当前中国基层政治信任危机的表现及解决途径

摘要：当前中国基层政治信任面临的危机，主要表现在党群、干群关系不和谐甚至紧张化，社会冲突日益显现和多样化，矛盾解决方式的上访式和单一化与民众政治参与的不足与冷漠化四个方面。解决当前的政治信任危机是一个复杂系统的工程，需要从制度建设、文化建设和政府行政能力建设三方面入手，有重点、有计划、循序渐进地采取措施，通过不懈的努力，逐渐增强群众对基层政府的政治信任。

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关键词 ：基层政治信任；表现形态；解决途径

一、政治信任的内涵及问题提出

信任问题一直都是人类社会的核心问题之一，“离开了人们之间的一般信任，社会自身将会变成一盘散沙”①。作为信任的一个重要方面，政治信任一般是指公民对政府与相应公共组织及其工作人员的政治认可，是政治合法性和政治稳定与发展的重要基础。当前学术界对政治信任的探讨主要集中在“制度论”和“文化论”两种解释上。其中，“制度论”认为政治信任来源于政治领域，是公民对政治制度和政府绩效的一种理性评估，而“文化论”则认为政治信任形成于政治领域之外，植根于文化规范并通过人的社会化过程逐渐形成，具有本土文化遗传的特点。作为政治信任的一个分支，基层政治信任是指在基层范围内公民对政府与相应公共组织及其工作人员的政治认可，这里的基层包括乡镇、村、社区、街道办事处等相关机构和组织。

改革开放以来，随着公社和单位体制的解体，税费改革的实施，传统的权威价值观日益减弱，群众的价值观及行为方式也发生了很大变化。在各种压力之下，原有的政治体制已经无法满足社会与公众的需求，出现越来越多的问题，作为国家权威象征的政府机关面临着公信力和政治权威不断流失的危险。

一般来看，当前民众对于中央政府仍然有很高的满意度，然而越往下，满意度越低（O’Brien，1996②；Tian jianShi，2001③)。如李连江在调查中就发现63.1%的受访者认为上面是好的，下面是坏的，呈现一种“差序政府信任”模式。53.67%的受访者对党中央表示信任，只有6.75%的受访者对所在地方（基层）党组织信任。④农民对中央到基层政府的信任度是逐渐递减的。⑤此外还有于建嵘（2005）、胡荣（2007）等的研究中都有类似的发现。这些都说明了当前基层政治信任危机已经很突出，需要尽快解决，否则会影响群众的参与积极性和生活满意度，甚至会影响国家、社会的稳定。

二、基层政治信任危机：内容与形式

基层政治信任危机是由多种原因造成的，产生的影响也多种多样，所以在具体的内容和呈现的形式上有着很大的区别。根据对业已发生的基层政治信任危机事件的分析，可以判断出当前危机表现形态主要有如下几种：

1.党群、干群关系不和谐与紧张化

近年来虽然中央政府一直强调加大思想政治工作，可是党群、干群之间很多时候还是很难达成一致，干部与群众之间相互不理解、不信任。加上利益机制分配的不健全，贫富差距的扩大，官员的不作为与腐败行为，以及在基层民主推动过程中出现的形式化等问题，党群、干群之间的矛盾越来越多，一些群众甚至看到党员干部就心生反感。

调查发现高达57.0%的受访者认为与村干部的关系平淡，同时有5.9%的人认为干群关系紧张。⑥税费改革之后国家对乡镇与村庄进行了大规模的裁撤与合并，然而在精简人员的同时也扩大了基层干部和群众的距离，双方的交流与沟通更少，甚至有些流于形式化，从而不可避免地产生了政治信任的流失。

2.社会冲突日益显现化和多样化

当前社会冲突显现化和多样化主要以频发的“群体性事件”为典型。根据官方的统计数据，从上世纪90年代开始，群体性事件的发生频率在我国一直维持在一个较高水平，1993年到2003年间我国的群体性事件数量已增加6万余起。又据中国社科院蓝皮书（2009年）的统计，我国群体性事件的发生数量在2005年虽然有所下降，但在2006年又开始上升，这一年全国发生各类群体性事件6万余起，到了2007年甚至有8万余起。群体性事件是社会冲突激化的直接后果和外在表现，但内里可能是群众对政府的不满情绪的一种释放。

受传统文化的影响，乡村解决矛盾一般为双方协商，“大化小，小化了”的方式。但是随着社会化程度的增强，基层在很大程度上缺少一种柔性、协商的矛盾处理环境和方法，群众对政府及其工作人员不信任，认为只有将矛盾公开化、激烈化才能引起上级政府的重视，才能维护自身权益，所以群体性事件时有发生。“找企业不如找政府，找政府不如堵公路”⑦，不恰当的维权，可能会激化出新的矛盾，甚至出现违法犯罪行为。

冲突形式上，政治信任和认同的困境从政治心理向现实冲突方向上转变，由“物质利益冲突”向“无直接利益冲突”转变。⑧物质利益冲突主要表现为国企改革、城市拆迁与安置、劳资纠纷等物质利益相关的事件，这一般与政治认同没有多大关系。“无直接利益冲突”事件的参与主体没有共同的利益基础，是基于共同的“不公平感”导致的不满情绪。这表明此类冲突不是普通的社会心理冲突，而是政治认同困境方面导致的社会冲突。

3.矛盾解决方式的上访式和单一化在与政府产生矛盾时，群众选择的矛盾解决方式单一化，并以上访式作为主要手段，这也反映了基层政府政治权威的流失。除性别、年龄、政治效能感等因素对政治信任具有显著性影响外，上访对政治信任的流失也有很大影响。农民上访的级别每上升一个层次，他们对政府的信任就减少一个档次，随着上访层次的提高，对高层政府的信任也会产生显著的负面影响。⑨

老百姓遇到困难选择上访，而不是通过同级政府或司法途径解决，反映了他们对基层政府组织及官员的不信任，认为其不会或无法维护自己的切身利益。他们认为只有选择更高一级政府，甚至中央政府才能实现自己的权利。同时个体的上访行为也具有示范效应，一旦上访失败，不仅上访者个体不再信任政府，而且关注其上访的个体与群体也会产生对政府的信任危机。

4.民众政治参与不足与冷漠化

（1）表现在对基层民主选举的态度上。据调查，23.3%的农民认为农村基层民主选举不重要，有30.0%的农民认为没必要，两项相加，对基层民主选举持悲观态度的竟超过一半。在实际的参选中每次都参加的比例仅为10.9%，参加过几次的为32.8%，而没参加过的有45.3%。⑩城市中，一份上海市居民社区参与意愿的分析表明，仅有15.7%的被访者表示很想参与。张亮（2001）指出，由于居民参与不足，只有25%的居民表现出一定的社区参与意愿。

（2）受制度、经济、文化等因素的影响，许多基层民众觉得自己是否参与基层自治意义不大，从而不愿参加，听由基层干部操作。这种政治冷漠导致基层选举形式化，干群相互不了解甚至误解，再加上一些政策失误等，使得有些群众对基层政府丧失信心，而这种情况在一定程度上也加剧了群众的政治冷漠。基层政权合法性流失呈现出从对具体工作人员的质疑发展到对政权体制的不满，对法律的正义性和公正性表示怀疑，合法性危机的对象加速上述三种趋势。

三、基层政治信任危机解决：制度、文化与能力建设

政治信任危机会造成政策落实不畅，干群关系紧张，社会整合困难等一系列问题。所以必须着眼于全局=，从制度、文化、和能力建设三个方面有重点、有步骤地采取措施。

1.制度建设

（1）维护基层政治信任。首要的是建立一系列合理可行的制度，使权责明确、切实可行。第一，进一步健全社会主义市场经济体制和分配制度。一方面，要进一步巩固和发展公有制为主体，多种所有制经济共同发展的经济体制。尤其要鼓励、支持、引导基层非公有制经济（如小微企业及个体户）的发展，激发基层经济潜能，提高民众的收入和生活水平；改革相应的金融体制；建立反映市场需求的价格形成机制，促进资源的有效利用等。另一方面，进一步完善社会主义分配制度，初次分配要注重效率和公平，再次分配更要注重公平；逐步提高低收入者收入水平，扩大中等收入阶层比重，打击非法收入，缩小收入差距，增加对农民和低收入者的扶持力度。

（2）健全中国特色的基层民主自治制度。扩大社会主义民主是发展社会主义的基础工作。完善基层民主对于提升基层发展活力，推动干群互信，缓解基层矛盾有着莫大的好处。这需要积极发挥基层党组织的领导和带头作用，保持党员与群众的血肉联系；健全以《居委会组织法》和《村委会组织法》为核心的法律法规及相关政策，形成一套细致可行制度化的运行模式；进一步理顺各种关系，如乡镇政府和村委会关系，“两委”之间关系等；同时基层运行要民主选举、民主决策、民主管理、民主监督并重，并落实到日常事务中。

（3）完善社会基本保障制度。进一步扩大社会保障的覆盖范围，减轻低收入群体的负担，对于孤寡老人、伤残患病等人士要给予最大范围的帮助；实现城乡社会保障一体化；强调对社保资金运作的监督；建设灵活、持久的多种保障制度，根据不同地区、不同收入、不同行业的具体情况采取不同的措施，健全终身教育机制、医疗保障和住房保障等机制，解决与人民群众切身利益相关的问题。

2.文化建设

“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这个政治文化是由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动进程所形成。”。??????政治信任

从本质上讲是一种心理认同感，是政治文化的一部分，所以提高政治信任不仅需要制度建设，更需要文化建设。

（1）随着改革开放的深入和市场经济的发展，社会意识和价值观日趋多元化，必须对其加以正确的引导，否则就容易产生思想上的混乱，既不利于社会的整合，也不利于公众政治认同度的提高。当前要紧紧抓住思想意识形态上的“主心骨”，以马克思主义为指导，培养和宣传社会主义核心价值观，并根据社会存在的变化，不断丰富和创新主流意识形态的内涵，灵活全面地进行意识形态的构建。

（2）发挥优秀传统文化对维护社会稳定和提高政治信任的作用。利用以血缘和地缘为核心的身份认同的同时，积极倡导传统文化中的诚信思想，和“贵和精神”，引导社会互信，夯实中国政治认同的基础。当然，更要提高群众的民主意识。当前，广大群众的民主意识和参政能力都有了一定的提高，但距现代公民社会所需要的素质要求依然较远。因此需要通过有效宣传和系统教育提高群众的民主意识和参政能力；充分利用信息网络平台；短、长期培训机构、讲座、专家交流会等多种形式，深入对基层群众的思想政治教育。

3.能力建设

（1）一些政府工作人员素质不高、能力不强，不能很好地解决相关问题，甚至使问题进一步复杂、扩大化，酿成严重的社会后果。所以若想从根本上扭转这一局面，必须大力提升基层政府及其工作人员的行政能力。

（2）需要政府职能由管理型向服务型转变，真正做到心系人民，提升公共服务水平。合理界定政府职责，解决政府工作当中的错位、越位、缺位现象，做到有所为有所不为；强化干部队伍建设，提高干部的服务水平，干部要深入基层群众，了解村情民意，站在群众立场想问题、办事情；通过培训班教育，实践教育等多种方式全面系统地提高公务员的理论与实践水平；创新公共服务机制，培育多元化的供给主体和供给模式。

（3）需要深化体制改革，健全监督机制。深入推进政企、政资、政事、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。??????简化行政机

构，明确行政职责，推行绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的绩效评估指标体系和评估机制。完善社会主义民主制度，建立健全民主参与的法律法规，进一步完善基层“四大民主”的相关制度，保证群众真正享有广泛政治权力和自由。在党委统一领导下，与政府协调共管，各地建立政务公开领导小组，职责明确，密切配合；加大政务信息共享力度，通过“网上政府”建设、首长接待日、专家咨询、公示制度、听证会制度等搭建公共服务沟通平台，扩大公民参与度，增强决策的科学性。完善监督机制对发扬社会主义民主，解决腐败问题的作用。通过行政问责制等来培养政府官员良好的政治人格，严厉惩处腐败官员，切实保障人民群众的知情权、表达权和监督权，力图从源头上预治腐败。

总之，在当前高速发展的中国社会，影响基层政治信任的因素是多元的，人民群众政治信任的变化也非直线型的，必须从制度建设、文化建设和行政能力建设三方同时着手，以制度建设构建基层政治信任的硬实力，做到问题解决的法制化和程序化；以文化建设构建基层政治信任的软实力，强化基层政权权威认可的社会基础；以行政能力建设构建基层政治信任的保障体系，增强群众集体意识和社会认同感。只有把三者融为一个整体，清晰认识它们之间的相互关系，处理政治信任危机才能够事半功倍，全面有效地解决中国当前面对的基层政治信任危机问题，实现从地方到中央的政治信任强化。

引文注释

①（德）席美尔（Georg Simmel）.货币哲学[M]. 朱桂琴译，北京：光明日报出版社，2009.

② O’Brien，Kevin.1996．“Rightful Resistance”World Politics(1):31－55．

③Li，Lianjiang．2004．“Political Trust in RuralChina．”Modern China(2):228－258．

④中组部党建所课题组.新形势下党群关系存在的新问题及原因分析［J］.当代世界与社会主义，2005(1) ．

⑤肖唐镖，王欣.中国农民政治信任的变迁——对五省份60 个村的跟踪研究(1999～2008)［J］．管理世界，2010(9)．

⑥赵旭东.权力离散与权威虚礼：中国乡村“整合政治”的困境[J].社会科学，2010（6）.

⑦中组部党建所课题组.新时期党群关系调研报告（四篇）[J].当代世界与社会主义（双月刊），2005（1）.

⑧谢海军.中国政治认同困境产生的多元路径及其分类治理[J].2011（7）.

⑨胡荣.农民上访与政治信任的流失［J］.社会学研究，2007(3).

⑩赵晋泰.村民自治中的政治冷漠现象分析[J].理论探索，2007（1）.

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（作者单位：华中师范大学政治学研究院）