上海市突发公共卫生事件应急管理的机制建设分析

韩锋

摘要：改革开放以后，特别是上海在应对SARS、H1N1、手足口传染疾病、H7N9 等突卫事件中积累了丰富的危机处理经验，提高了卫生非常态化管理的整体能力，综合形成了应对突发公共卫生事件的“三大体系与四大支持系统”的应急管理格局。

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关键词 ：上海市；公共卫生事件；应急管理

一、上海市突发公共卫生事件应急管理“三大体系”

1.法律保障体系

上海应对突卫事件依照和遵循的法律法规除了国家层面的以外，上海市也根据自身的经济发展情况和社会结构状况制定和实施了上海卫生应急预案及法规规章，《上海市突发公共卫生事件应急条例》《上海处置食品安全事故应急预案》《上海市处置重大植物疫情应急预案》《上海市突发重大动物疫情专项预案》《上海市处置突发药品安全事件应急预案》《上海市突发事件医疗卫生救援预案》《上海市手足口病工作预案》《上海市处理污染婴幼儿奶粉事件医疗卫生救援应急预案》等法规预案已经实施执行多年。还印发了《上海市应急预案汇编》，预案针对性、实用性和可操作性不断增强。上海市在严格按照国家相关突卫法律规范进行日常管理的同时，也依法执行食品安全、动物疫情、流行疾病及植物疫情等应急预案及规范，从市区到街道、居委（村委），从卫生行政管理部门、疾控部门、卫生医疗单位及相关职能部门，严格按照法律规章及预案的要求进行预警监测，把政策规范落到实处。

2.全民参与体系

自从SARS发生以后，上海市不断强化信息发布和宣传教育的重要功效，通过加强疾病预防和疫情信息发布的方式，不断重视市民的积极参与和日常化引导。特别是H7N9疫情发布以后，上海市立即启动突卫事件应急预案，及时进行疫情分析和研判，在最佳的时间段把疫情信息和处理情况通过新闻出版、广电及公告张贴的形式准确传递给市民，减轻市民的担忧和恐慌，通过疫情知识宣传和疾病预防教育的方式经由媒体告知与发布。上海市自2003年制定实施《公共卫生体系建设三年行动计划》以来，通过社区定期应急演练和群居地应急培训的方式，加强市民的参与度和关注度，提高应对卫生危机事件的能力和水平。

3. 政府以及相关部门的综合运作体系

（1）完善应对机制。上海市有比较完善的卫生应急领导机构、办事机构、区县应急机构，上海市突发公共事件应急管理委员会决定和部署本市突发公共事件应急管理工作，上海市应急管理委员会办公室是市应急委的日常办事机构，设在市政府办公厅。17区县应急机构在应急委和应急办的指导下开展工作，其他60个政府职能机关及国企单位承担应急日常管理工作。上海市自2003年以来不断建立健全完成了公共卫生应急指挥控制系统、预防控制系统、卫生监督管理系统、医疗救助管理系统、社会支持系统、应急信息系统以及卫生科研系统等7大公共卫生系统。

（2）应急救援机制。上海市及区县级各类卫生医疗机构总共有3896所，是我国医疗中心城区之一，医疗资源丰富。上海市不仅有瑞金医院、华东医院、长海医院等一大批集疾病预防、救治、检验于一体的救援队伍，还在社区安排有专门的疾病咨询、支援、防治窗口。另外很多专业性和权威性的传染病防治单位、疫情专职定点机构、综合性应急医疗部门等可以充分发挥医疗救治体系功能。

（3）监测预警机制。上海市通过加强预防控制系统建设，已经初步形成包括市、17个区县疾控中心、社区卫生服务中心、公共卫生临床中心、市传染病专科医院为一体的预警监测机制。加强对突卫事件的风险评估和风险信息采集，对医院、学校及核心商业区进行常态化监测和卫生信息抽取，把疾病防范和预警放在首位，及时发布疫情信息，通告疾病发展态势。在H7N9疫情发生前，市疾控中心、17个区县疾控中心、社区卫生服务中心、公共卫生临床中心、市肺科医院及部分三甲医院及时进行相关禽流感疫情的发布，把监测的信息和疫情影响因素及时上报归类，及时参与相关工作。

（4）卫生监督系统建设。为了更好地监控和防控突卫事件，上海市建立从市到1各区县的卫生监督科研机构，建立健全具有垂直管理特征、横向协调协作的卫生应急监控体系，更好地配合政府机构、疾控部门、区县应急办预防和处理突发卫生事件。

二、上海市突发公共卫生事件应急管理“四大支持系统”

1.应急演习和训练系统

上海市卫生局每年有计划地组织开展有关培训演练，内容包括应急管理人员培训、公共卫生应急救援专业培训、反恐救治药品使用培训、批量伤员院内救援培训、世博会后等重大活动医疗保障培训、输入性及新发传染病临床诊疗能力培训、核化生医疗救治培训等。在做好培训工作的同时，市卫生局每年都组织开展应急演练并参与由其他单位主办的演练、突发卫生事件批量伤员救治演练、城市突发事件应急医学救援演练等各类突发公共卫生事件的模拟演练和突发事件批量伤员救援的实战演练，参与了反劫机演练、“浦江4号”反恐演练、轨道交通突发事件演练、特大桥梁突发事件应急处置演练等全市性的综合演练。通过一系列演练和培训，全市卫生应急队伍专业素质不断提高，卫生应急处置实战能力明显提升。

2.科学和技术设施支持系统

上海应对突卫事件有着自身独特的科技优势和先进的设备仪器。2007年在世博会之前，上海就先期投入一亿元打造全国领先的“突发公共卫生事件应急信息系统”，这个系统被认为是有效应对突发事件、系统控制卫生疫情和传染疾病蔓延的“中枢系统”，该系统在汶川地震救灾和手足口病、H7N1 及H7N9 防控中发挥了重要作用。上海市利用先进科技做支撑，在全国首先建成了疾病预警（病例报告）、医疗救治、流程化处理、远程诊疗、全方位展示等一系列联防联控突发卫生事件的信息化管理。

3.资金准备系统

上海作为全国的经济中心、金融中心，不断加大应急事件经费和资金投入力度。除了固有的应急基础性投入、卫生医疗机构运转经费、公共卫生人员经费投入以外，上海市从2003年SARS发生以后，不断借鉴国外应急管理和国内先进城市的成功做法，将应急资金纳入市财政预算范围内，鼓励和支持17区县根据自身实际建立应急资金，以备突发事件的蔓延和危害。通过政府的宣传动员和社会舆论导向，鼓励企业、个人及社会组织吸纳社会捐赠，加强市民的防控应急意识，引导用人单位和个人购买意外保险、健康保险。

4.人力资源准备系统

上海市有21.78万卫生服务人员和专业技术人员，其中卫生应急管理人员、疾控专业人员以及卫生应急科研人员约2.6万人。首先，上海市致力于开展卫生应急领导机构、办事机构、区县应急机构等应急管理人员的培训和教育，提升其应对卫生危机和卫生风险的宏观驾驭能力、事件应对水平；其次，不断加强奉贤、金山、崇明、青浦、嘉定、浦东（原南汇）、宝山等郊县区域应急人员的专业培养和培训，不断强化基层的应急综合效能。第三，上海市建立应急专家咨询库，通过学术交流和研讨的形式，强化卫生应急的理论提升和研判，有力促进了卫生决策的科学化和专业化。最后，上海市卫生局也努力提高医疗卫生部门专业应急人员的管理水平，定期考核应急人员的技巧和能力，强化危机安全意识，科学规制应急流程，提高应急人员的综合素质。

三、结束语

突发公共卫生事件应急管理机制逐渐走向科学化、制度化和规范化。通过对上海市突发公共卫生应急管理机制为个案的分析，我们发现地方政府应对突发公共卫生事件日益完善，地方政府应对突发公共卫生事件存在的一些问题也需引起我们的重视。在完善卫生应急管理决策指挥机制，进一步强化卫生预警和运行机制，加强与强化公共卫生应急人才机制建设，加大公共卫生应急资金保障，建立健全全后勤保障机制等方面，可以进一步深化和提高。通过对上海市应对突发公共卫生事件为典范案例，为完善我国突发公共卫生应急管理机制开阔了思路。在当前突发事件日益增多的社会现实下，迫切需要我国进一步完善基层应对突发公共卫生事件的应急能力和水平，包括完善监测预警机制、决策指挥机制、应急运行机制及后勤保障机制，进一步提升应对突发公共卫生事件的综合能力。

（作者单位：上海出版印刷高等专科学校）