《中华人民共和国土地管理法（修订草案征求意见稿）》评述

于博文

摘要：《土地管理法》1998年修正以来，在中国土地立法缺位情况下，很长时间内充当了土地最高法角色。经过十余年施行，这部法律在日新月异的时代中已显得有所滞后。《土地管理法（修订草案征求意见稿）》因此浮出水面。本文根据法律的社会、政治、经济影响，通过研究和分析，指出该草案的先进之处和不足之处，希望能对《土地管理法》重新修订提供有价值的参考。

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关键词 ：土地管理法；修订草案；土地立法

一、修订草案可采纳之处

1.土地权利的细化

修订草案第二章关于土地权利的有关内容，与《物权法》紧密联系。其中，第十条明确了土地的相关权利种类，尤其对于地役权、土地抵押权等有了明确的阐释，使得相关土地权利有法可依，在法律层面上加强了对土地相关权利人的保护，防止了土地权利的滥用。第十九条建设用地使用权的划分，加入了地上权和地下权，与城市建设紧密相关，为建设工程的施工运行提供了法律的基础。

修订草案强调推行土地登记制度，使土地权利物权化，有利于保护土地所有权人和使用权人的合法利益。在第二十六条到第三十一条对此进行了详细的阐述，明确了土地登记的强制性、必要性、效力、登记方法和发证机关等，对于土地登记的广泛实施做出了必要的铺垫和保障。此外，第二十三条创造性提出了异议登记的措施，在土地登记实施之后有充分的可借鉴性，对于争议土地的处理提供了一个新的思路。

2.耕地保护力度的加大

在我国人多地少的现实条件下，耕地问题成为一个制约发展的突出问题，耕地的保护涉及到社会的广泛利益。在修订草案中，对于耕地采取了相当严格的控制机制。第一条就指出：“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”，奠定了耕地保护的中心思想。第五十一条至第五十五条，先后对基本农田的保护、划分、占用、用途、数量、转用等进行了严格限制，保护力度尤为突出。第五十五条到第五十七条提及相关政策，增加了先补后占制度，结合耕地占补平衡、总量平衡的政策，以及第一百二十一条破坏耕地的法律责任，有助于一般耕地的保护。再者，修订草案中明确了耕地保护的资金保障。第四十七条指出，国家将设立启用耕地保护基金，对耕地保护予以补贴。第八十四条规定，新增建设用地土地有偿使用费，百分之七十留给有关地方人民政府，专项用于土地整治和耕地保护。资金的支持，对于耕地的维护有着重要的意义。不仅如此，修订草案强化了对建设用地的控制，能够间接达到耕地保护的目的。第七十七条提出土地用途转用许可制度，未经许可，不得立项，严格了耕地向建设用地转化的监管。第七十八条将土地用途转用许可的审批权收归省级以上人民政府，一并提出建设项目核查制度，有利于控制地方违法违规审批的现象。

第九十二条大幅度缩小了划拨用地的取得范围，减少建设用地的调配。

此外，对于行政部门也加强了保护耕地的要求。第四十五条将耕地保护列为各级人民政府的基本责任，第四十六条还将耕地保护作为地方政府的考核指标，第一百二十九条进一步规定对于大量耕地或者基本农田被违法占用的地方人民政府给予问责制。这些要求为地方政府保质保量地落实国家的耕地保护政策提供了强大的法律约束。

3.权利人利益的维护

修订草案中多处体现了对土地权利人利益的保护，符合法律以人为本的宗旨。开篇第五条明确指出：“土地权利人的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”进而，第十六条、第六十二条、第六十七条、第一百二十条、第一百二十一条中，明确了土地权利人的权益范畴，对于破坏土地权利人利益的行为在法律上予以追究，使得土地权利人的维权行为有法可依。第七十二条、第一百条提出土地收益的公开制度，结合第一百二十四条在法律上的警示，可以加强对土地权利人直接利益的保护，制约集体经济组织非法占有土地收益的违法行为。对于土地权利争议，第二十三条中去除了“三十日内”的规定，有利于土地权利人充分准备、及时反应，维护自己的合法权利。关于土地闲置，第九十二条中去除了“无偿”二字，有利于建设用地单位损失的减小。

对于土地使用期限，修订草案中也有了一定的表示。第十四条将土地承包经营期限由三十年修改为“土地承包关系保持稳定并长久不变。”；第一百零三条：“建设用地使用权出让、租赁合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该宗土地的以外，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订出让、租赁土地有偿使用合同，支付建设用地使用权出让金等相关费用”。“住宅建设用地使用权期限届满的，按国家有关规定自动续期。”这些措施综合考虑了社会群体的可接受性，对于承包地和住宅用地的使用人——农民和居民——进行了合理的保护，对于建设用地的继续利用提供了可能，有利于消除社会上的不确定心理。

4.土地监督监察的强化

修订草案第六条指出：“国家实行土地督察制度。”这一制度在第十章有着详细而具体的说明。引进国家对地方的督察机制，对于地方人民政府在土地方面的行政予以监督，能够在一定程度上缓解地方政府土地违规行为的发生，防止权力的滥用。同时，加强了地方政府的土地监察职能，赋予人民政府依法制止和查处土地违法行为的权力，允许调动公安部门进行配合，使得地方政府能够对土地违法行为进行及时的控制，予以合适的处理。此外，第一百二十九条、第一百三十条的问责制，第一百一十九条行政不作为和错误作为的责任、第一百二十八条阻碍执法的责任等等规定，对于土地监督和土地监察的顺利进行给予了保障。

二、修订草案值得探讨之处

在整个土地管理法修订草案中，也体现出了诸多的不合理因素，应评估和讨论其可行性，进行慎重选择。

1.土地交易的风险

修订草案第二十六条指出：“依法应当登记而未登记的土地，不得转让、出租、作价入股或者抵押。”这就意味着，依法登记的土地即可以进行转让、出租、作价入股或者抵押等活动。这一推论在土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等相关内容中得到了很好的印证，第十六条、第十七条对土地承包经营权进行描述；第二十条、第八十八条、第九十三条、第九十六条对建设用地使用权进行描述；第二十一条、第九十条对宅基地使用权进行描述。无论何种土地，均允许正常的转让、出租、作价入股或者抵押等活动。而土地市场作为土地交易的媒介，修订草案中也予以了承认。第九十四条：“国有建设用地使用权和集体建设用地使用权的出让、转让和租赁，必须通过统一的土地市场以公开的方式进行”“土地承包经营权流转应当纳入城乡统一的土地市场”。将土地市场正式引入，同时也间接承认了土地交易的合理性。

以上种种，对于土地交易进行了相当程度的放开，转让、出租、继承、入股、抵押等土地交易活动均被认可。名为转让，实则与买卖并无异处，这无疑会对中国现行的土地公有制制度予以强烈的冲击。修订草案第二条明确指出：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”但是，在土地交易制度下，公有制的生命是否会被严重缩短？这一点不可不慎重考虑。

2.征地政策的模糊

修订草案中，第六十九条出现这样表述：将量化的征收土地补偿标准完全废止；无独有偶，第七十六条，关于房屋拆迁补偿，同样没有一个量化的指标。量化指标的缺失，势必造成土地征收中补偿方式的混乱，双方将难以达成一致。作为弱者，农民的利益将更加难以得到保障。第七十一条，对于补偿争议，“省、自治区、直辖市人民政府的裁决即为最终裁决”，这显然属于一言堂现象的重新演绎。在其中，官官相护的因素不可以不被考虑，一旦裁决显失公平，农民的利益将化为泡影。而且，“对裁决程序有异议的，可以自接到裁决决定之日起十五日内，向人民法院起诉”。这里的“十五日”，对于农民来讲，显然太少，自己的意愿难以进行有效的表达，甚至还来不及做出应有的反应。更为离谱的是，“征收土地补偿争议不影响征收土地的实施”。土地的补偿争议无法起到应有的干涉作用，随着土地被征收，农民将失去最原始的谈判资本，其利益将完全丧失。

3.村集体权力的扩张

修订草案第十四条：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”；第十五条：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”双双被废止。这无疑给了农村集体经济组织赋予了扩大化的权力，给了他们跳过农民利益，为所欲为地承包土地的职能。这类争执在调整之前发生率明显不低，如此调整，想必将使农民无处申诉，对于村集体的稳定相当不利。

4.建设用地的潜在问题

第八十条：“国务院以及国务院投资主管部门批准、核准的建设项目，占用基本农田的建设项目，需要征收农民集体所有土地的，由国务院批准。征收前款规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”结合第七十八条，这一规定放大了省级政府对于土地用途转用许可和土地征收的权力，给建设项目的扩大化进行留下了缺口，与耕地保护的思想格格不入。

第一百二十八条：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。”这一准则被删减，似乎意味着县级以上主管部门对于建设单位或个人的施工可以任意干涉，建设单位或个人将无权进行申辩，这无疑会给有关部门的职权滥用留下隐患。

综合来看，这一修订草案的可借鉴之处和待完善之处兼而有之。但是，不可否认，与原土地法相比，修订草案已经有了较大程度的进步。不过，在其正式实施之前，希望有关部门对这部法律进一步修正和完善，认真思考和讨论其存在的隐患和问题，防患于未然，以实现法律效用的最大化。

（作者单位：中国人民大学）