公民政治参与的制度缺失和实现途径

刘文举

摘要：公民能否充分行使政治参与权很大程度取决于公民政治参与制度完善与否。当前，我国基本政治参与制度初步形成，但还存在运行机制不完善、政治参与制度操作性不强等问题。对公民政治参与制度的制约主要在于传统文化对公民政治参与制度运行的阻碍，缺乏有效的运行机制和程序，公民政治参与能力不足，缺乏对政治参与制度的有效监督和反馈等方面。解决公民政治参与制度缺失的有效途径主要包括:加强政治民主立法制度建设，改革和健全已有的公民政治参与制度，加强政治参与的立法保障建设。

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关键词 ：公民；政治参与制度；现状；途径

一、公民政治参与制度现状

1.公民政治参与基本制度初步形成新中国成立后，历经几十年努力，我国的社会主义民主政治有了很大进步，基本上形成了一套公民政治参与制度，主要包括人民代表大会制度、政治协商制度、基层群众民主自治制度、大众传媒制度、信访制度等。各个制度相互协调，在不同的层面上发挥各自的功能和作用。这些基本政治制度的有效实施，大大提高了公民政治参与的制度保障。

2.公民政治参与运行机制不完善

我国公民政治参与机制不完善，不仅体现在公民参与具体制度制定的缺失上，还反映在参与的实践活动中。一方面，从具体实践活动看，公民政治参与权还缺乏相应的法律地位。虽然宪法和相关法律对公民政治参与权作了相关规定，但我国还没有一部真正的部门法对公民政治参与的内容作出具体的、可操作性的规定。另一方面，在制度设计上，当前我国公民立法参与还存在参与的广度和深度不足的问题，还没有形成健全的立法参与机制。

3.公民政治参与制度的操作性不强到目前为止，虽然我国宪法和法律中都对公民政治参与的内容、方式等作了相关规定，但这些规定更侧重于公民参与的实体性规范，缺少程序性的规范。由于法律对于公民政治参与的规定带有明显的概括性和抽象性，使得公民在实际的政治参与中缺乏有效操作性的法律依据，降低了公民政治参与效能，给公民政治参与带来了许多问题。伴随着缺乏有效性操作程序和步骤的法律规定可能导致：一方面，公民原有的合法政治参与权利得不到法律的保护；另一方面，公民在正常的法律途径受阻后，常常被迫逃脱制度之外，进行制度外的非法政治参与。近年来，社会上不断出现的大规模的群体性事件，部分因制度困境造成。各级主管部门本着严防死守和将群体性事件“消灭在萌芽阶段”的理念，对群体性事件采取高压的策略；而民众利用“不闹不解决、闹就解决”的机会主义心理，采取非制度化的处理方式。双方都力图逃避制度的规制，简单直接地处理问题，这恰恰是制度在处理这类问题时缺乏有效的操作性，使制度缺失了原有的功能。

4.社会组织团体政治参与的制度缺失

随着经济的繁荣，生产力的发展，社会分工也越来越细，人们越来越被束缚在一个个组织当中。人们表达自己的意愿更多地通过在自己的组织中来显现，从而使得社会组织的政治参与成为有效而成熟的政治参与。我国目前还没有一部针对行业协会行之有效的实体性单行法律法规，现有的行业协会规定更注重对本身的约束，而缺乏对自身利益更多的申张。《社会团体登记管理条例》主要是对所有社会团体的统一规范，并没有针对具体行业本身的特殊性进行说明，这就不利于充分发挥各个行业改革发展的诉求，进而严重影响了公民通过社会组织来实现其政治参与的渠道。

二、公民政治参与制度缺失原因分析

1.传统政治文化对公民政治参与制度运行的阻碍

我国虽然历史文化悠久，传统的政治发展历史源远流长，但真正涉及公民政治参与的却一直处于停滞状态。自秦朝建立封建王朝开始，无论封建王朝怎样更替，经济文化达到怎样的盛世，农民作为处于社会底层及政治参与的主体却一直担当着被统治的角色，从未享有以主人的姿态来参与国家政治决策的权利，中国人接受的总是“普天之下，皆是王土，四海之内，皆是王臣”的思想,人们被限定在一个个等级当中，只能在自己的小圈子中活动。在这种传统文化专制的控制下，中国公民没有形成公民意识，更没有政治参与的理念，更多的是顺从。新中国成立后，中国人民终于可以当家做主，享有了政治参与的各项权利，但遗憾的是，这并没有自然形成政治参与型的文化。尤其是经过十年动乱，人们强化了对政治的不信任，认为政治参与是上层精英分子才有的权利，从而尽量使自己的生活远离政治，避免卷进政治的漩涡。公民没有真正意识到自己的政治权利，即使这种制度建立起来了，人们也不会运用来维护自己的权益。

2.缺乏有效的运行机制和程序

建国以来在公民政治参与上有人民代表大会制度、中国共产领导下的多党合作制度与政治协商制度和基层群众民主自治制度等基本政治制度，并在此基础上制定了《中华人民共和国选举法》《中华人民共和国信访条例》《中华人民共和国政府信息公开条例》等一系列法律法规。中国公民的政治参与从无到有，享受到了以往不曾有的政治权益。但是随着我国经济快速发展，公民的政治诉求不断地多元化，人们开始越来越不满足于现有的政治参与规制。我党自创立以来就坚持“从群众中来，到群众中去”的决策思路，但具体运用到实际工作时就存在这样那样的问题，这种决策思路只是做了一个总体的要求，而规避了决策的具体程序和责任。我国不仅建立了几大基本法律法规，在政府机关内部更存在着不计其数的成文或不成文的规定和惯例，但基本上看不到有哪个法规明文规定将公民参与作为不可或缺的程序，只是提到政府机关应该怎么做而不是必须这么做，缺少对政府机关自身的义务强调。中国政策的制定实质上是精英决策，主要表现为：一是精英内部输入；二是决策有序性和无序性兼存；三是决策过程内部精英政治折中。应该说，这是中国决策深层次的表征，也是决策过程非定性的基本内涵。这种内在的精英决策决定了很难在实际操作中能灵活地制定有效的、贴切的法律法规。

3.公民政治参与能力不足，缺乏对政治参与制度的有效监督和反馈

我国现有政治参与制度存在的缺失，不仅体现在现有的具体政治制度中存在着不足，还反映在公民自身参政能力的不足，导致对于政治参与制度的认识、理解和运用出现严重偏差。公民在实际的政治活动中，由于自身参政意识和参政实践不足，导致“公民政治参与的主动性和自觉性很低，真正出于自主意识自愿参加国家政治生活的公民所占比例仍然不高，绝大多数公民缺乏政治主体意识，往往把自己当做国家和政府的附属物，一般是组织安排什么就什么，无论是参加政治学习、讨论，还是参加政治活动都是如此”。公民的政治参与活动和政治参与制度的实施之间没有形成有效的联系，这直接导致公民政治参政制度有效度降低，达不到预期的效果，反而给公民政治参与制度的监督和反馈带来不必要的矛盾和冲突。

三、公民政治参与制度缺失的解决途径

1.加强政治民主立法制度建设

公民政治参与制度的缺失，首要的是要完善政治参与制度本身，加强政治民主立法制度建设。一是改革人大选举制度，切实落实公民选举权，增强公民参与影响力；二是要完善公民听证会制度，使公民更有效和更直接地参与到政府的管理和决策中；三是完善参与的执行制度，增强公民在政策执行过程中的参与能力；四是健全人民的监督制度，增强参与制度的反馈机制。

2.提高和培养公民的政治参与素质

公民政治参与不仅仅是公民的政治参与行为，更表现为政治参与的过程。公民政治参与制度的建立并不代表公民就能很好地利用其来行使自己的政治权利。在这整个过程中，制度能否有效实施常常取决于公民对于制度的认识和认可程度。1977年，我国恢复了由于文化大革命而中断的高考制度，经过30多年发展，我国的教育事业有了巨大进步，公民的文化素质有了明显提高，但在全社会还没有培养出公民的政治参与意识。因此，在对公民政治参与素质培养中，不仅应加强公民政治参与文化知识方面的传授，更应该告诉民众用怎样的方式去合理、有效运用公民政治参与制度。要通过宣传指导，让公民不仅了解自己基本的权利义务，更重要的是使其掌握一定的政治知识及参政技巧，以便树立正确的政治参与观，从而改变以前那种政治参与总是高高在上的状态。公民政治参与能力的培养与政治参与知识相比，实践的引导和锻炼更重要，公民只有在大量的实践活动中不断总结经验教训，才能使得其通过教育得来的政治参与知识迅速转化成为己所用的政治参与能力，进而为社会塑造更多具有参政知识和完备参政能力的公民，提供公民政治参与制度化所需要的参与型文化。

3.改革和健全已有的公民政治参政制度

在我国的选举制度中，虽然公民可以直接对县及县以下人大代表、城市居委会和农村村委会进行选举，但实际上在具体运行中，这些制度很难保障公民能够真正实现自己的政治参与，选出自己满意的代表。这就需要在以后的选举中引入竞争机制，让竞选者辨明自己的责任和义务。同时，要健全民主监督管理机制，落实对当选代表的监督和罢免制度，使当选代表真正受到选民的监督和制约。要健全和完善听证制度，在政府行政活动中，“对凡是与公民利益直接或间接相关的决策，都应该举行听证会，直接听取公民的意见，使决策做到民主化、科学化、公开化，有利于政府的决策符合民意和接近民意，也有利于政府决策的实施”。

4.加强政治参与的立法保障建设

我国公民政治参与制度的缺失，一定意义上在于公民参与立法制度化程度低，使公民政治参与的立法缺乏保障。加强公民参与立法的制度化包括：首先，建立公民立法参与的核心制度。针对公民的参与原则、参与主体、参与对象、参与范围、参与形式等方面制定相应的法律法规，构建成立法参与的刚性制度保障。其次，公民立法参与制度不仅需要立法参与的制度框架，还需要相关的配套制度作支撑。最后，加强公众立法参与的非制度化建设，提高与公民立法参与相关的文化素质、政治素质和参与能力，优化公民政治参与的社会生态环境。

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参考文献

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[2]马振清.中国公民政治社会化问题研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2001:324.

[3]王艳琴.公民参与权及其保障思路[J].理论探索，2011（6）:119.

（作者单位：重庆邮电大学马克思主义学院）