南京市秦淮区民办教育发展状况的思考与分析

南京市秦淮区人大常委会

自2003 年《中华人民共和国民办教育促进法》实施以来，南京市秦淮区民办教育事业得到了快速发展。民办教育的发展不仅扩大了教育资源供给总量和教育规模，适应了辖区居民群众对教育的多样化需求，还推动了教育体制机制创新，增强了秦淮教育创新活力。在民办教育促进法贯彻实施10周年之际，为进一步促进民办教育健康发展，秦淮区人大常委会教科文卫工作委利用1个多月时间，通过走访区教育局、召开座谈会、视察民办教育机构等方式，对全区民办教育发展的现状和存在的问题，相关法律、法规、规章、政策对推动民办教育发展的作用，以及意见和建议进行了调研。

鉴于此次调研，区教科文卫工作委从全区民办教育发展的基本情况、发展的机遇和挑战、发展的思路和建议等方面进行深入的探究和分析，并形成调研报告。现将调研的主要情况报告如下：

一、民办教育的发展现状

秦淮区民办教育始终坚持“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，得到了跨越式的发展。截止目前，全区有民办教育机构112家，其中民办学历教育中小学3所，民办学前教育幼儿园28所，民办非学历教育办学机构81个；拥有专兼职教师3166 人，培训总人数64746人；2012年纳税总额达1100余万元。现已形成了学前教育、基础教育、成人教育齐头并进，文化培训、艺术培训、技能培训兼容并蓄的多层次、多形式的民办教育体系，成为全区教育事业的重要组成部分。其多元化的办学结构、多样化的教学内容、特色化的办学理念，已成为南京市民办教育界一道亮丽的风景，为全区教育与人力资源开发、经济社会发展作出积极贡献。目前，全区的民办教育发展呈现四大特点。

1.门类齐全，机构集聚

秦淮区区位优势明显。近年来，全区民办非学历教育机构数量和规模持续增长，办学层次日趋丰富多样。全区民办非学历教育机构共81个，位居南京市各区审批民办非学历教育机构数的第一位（全市共有民办非学历教育机构450个），占全市总量的近五分之一。民办教育内容涉及面广、种类多，其中文化培训类占24.7%，语言培训类占16.1%，艺术培训类占29.6%，体育培训类占4.9%，继续教育培训类占13.6%，综合培训类占11.1%。这些民办教育机构集聚在被称为“中华十大商圈”之一的新街口。在新街口0.37平方公里的核心窗口地区，聚集有韦博国际语言专修学校、南京译林教育培训中心等17家民办教育机构；若再将范围扩大到新街口商务商贸街区4.5平方公里的区域则有45家，占全区民办教育机构的55.6%。

2.品牌突出，效益良好

随着办学水平的不断提高，办学行为的逐步规范，全区民办教育机构中涌现出一批品牌优、效益好的办学单位。从影响力角度看，南京锦绣前程教育培训中心一直坚持“永远只请江苏最优秀的老师”的办学宗旨，开办的“启东名师讲习班”“江苏名师班”一直享有盛誉；南京德爱教育培训中心与美国TESOL教育协会合作，开设的R.ISE瑞思学科英语已成为南京少儿英语教育的知名品牌；南京市金陵万国进修学校从国家司法考试培训起步，形成了以教、研为一体，建筑类考试培训为核心的多元化教育培训机构，累计培训合格学员达上万人次，各类考试通过率均名列国内前茅。从纳税角度看，2012年纳税100万以上的有2家，分别是学大教育专修学校纳税447万，新唐思创教育专修学校纳税162万；40万以上的有6家，韦博国际语言专修学校纳税94万，新动态语言文化培训中心纳税64万，金陵万国进修学校纳税63万，绵绣前程教育培训中心纳税54万，创新专修学校纳税41万，中兴文化培训中心纳税40万；还有7家民办非学历教育机构纳税在20万以上。

3.模式创新，特色鲜明

全区民办教育机构注重办学模式和管理模式的创新，在引入和推行新的办学理念、教育方式、管理模式上能够自由选择，大胆探索，不断创新，主动适应市场经济发展需要，紧贴学生意愿，以特色求生存，走国际化之路，赢得了社会和学生的广泛认可。一些机构已具有了鲜明特色。如创新专修学校十分重视国际文化交流，与美、英、法、日等国家合作办学，引进培训课程。学大教育专修学校的特色是一个学员均享有一个教学团队，即由教育咨询师、学员管理师、个性化教师、心理辅导师等组成的教育团队，对学员的学习方案和教学计划进行全程跟踪和评估。南京韦博国际语言专修学校以全新的教学模式和核心理念引领南京英语培训市场，其“多元学习法”同社交俱乐部相结合，实现课堂教学和真实世界的完美融合；聘用数十名专兼职外籍教师，为每一位在职教师提供持续的专业进阶培训。琴星艺术培训学校的教学陪练一体化模式也赢得了良好声誉，在激烈的市场竞争中站稳了脚跟。

4.依法管理，优化环境

区教育部门坚持管理和服务两手抓，不断优化民办教育发展环境。(1)抓管理。强化对民办非学历教育实行教育准入的行政许可，严格对照法规标准进行审批，并对各民办非学历教育机构的办学行为进行督查和清理。在督导评估工作中大胆推出“自律、交流、发展、观摩、学习”的五步式法，邀请区内办学规范、业界口碑良好的民办教育机构负责人组成“督导评估团”，经过相关政策法规的培训，在政府引导下按照《督导评估指标》，重点就行政与教育管理、教职工和学生档案及名册的管理、规范物价备案的落实情况、跨区设点广告备案及收费、财务、税务规范管理等五个方面进行督导评估，增强了各办学单位依法办学、规范办学的意识，引导各办学机构健康成长。

(2)抓服务。一方面，支持和引导民办教育机构提档升级。指导新审批机构规范管理、规范办学、规范财务，引导“老牌”办学机构创新思路、兼顾社会效益和经济效益；为特色化民办教育机构提供市场信息，为薄弱机构寻找新领域，引进外来资金做大做强民办教育。另一方面，定期对民办教育机构进行业务培训。举办民办教育机构校长培训班，从教育心理学、企业文化、经营管理、合同法以及有关民办教育的法律、法规等方面，帮助各教育机构提高教学、经营以及市场管理方面的水平。

二、民办教育发展的优势和机遇

随着国家教育体制改革的逐步推进以及民办教育事业的快速发展，我国民办教育宏观管理体制和政策环境也日益完善。1997年《社会力量办学条例》明确规定国家对于社会力量办学实行“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，2002年底和2004年初相继颁布的《民办教育促进法》及其实施条例，正式确立民办教育的法律地位。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对民办教育的重要地位和作用给予的高度肯定，标志着我国民办教育制度建设得到加强，民办教育法制与政策环境逐步优化。所有这些，都为民办教育的改革和发展提供了有力的保障和支撑。

民办教育在秦淮区的土地上能够日益壮大，是具有其他区无法比拟的优势的。

1.创新创意优势

民办教育的发展离不开群众思想观念的开放，取决于群众对民办教育的接受程度，提升于民办教育机构自身的开拓创新。秦淮区既是高端商务和商业活动的集聚区，也是南京市最具深厚城市历史和文化底蕴的都市核心区，区域内各类人才汇集，2006年落户光华东街的创意东八区成为南京市发展壮大创意产业的开篇之作，2007年具有显著文化特征的1865创意产业园区开园，创新创意的观念融入整个社会和市民之中。

2.市场环境优势

民办教育应“市”而生，在满足需求中建立自身定位，以顾客为中心，以效益为导向，面向社会、开放办学，重视办学特色和教育质量，强调错位竞争和差异化经营，从而谋得学校良性循环和永续发展。

作为南京市中心城区，秦淮区拥有新街口、夫子庙两大商圈，商业旗舰、龙头企业汇聚，城市综合体、高档商务楼林立，较早适应了信息化社会和知识经济时代的需要，转变观念，对外开放，并逐步走向国际化。

3.科技领先优势

科技对社会生产的作用，在一定意义上是通过现代教育实现的。作为一个科技大区，对教育的需求与日俱增，成为民办教育发展的沃土。区内拥有13所大专院校、37家科研机构，南京白下高新技术产业园区正在打造融高科技研发、科技企业孵化培育、成果转化、高新技术产业化以及军民两用功能为一体的科技创新示范基地。全区共集聚院士创业团队2个、国家“千人计划”专家19人，省双创计划人才17 人、市领军型科技创业人才182人、市科技创业家9人。

4.金融发达优势

民办教育机构由于出资人自身的经济实力有限，在发展过程中也会遇到资金短缺的问题，需要政府的扶持和帮助。秦淮是全市金融机构最集中之地，省银监局、证监局、保监局、中国人民银行大区行，以及中国银行、工商银行、农业银行、建设银行四大国有银行的省分行坐落区内，吸引了众多银行保险、股票证券、投资担保、基金财经机构落户，形成多层次的资本市场，可以为民办教育机构的发展壮大提供创业投资、财富管理等特色金融服务。

三、民办教育发展的困难和挑战

1.外部竞争形成的压力

近年来，全国各省市都高度重视民办教育的发展，转变思路，推出各种有效举措，加大投入，积极扶持。

(1)上海：出台九大举措推动民办教育。①加大财政对民办教育支持力度。②继续探索民办学校年金制度。③探索建立民办高校和公办高校合作机制。④积极探索示范性民办学校建设工作。⑤积极支持民办学校开展学科队伍建设。⑥充分调动各级各类民办学校的积极性。⑦加强立法和制度建设。⑧规范财产、财务管理制度。⑨依法促进和规范民办教育的办学行为。上海各级各类民办学校的发展，不仅扩大了上海教育的总体规模，为上海在全国率先实现教育的现代化做出了积极贡献，为区域经济建设和发展提供了有力的智力支持和人才资源保障，而且开辟了社会资源转化为教育资源的有效渠道，缓解了公共财政的压力。(2)广州：确定十二五期间民办教育发展的保障措施。①继续加大对民办教育的宣传力度、落实公民办同等待遇。②创新民办教育的管理体制，加强政府规划和调控。③认真贯彻落实公民办同等待遇的各项政策，加大对民办教育的扶持力度。④引进和培育教育中介组织。⑤落实民办学校教师与公办教师的同等待遇。⑥开展民办资助实验。⑦规范民办学校办学行为，设立民办学校防范办学风险的保证金。广州民办学校和教育机构有1950所，在校生109万人，其中各类职业与社会培训机构近600所，年社会培训量达72万人次。办学层次覆盖所有教育领域，举办者类型包括集团化企业办学、校企联办、名校办民校等多种不同的办学模式，办学效能上集团化运营和品牌崛起。

2.自身存在的局限

(1)以创意价值增值的核心产业增加动力和潜力不足，影响持续发展。在世界进入知识经济时代背景下，创意的时代已经来临，“创意”是一种思想创造，有了创意，才会有创造、创作、创新发明和原创产品。英国每年花费2500万英镑针对儿童和年轻人实施“发现你的才能”计划，培养个体创意。秦淮区要全力建设创新驱动发展高地，不仅仅是引进几名“千人计划”专家，培养几名“321”人才，而是需要大量的创意创新人才。在这类人才的培训、教育上就尤显不足。全区81家民办非学历机构中，以创意为特色宣传点的只有1家，开设创意教育课程的也为数不多。创意理念的落后、创意素养教育的缺失、创意人才的短缺与创新驱动发展高地的打造不相适应，以创意价值增值的核心产业增加动力和潜力不足，影响发展后劲。(2)办学不规范行为屡有出现，办学水平和质量亟待提高。部分民办学校以就业和经济利益驱动为目的，不申请、不注册，想办就办，想停就停，我行我素，擅自办校或设立分校，严重影响了教育教学秩序。一些民办教育机构不熟悉教学规律，缺少一支稳定的、高水平的教师队伍，教师以兼职居多，任课教师流动性大，责任意识不强，学校随意解聘和教师随时辞职的现象较多，影响了教育教学秩序的稳定。部分机构缺少现代管理理念和手段，教学管理工作水平不够高，教学效果和质量监控机制也没有完全建立，与学生需求相差较大。多数机构财务管理还要进一步民主公开，加强监管。

(3)品牌数量不多，尤其是国内外具有较强竞争力的不多。虽然秦淮区民办非学历教育机构在数量上排南京市第一位，但整体上优势不足。民办教育的发展具有动态性，近几年优胜劣汰在加速，民办学校中，一部分形成强势品牌，一部分生存状况良好，一部分规模日益萎缩，一部分自动关闭转让，一部分依法责令停办，还有一些民办学校尚未树立应有的社会责任感，影响行业声誉。

3.政府部门对民办教育的宏观管理不够有力

(1)对民办教育法制建设的“缺位”。民办教育的法制建设、发展规划、标准制定和信息服务等方面，本应是政府部门职责范围之事，目前不少环节还存在缺位现象，亟待改进和加强。秦淮区目前尚未形成民办教育发展的专门规划，仅停留在安排招生计划、科室计划的层面上，对民办教育的发展模式、发展目标、发展方向、发展重点以及布局和规模、公办和民办教育资源如何优化配置等问题尚缺乏系统的研究。

(2)对民办教育行政管理的“错位”。目前，各类民办学校和教育培训机构分别由教育、人力资源和社会保障、工商等政府部门审批管理，没有一个统筹协调的机构，往往造成多头管理或多头失控的现象。区教育局设立的职社科只是属于教育部门的职能部门，它没有被赋予协调政府其他部门对民办教育进行管理的权力，对于某些民办学校尤其是一些从事非学历教育的民办教育机构的不规范办学乃至违规违法办学行为，相关部门则缺少行之有效的规制办法，监管与处置都不够有力。

(3)对民办教育政策落实的“ 不到位”。虽然省市出台了不少对民办教育的鼓励和扶持政策，但由于可操作性不强，许多好的扶持措施、优惠政策难以真正落实到实处。比如，民办学校在表彰奖励、教师职称评审、资格认定、人事关系流转等社会优待方面还没有依法落实相应的权益，享受应有的待遇。

四、民办教育发展的对策思路在改善发展环境和加强自身建设方面，民办教育都面临新的机遇和挑战，需承担起新的使命，通过实践来证明民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。

1.发展思路

秦淮区民办教育应坚持“分类扶持、提升质量、多元发展、依法管理”的发展思路，研究先进的民办教育发展模式，规范与发展并重，管理与服务并行，诚信与质量并举，突出民办教育的特色和可选择性，建立一个政府指导管理，学校自主管理，行业自律管理相结合的比较健全的法律保障体系、信息咨询服务体系、评价督导体系，努力把民办教育做大、做强、做优，让民办教育成为秦淮教育新的增长点，为“三中心、一高地”建设作出新的更大的贡献。

2.发展目标

制定全区民办教育振兴发展三年规划，重点发展特色优势领域；建立健全信息咨询服务体系、评价督导体系，创新人才政策环境，构筑人才高地；加强品牌建设，提高综合实力，推动民办教育产业化、集团化，占据发展制高点，着力打造一批省市级领军学校，构建民办教育发展现代体系。

3.发展对策

(1)突出规模质量，进一步提升民办教育水平。一方面，组建民办教育集团，走集团化发展之路。主要途径是：以产权为纽带，将若干小的民办学校合并组建民办教育集团；通过收购、兼并其他民办学校或公办学校，扩大自己的规模；通过投融资、引入风投机构等，控股其他民办学校或公办学校。只有形成民办教育集团，实现规模效益，才能在激烈的竞争中立于不败之地。另一方面，关注办学质量提高，走“有特色高水平”之路。民办教育的核心任务是培养人才，民办教育的发展，必须从关注学生数量增长，转变到关注办学质量提高；从追求扩大办学规模，转变到立足学科和队伍建设；从主要争取外部支持，转变到追求形成办学风格。民办教育机构要抓住全区打造“三中心、一高地”的机遇，增强信心，以市场为导向，通过细分市场，找准学校定位，着力打造自身的核心竞争力。在学科设置和专业建设上，与同类学校实行错位竞争、差异发展；在师资队伍建设上，把教师的职业能力培养和职业生涯发展放在重要位置，为教师提供更优厚的待遇，更宽松的环境；在品牌打造上，充分发挥学校自身的特长和优势，创办特色学校，努力开发优质化的教育服务，满足多样化的教育需求，把握市场竞争的主动权。

(2)突出服务管理，进一步完善民办教育体系。教育部门实行源头管理，加强服务引导，做到“有了困难帮，有了问题查，有了经验传”，建立健全多部门协调合作的民办教育服务管理体系。一是加强和改善民办学校的监督、管理和评估，规范民办学校的办学行为。政府及有关职能部门要认真贯彻落实民办教育“一法一例”及省市有关规定，制定一套切实可行的基本办学条件设置标准，把好审批关；

要加强对民办教育机构办学水平、教育质量的督导评估，把好质量关；要坚持对民办教育机构内部管理的审计制度，把好监督关。全力防范办学风险，逐步建立起自动调节、规范运作、科学发展、健康有序的民办教育市场规则。二是出台制约违规办学行为的政策措施，加大民办教育执法力度。建议区教育主管部门出台政策及规定，要求政府各职能部门（城管、物价、工商、民政、公安等部门）积极配合教育部门成立联合执法机构，严打违规办学行为，净化民办教育市场，为民办学校营造健康发展的环境。三是落实民办教育扶持政策，促进民办教育发展壮大。要把民办教育纳入区教育事业发展规划中，统筹安排，合理布局；明确民办学校为非财政性事业单位，按照非财政性事业单位进行管理，更好地落实对民办学校征地、基建、税收、水电等方面的优惠政策；设法拓宽民办学校的融资渠道，解决民办学校贷款难问题；做好公办学校与民办学校教职工人事制度的衔接工作，落实民办学校教师在职称评定、专业培训、社会保障、医疗保险等方面的待遇，解决民办学校留人难问题。

(3)突出行业规范，进一步推动民办教育健康发展。整合民办教育资源，成立民办机构和民办教育工作者自己的行业服务与自律管理组织——秦淮区民办教育协会，实现行业自律、诚信办学，自我协调、健康发展。一是努力加强自身建设。协会要凝聚全区民办教育工作者和各类民办机构的力量，积极开展各项活动，把协会建设成为行为规范、运作高效、参与度广、公信力高的社会组织。二是认真履行协会职能。协会要作为政府和学校之间的桥梁和纽带，发挥行业服务、自律管理的作用，努力为维护民办学校及其师生的合法权益服务，为规范民办学校办学行为服务，为促进民办学校健康发展服务。三是深入开展调查研究。要抓住民办教育实践和发展中出现的新情况、新问题、新矛盾，认真开展调查研究，推动民办教育理论创新，为有关政策的制定、完善和落实提出先进科学、切合实际、有力有效的对策建议。四是积极开展合作交流。协会要通过各种方式加强民办学校之间的联系沟通，组织民办学校开展对外交流和各项研讨，探索与其他社会组织合作的途径，让民办学校和各有关单位在合作交流中分享经验、互通有无、共享成果、谋划发展，促进全区民办教育事业的健康发展。