图寻找社区居民自身对于管理与服务的需要，并以此为依据对于政府的角色定位提供了一些建议。

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关键词 ：政府；社区管理；角色定位

一、问题的提出

随着政府自身职能由管理型向服务型转变，功能定位不断明晰，社区建设和治理中政府功能的发挥成为近年来备受关注的主题。理论上，社区服务中心这一惠民利民工程在方便解决居民实际问题、丰富居民文化生活方面应发挥积极作用。但笔者在实地调研时听到的大多是居民的不满声音。诸如服务中心内部娱乐设施的实际使用较少、社区服务偏向于业务办理而疏于日常社区娱乐开展等问题较多被提到，而资金来源困难是产生诸多问题的主要原因。这不禁令笔者产生疑问，由区政府作为试点并投资建设的社区服务中心，为何会存在资金来源困难问题？如果社区是自治性组织，政府与自治组织之间的关系该如何把握、如何有效为其提供服务并监管？如何来保障政府对于自治组织的引导？在当代政府职能转型时期，政府在社区服务中应扮演什么角色？

二、政府的三种角色

通过阅读相关文献，不难发现各国的社区管理的体系往往都是由政府、社区民众、社区服务组织三部分组成。其中，社区管理的组织者基本由政府担任，社区管理的参与者则是有民众组成，社区服务组织则往往作为社区管理的提供者。正是基于三种主体扮演着不同的角色，因此他们在社区管理与社区服务中承担着不同的任务。政府、社区民众以及社区服务机构之间不同的合作方式也决定了现代社区管理模式的差别。

作为社区管理的组织者的政府，承担着宏观指导、协调，规划的职能。由于政府本身作为行政机构，如古德诺在《政治与行政》一书中提到的，存在着“国家意志的表达和国家意志的执行功能”因此一方面政府要提供或支持社区服务，另一方面需要引导社区居民，确保其各项政治权利得到落实。政府对社区的参与或控制程度以及政府关于社区的公共政策、发展规划，决定了社区管理模式是政府主导模式、社区自治模式，还是混合模式。由此可以看出，政府在社区管理中起着独特的作用。

基于政府社区管理模式的不同，我们不难提出一个问题，政府主导、社区自治或是混合模式这三种现存的模式，哪一种是适合当今中国政府职能转型时期国情的模式？到底政府在社区服务提供过程中应该是一个怎样的角色？

三、现存问题

要权衡三种模式以找准政府角色定位，首先需要清楚的是：在现阶段社区服务中面临的主要问题是什么。围绕问题的分析和解决，政府的参与才有的放矢，参与的程度才便于衡量。

1.居民需求——更加多样

随着我国不断发展, 人民生活水平也随之提高、消费观念等都产生了巨大的变化。特别是随着住房、养老、医疗等各项制度改革的深入,居民与社区之间的冠以日益金紧密。居民对于现代社区的需求也更加多样化。在调研时笔者看到，一些社区内设有音乐室、棋牌室、健身房等娱乐设施。理论上中心可满足人们广泛的社会参与需求。但是在参观时笔者发现，许多如跑步机、台球案等设施虽购置多年却仍是崭新的，很难看出其被多次使用。有些物品如钢琴并不适合该小区居民日常娱乐。在调研时笔者也了解到，由于设备维护资金庞大，现阶段服务中心内部诸多活动室只对团体开放，多数居民也表示从未使用过中心内设施。

2.社区服务——侧重业务而疏于服务

随着社区服务理念的回归和便民利民的考虑，各地相继开展以整合社区服务项目为特点的“一站式服务”。这种做法对于缩短居民办事时间、减少居民出行麻烦、提高日常业务办理效率等方面发挥积极作用。建昌道社区服务中心一楼办事大厅在笔者多次走访时，前来办理业务的居民络绎不绝，这也证实了这种“一站式服务”确实在实际生活中发挥重要影响。同时，也与中心二楼娱乐设施的疏于使用形成了鲜明的对比。在笔者所见到的进入服务中心的居民，绝大多数是去办理业务的。少数去二楼的居民也是去社区医院寻求治疗。设施使用申请的不便甚至导致了“娱乐也不去中心里娱乐”这种看法。是“不想”还是“不能”？这种“一站式服务”是否偏重于对业务的办理，或者说只侧重于政府职能的发挥，而缺少对于居民日常生活娱乐需要的考虑？政府在履行其服务职能的同时是否存在着某种程度的“缺失”？

四、政府在社区管理中的角色定位

通过对政府在社区服务中所存在的问题的分析，并结合现今状况，不难总结出产生诸多现象的根源。随着自身职能由管理型向服务型转变，政府正寻求一条有序的从一些领域退出直接参与、转为以引导和监督为主要功能的有效方式。而以建昌道社区服务中心为例在社区管理中所产生的一系列问题，正是这种在转型和探索时期不可避免的状况。

政府该参与什么，参与多少？这个问题反映了政府在当今公共管理中的困局。一方面，政府寻求降低在一些领域的参与程度。另一方面，“有事找政府”的这一深入人心的理念又促使政府难于抽身。而如果过度强调政府在社会管理中的各个领域都存在直接责任，“不仅加重了政府工作的负担，而且也容易使本来存在于各社会主体之间的对抗转变为社会主体与政府的对抗。它不仅使政府无暇顾及那些真正应当由政府直接干预的冲突，而且会使政府丧失公信力，失去处理重大公共事项的权力资源。”

如果就目前社区自我组织和管理能力还很薄弱的中国来说，似乎这种“不放手”不无一定道理。政府作为社区建设和管理的主体之一，有义务也有能力承担起对于社区自治的引导和培训功能。但是政府不能永远在社区管理与服务中扮演主体角色。社区组成的主体、参与与建设的主体都应该是社区居民。关键是政府如何形成完善的市场机制、成熟的公民社会以解决政府职能调整后社会的接管问题，如何合理退出，这是如何培育成熟的社会自治、合理进行政府定位所要面临和解决之处。

1.服务的提供——鼓励社会多方的参与

社区服务是社区管理中重要的方面，现阶段也存在一些公共服务到底应由哪些相应的主体提供这一方面的不明确。但现在的问题不仅仅是由谁供给公共服务的问题，而是如何有效培育市场以及公民社会力量的问题，以及对于另外两种主体，政府的主导、协调、监管作用如何有效发挥的问题。政府公共服务的提供都是针对公共需求的满足。在保证服务质量、服务效率的前提下，完全可以探索新的供给模式，并非由政府成为单一供给主体。可以引导社会其他力量参与其中，而政府在把经营权与供给权交给社会时，其责任并不因此结束。政府也许不再直接提供服务，但仍然要在监管、提供保障等方面发挥作用。

美国政府社区服务的提供有很多值得我们借鉴之处。在社区卫生方面，回收废品成绩最佳的西雅图市把它的成功部分归功于街坊的志愿服务队队长，这些人帮助他们的邻居想出办法在路边人行道进行废品回收；在社区治安方面，旧金山利用社区委员会形式，通过志愿调解人员来平息那些常常产生暴力事件的日常争端；在医疗保健方面，基于“慢性病的医疗保健需要一种根植于社区、家庭和朋友意义上的、爱抚的反应”这样一种理念，到家庭住所提供医疗保健的服务迅速发展。

2.责任的明确——做好社区管理模式的选择

对于社区和居委会的定性也极为重要。居委会是不是一级政府？这是一个容易产生混淆的问题。依据《城市居民委员会组织法》，居委会的定位决定了它不具有一级政府应有的功能，其基本职责就是为社区居民服务。但是，居委会应不应该以政府的方式加以运行和管理？在这一方面存在着不同的争论。不同的人拥有不同的看法，对于居委会能否当成权力机构，能否将权力实化等拥有不同的看法，但是我们可以看到，居委会管理和运作方式的选择，直接关系到政府的一些工作可不可以下放到社区来这一问题，也是政府在社区管理中定位的依据。

具体哪种模式在实践当中更为有效，可能需要具体问题具体分析，并不一定要在统一的标准下执行。目前的行政架构以“二级政府，三级管理”为主，在当前的社会形势下，如果强调社区管理的自治性，就要明确自治组织对于政府在社区工作的开展仅仅发挥协助性作用，这种协助也只限于一般工作的开展。在社区服务中心一楼综合服务大厅参观时笔者看到，业务的办理限于社保、老龄、卫生、计生等方面，而有关民政、司法等工作需要每周固定的时间区政府有关部门到社区开展。

而如果强调社区管理应采取政府化的模式，就应该重视是否充分发挥了街道的法理性权威。在现实中我们看到：政治法律对于街道法定的功能定位是一种制度保证，但其自身缺乏必要权力的支撑，权力虚空、管理事项芜杂，至使其存在的合理性遭受质疑。如何真正消减、转化行政机构不必要的职能，强化应有的行政职能及公共服务职能，涉及法律的调整和变更。

无论采取哪种管理方式，其共同点都是要明确居委会的职权责任，从而明确政府在社区管理中的角色定位。如果居委会被赋予了不应有的职能和权力，承担起本来不该承担的职责，就可能导致社区组织过多地干预居民的生活，使公共权力渗透到人们的私生活领域，由此而引起纠纷。同时政府虽然减轻了负担，也容易产生工作人员散漫、不作为等现象。这将直接影响社区管理和服务的良好实现。

本文通过笔者对一些社区服务中心调研后一些实际问题的发现与思考，对政府在社区管理中的角色定位进行了探讨，试图寻找社区居民自身对于管理与服务的需要，并以此为依据对于政府的角色定位提供了一些建议。在社会和政府职能转型时期，如何有效的做到政府职能的重新构建是一个还需深入、全面分析的问题，在政府主导的同时，居民、服务机构等各种社会力量的参与同样至关重要。在社区管理中我们可以借鉴国外有关经验，结合现今中国国情与地方发展情况，因地制宜，找准政府角色定位，真正做到社区管理与服务目标的有效实现。

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参考文献

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（作者单位：南开大学）