对农村土地流转问题的思考

郑欢

摘要：本文在农村土地流转定义基础上，归纳了农村土地承包经营权流转的具体形式，指出其中普遍存在的问题，并从不同角度提出解决这些问题的对策建议。

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关键词 ：土地流转；农民；农村集体经济组织

一、农村土地流转及其主要形式

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。[1]

学术界将农村土地流转分为广义和狭义两种。广义的农村土地流转包括土地征收、土地承包经营权的流转。[2]狭义的农村土地流转指土地承包经营权的流转。[3]之所以这么做，是从我国现实国情考虑的：第一，农村与城市之间的土地流转，即传统意义上的土地征收。第二，土地承包经营权在农村内部的流转。这一流转是农村土地家庭联产承包责任制实施过程中逐渐发展起来的，反映的是当前农村的现实状况，其多元化流转方式在一定程度上满足了不同地区的农业生产状况。本文研究的对象是农村土地承包经营权的流转，即土地权属在农村内部的流转。

由于我国不同地区经济发展水平不同，农业生产水平不尽相同，导致了不同地区土地承包经营权的流转模式的差异。从全国范围看来，流转形式主要包括：转包、反租倒包、转让、互换、出租、入股及“四荒”地招标、拍卖,甚至于抵押和继承。

二、土地流转存在的主要问题

1.土地权属模糊，土地所有权主体不明

科斯指出，权利的明确界定和足够低的交易成本是市场交易存在的本质前提。[4]虽然，农村土地归属集体经济组织所有，但这些集体经济组织往往具有众多性、分散性，太过笼统。到底是乡镇集体经济组织、村集体经济组织还是村民委员会或村民小组才能在现实中代表农村土地所有权的主体。模糊的土地权属，一方面，不利于明晰土地流转中农户的权责利，尤其是在涉及利益分配时，土地权属主体的模糊往往成为导致纠纷的原因；另一方面，造成了在土地流转中，尤其是涉及经济利益时，政府往往会占据强势地位，对农民利益造成一定损害。

2.地方政府定位不当，过分干预土地流转

在农村土地流转过程中，地方政府无疑扮演了一个重要角色。地方政府理应在坚持“依法、自愿、有偿”原则基础上，为农民提供相应服务，以利于土地的合理流转。在此过程中，必须考虑到农民自身的感受。但是，由于农村土地所有权主体的虚化，往往造成政府在流转中干预过度，忽略了农民流转意愿。比如，出于推动当地经济发展的初衷，部分县乡政府搞“招商引资”，开出了极为优厚的条件。涉及到用地问题时，采用反租倒包的方式，将农民手中的土地集中起来供企业使用。但是，由于没有解决好失地农民的生存和发展问题，引起了不少的社会矛盾。因此，在土地流转过程中，要特别倾听农民的心声，同时解决好其后顾之忧。要坚决避免与民争利，搞强制流转。

3.农民土地流转意识淡薄，土地流转程序不规范

农村土地承包经营权流转的程序不规范主要表现在，流转农户对签订书面合同的认识程度不够[5]。这主要是因为大部分农民法律意识淡薄，对相应的流转行为没有足够的认识。同时，鉴于农村当前仍然是一个“熟人社会”，大部分的流转都是在亲友、邻里之间进行，以短期租赁居多，并未产生过多的经济关联，也没有政府的介入。这就造成了部分土地流转往往是流转双方以口头形式达成共识，并未签订书面合同。这在一定程度上反映了当前的土地流转方式灵活、方便、交易成本较低的特点,但也使得流转行为得不到法律的保护，一旦涉及较大的利益关联，比如征地补偿、农业补贴等，极易造成流转纠纷。并且，口头的流转方式也不利于土地的规模经营及流转市场的规范。

4.流转市场不规范，中介组织缺乏土地流转中介机构和土地流转市场是一个有效的平台，可以降低交易成本，使农地及时流转到需要农地的用户手里，减少土地撂荒现象。[6]由于中介组织的缺乏，流转信息不对称，土地流转就会供求受阻。鉴于“人均一亩三分,户均不过十亩”这一农村现状，“散户”要想实现规模流转必须要通过专业的中介组织进行协调，否则土地流转的规模化及农业的技术专业化是很难实现的。同时，也产生了另一个问题，鉴于当前中介组织的缺乏，事实上，政府在一定程度上扮演了中介角色。政府的过度介入，在一定程度上会以政府意志干预土地流转，也有可能损害农民利益。

5.欠缺健全的农村社保制度，严重制约农民土地流转积极性

由于我国长期存在的城乡二元化结构，城市居民和农村居民所享受的公共服务差异较大。近几年，农村的社会保障虽然有较大水平的提高，但是相对较低的保障水平仍使大部分农民将土地作为最后的保障。且考虑到其他的现实因素，一是城市容纳年长农村居民的可能性较低；二是实施多年的计划生育政策，使土地更多承载着养老功能；三是中国几千年来安土重迁的文化传统，这些因素都使大部分农村居民尤其是年长居民，不太愿意长时间、大规模流转土地。农村社保制度的不健全，始终成为农民土地流转的“达摩克利斯之剑”，严重制约着农村土地流转规模的扩大和流转市场的培育。

三、解决土地流转问题的对策建议

针对土地流转过程中存在的各种问题，我们从产权、政府、市场、社保四个方面提出相应的对策。

1.明晰土地产权，确保土地有序流转当前的农村土地流转从实质上讲主要是土地权属的流转，流转的权属应当是承包权及经营权。二者又均来源于农村集体土地的所有权。因此，农村土地所有权的虚位是导致农村土地流转不畅的主要原因。要解决好这一问题，首先，要明确哪一级农村集体经济组织（乡镇、村、组）在实践中能代表农村集体的土地所有权。一旦在实践中确定了相应的所有权人或代理人后，其他利益集团不得以农村集体土地所有者为借口，干预土地的正常流转。事实上，鉴于“谁能代表农村集体土地所有者”在现实操作中极易成为一笔“糊涂账”，建议在土地流转中，在尊重村民意愿前提下，成立相关的“农村集体土地资产管理小组”，专门解决流转过程中的各种问题。其次，实现农村集体所有权、农民的承包权、土地使用者的经营权的“三权分立”，即“明确所有权、稳定承包权、放活使用权”，明确界定三者权属主体及使用范围。在具体的流转事务中，相应的权属主体处理相应的权属问题，避免由三者权属混淆所引起的流转纠纷。

2.规范政府行为，塑造服务型政府

由于所有权主体虚置，土地的占有权、使用权和支配权被层层分解，国家作为超经济主体对土地享有广泛的自由裁量权，控制、处置农村土地。[7]在农村土地流转中，基层政府时常既当“裁判员”，又当“运动员”，甚至在流转过程中从自身利益出发凭借政府意志干预土地流转。因此，要想实现农村集体土地的有序流转，使农民在流转过程中得到实惠，政府就必须转变思维方式，逐步退出对土地流转的直接干预。以“依法、自愿、有偿”为原则，将工作重心转移到土地利用规划、构建土地承包经营权流转市场、积极解决流转过程中所产生的各种纠纷以及保护农民的合法利益等服务上来。

3.规范流转程序，培育中介组织在规范流转程序过程中，主要是避免土地流转行为的口头化、随意化。要逐渐形成土地流转行为的书面化、协议化。具体而言，涉及到较大规模的土地流转时，必须经由乡镇相关土地管理部门审核同意，并进行记录备案。涉及到小规模甚至农户之间的土地流转（一般是短期租赁），至少双方要达成书面化的“契约”，并且到相应的村集体经济组织进行备案。同时，乡镇尤其是村集体经济组织应大力宣传规范流转土地行为的重要意义，不断提高农民对规范流转土地重要性的认识，以逐渐实现在土地流转过程中的书面化、协议化。

随着土地流转的逐渐规范化，中介组织在土地流转市场的构建中将发挥越来越重要的作用。因此，地方政府应在土地流转市场不断规范过程中，适时建立起独立于政府及流转双方之外的中介机构。该机构应当对当地的土地流转现状及土地利用规划有详尽了解，并积极为流转双方提供信息交流平台，加强土地流转与市场之间的连接，促进流转的规模化以及形成合理的流转价格。

4.完善农村社会保障，促进农村劳动力再就业

我国农村社会保障体系是以土地为基础的保障体系，土地经营权一旦从农民手中流转出去，就意味着他们失去了生存和发展的最后一道屏障。因此，应不断完善农村社会保障体系，帮助农民抵御各种因土地流转带来的风险，减少对农民的损害，切实维护好他们的权益。[8]因此，我国必须建立全面覆盖城乡的农村社会保障体系，使农民在离开土地时，仍然能够维持一定的生活水平,实现劳动力的再生产，逐渐弱化土地的保障功能。

另一方面，在土地流转过程中，随着土地经营规模化的不断提升，土地向种田大户乃至于农业公司的不断汇集，会出现越来越多的农村闲置劳动力。要想实现农村土地的规模化流转，就必须解决好由此带来的闲置劳动力问题。在提供农村社保的同时，我们还应进一步拓宽农民的就业渠道。尤其是对因土地流转而产生的闲置劳动力进行就业培训，争取利用土地规模经营以及由其产生的农业专业化产业来吸纳更多的劳动力。这既有利于土地流转规模的扩大，又有利于提高农村劳动力的技术水平、农业的生产能力。同时，城市也应不断提升对农村劳动力的吸纳能力，通过户籍制度的改革，促进农村劳动力的合理流动，提供更多的非农就业机会。

通过完善农村社会保障体系，为农民提供基本生活保障，并同时提供较专业的技术培训，使农民获得更多的就业技能，弱化农民与土地之间的联系，削弱土地的社保功能，才能进一步促进土地的合理流转。

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参考文献

[1]百度百科http://baike.baidu.com/view/

[2]张红宇.中国农村的土地制度变迁[M].北京:中国农业出版社,2002.

[3]刘国超.农村土地承包经营权流转问题研究[J].理论月刊,2006(1):161—164.

[4]Coase R H. The Problem of Social Cost [J]. TheJournal of Law and Economics ,1960,1(3):1—44.

[5]郑璐.农村土地流转中的问题与对策研究[D].河北科技大学,2011.

[6]刘克春,朱红根.农户要素禀赋、交易费用与农户农地供给行为关系研究——基于江西省农户调查[J].江西农业大学学报,2008,30(1):174—179.

[7]刘双良.集体土地流转中的政府角色检讨与定位思考[J].甘肃社会科学，2010(4).

[8]兰世惠.农村集体土地流转中农民权益保护探析[J].农业经济，2012(8).

（作者单位：西华师范大学管理学院)