医疗纠纷调解制度中购买律师服务的研究

高璐

摘要:医疗纠纷调解制度是为了便捷、公正、高效地解决医疗纠纷所设立的一种人民调解制度。在我国政府从全能政府向有限政府转变的宏观背景下，政府购买公共服务是未来的必由之路。因此，医调委购买律师服务是节约运营成本，提高服务效率与质量的最佳途径。医调委可以聘请律师参与取证调查、纠纷调解、法律评估等具体工作。然而，广泛地实施医调委购买律师服务还需要提高政府官员的思想认识程度，颁行相关政策，并且要进一步完善相关配套制度。

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关键词 ：购买服务；医疗纠纷；律师政府向社会购买律师服务是政府购买公共服务的一种具体形式。政府购买公共服务起源于英美国家，目前已经发展成为一种世界性的制度安排。政府购买公共服务，是指政府对于某些设立的特定的公共服务目标，不是由政府直接运用财政资金提供，而是通过各种模式建立契约关系，委托社会组织或营利性机构等其他主体来提供，政府支付相应的财政资金的模式。

政府购买律师服务可以有效降低行政成本、提高法律服务效率和质量。目前，政府购买律师服务在行政实践中应用范围十分有限。2010年，司法部、原卫生部和保监会联合出台了《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》。在此之后，医疗纠纷人民调解制度在全国各地快速建立起来。医疗纠纷人民调解制度的建立为政府购买律师服务提供了新的应用空间。

一、医疗纠纷人民调解制度

医疗纠纷人民调解制度是我国在解决医疗纠纷问题中的一项新的制度尝试。自2009年新一轮医疗卫生体制改革开始，全国各地陆续组建了医疗纠纷人民调解委员会，随着各地探索的逐步深入，较为成熟的医疗纠纷人民调解制度已经形成。

当前的医疗纠纷人民调解制度主要由三方主体构成，即医疗纠纷人民调解委员会、医院和保险公司。医疗纠纷人民调解委员会在流程中占据主导与核心地位。医疗纠纷人民调解委员会（简称医调委）一般在司法行政部门下设置。医调委根据医患双方申请开展调解工作，运用专业法律和医疗知识提出调解方案，在医患双方自愿的前提下签订具有准司法效力的调解书。如果医院已向保险公司投保医疗责任险，那么保险公司将根据医调委出具的调解书向患方进行理赔。

医疗纠纷人民调解制度建立前，《医疗事故处理条例》规定了三种解决医疗纠纷的途径。其一是医患双方自由协商；其二是申请卫生行政部门调解；其三是向人民法院诉讼。以上三种方法在实践中都存在一定的局限性。医疗纠纷的形成必然是医患双方无法协商的结果。此外，由于公立医院占我国医院数量的85%以上，卫生行政部门作为公立医院的上级部门参与调解本身就缺乏客观性和公平性。最后，通过法院诉讼的方式解决医疗纠纷，需要患方先行支付巨大的诉讼成本。因此，患方不愿通过诉讼程序解决医疗纠纷。面对制度层面的不可行，患方往往采取“医闹”行为强迫医院满足自身诉求。久而久之，“医闹”行为成为解决医疗纠纷的必经之路。

医疗纠纷人民调解制度恰好弥补了《医疗事故处理条例》中所规定的解决途径的局限性。医调委与医院间没有直接隶属关系，身份较为中立。此外，调解过程不收取任何费用，且调解时间较短。由于以上优势，医疗纠纷人民调解制度在各地取得了医患双方的高度认可。

然而，在医调委运行过程中也暴露出一些关键性问题。其中最为重要的是，随着申请调解案件数量的不断增加，高水平调解员呈现出相对短缺的局面。由于纠纷案件数量的不稳定性，医调委在确定聘用调解员数量上存在困难。根据降低财政成本的原则，医调委购买律师服务不但可以满足临时增加的案件需求，又可以从总体上节约财政支出，并且提高效率和质量。

二、医调委购买律师服务的途径

医调委购买律师服务的途径主要包括两方面的界定。其一是确定购买律师服务的范围，即哪些具体工作可以向律师购买服务。其二是确定购买律师服务的方式，即购买律师服务应采取《政府采购法》中何种形式更为适当。

1.购买律师服务的范围

医调委在以下方面可以购买律师服务：

（1）事实调查。由于资源及法律权限所限，医调委在进行调解时仅能依靠医患双方提供的证词及书证进行事实判决，而不能进行实地调查。这就使医调委对纠纷事实的认定存在一定的局限性。引入律师服务恰恰能弥补医调委工作的这一不足。《律师法》第三十五条规定：律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况。因此，律师具有法定的调查权，可以进入纠纷医院，对相关人员、视听资料、书证、物证等进行调查取证。律师参与调查取证工作，可以保证相关证据的真实性、合法性和关联性。实践中，律师作为第三方主体的独立取证往往可以获得当事人的认可，对纠纷双方具有更强的说服力。因此，律师协助医调委开展调查取证工作，有助于案件调解的公正性，提高医患双方对医调委调解意见的认同感，做到案结事息。

（2）参与调解。医调委可以聘请律师作为调解员直接参与调解，或独立负责整个案件的全程办理。律师是具有司法从业资格的专业人员，不仅具有从事调解工作的专业知识，同时还具有丰富的办案实务经验。因此，律师能更好地发挥自身优势，取得医患双方当事人的信任。律师在参与调解过程中，可以随时向医调委提出合理化建议，以保证调解工作合法、合理进行。总而言之，聘请律师担任疑难案件的调解员或直接参与案件调解工作，可以提高办案效率和案件办理质量。

（3）出具法律意见书。医调委根据自身需要可以聘请律师对调解中的案件出具法律意见书。在律师不亲身参与医疗纠纷调解的情况下，律师仅根据医调委提供的纠纷事实及相关证据，依照法律和行政法规的规定，秉承客观、公正的执业操守，对案件进行法律层面的认定并依法提出调解建议，以法律意见书的形式提交给医调委。此种购买律师服务的方式比较简单，律师仅提供单纯的书面工作。虽然律师服务在整个纠纷调解过程中发挥的作用较少，但程序简便，易于被医调委接受和采纳。

2.购买律师服务的方式

大部分地区医调委隶属于当地司法行政部门管辖，其经费主要来源于财政拨款。因此，医调委购买律师服务也应遵循政府采购的相关法律规定。《政府采购法》中规定了6种政府采购方式：（1）公开招标；（2）邀请招标；（3）竞争性谈判；（4）单一来源采购；（5）询价；（6）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。其中公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

目前，各地医调委均未正式实施向律师购买服务的措施。但是在其他政府部门中，已有一些购买律师服务的成功实践。如2005 年，成都市金牛区采用竞争性谈判方式采购法律诉讼服务; 2009年，深圳市政府采用公开招标方式向律师购买法律服务，深圳市33 家律师事务所成为首批获准为深圳市政府提供专业法律服务的机构。同时，深圳市福田区政府按照“以事定费，购买服务”的供给模式，通过招投标方式采购律师调解服务，被称为“福田模式”。2009 年，上海市政府为营造世博会良好环境，用政府购买律师服务的方式化解拆迁信访积案。2009 年，广州市出台了《广州市政府部门聘请常年法律顾问试行办法》，在全国率先建立了通过政府统一采购的方式，为政府部门聘请常年法律顾问的制度。以上探索为医调委购买律师服务进行了积极的探索，积累了丰富的经验。

由于律师服务的个性化特点，所以不能将服务价格作为购买律师服务的唯一考量指标。对于律师服务的质量主要应从律师所和承办律师的专业水平进行综合比较，选择一些具有医疗纠纷办案经验的律师所和律师作为备选对象。然后，根据《政府采购法》的要求，通过邀请招标或竞争性谈判的方式确定中标律师所。

三、完善医调委购买律师服务的建议

在当前法治和政策条件下，政府购买律师服务的整体环境还不完善。短时期内医调委不可能将购买律师服务作为主要的服务外包方式，但从政府治理的发展趋势可见，医调委购买律师服务是政府精兵简政的重要途径之一。因此，在推进医调委购买律师服务之前，要持续推进以下方面的相关工作。

1.提升政府购买公共服务的思想认识

传统的政府治理思想强调全能政府的亲力亲为，所有政治统治、社会管理和公共服务职能完全由政府直接提供和运营。随着社会主义市场经济的逐步完善，全能政府已不适应社会发展的需求。建立有限政府和服务型政府成为政府自身发展的阶段性目标。在有限政府和服务型政府建设中，政府大范围购买公共服务是必然性的制度选择。为了适应政府改革的需要，要将政府购买公共服务的制度的思想进行传播。尤其是要让政府各级领导干部认识到，购买公共服务是实施政府公共服务职能的重要手段之一，鼓励各级政府积极尝试运用购买公共服务的方式以履行自身职能。在各级政府普遍接受购买公共服务的方式后，医调委购买律师服务的工作将会有更大的发展空间。2.颁布医调委购买律师服务的相关政策

随着我国政府职能转变的不断深化，国家层面已出台相关政策鼓励政府向社会购买公共服务。从政策实施的情况看，政府向社会购买服务主要集中在公益服务和社会养老等非常有限的几个领域，至今没有中央政府层面关于政府购买律师服务的政策出台。由于缺乏政策支持，政府或医调委购买律师服务的发展并不理想。比如，要推行医调委购买律师服务的工作方式，政府必须要在一定地区或范围内颁布相关政策，以示支持。

3.逐步建立医调委购买律师服务的配套制度

医调委购买律师服务是一项系统性工作，不但要建立购买制度，还要建立监督、评价、反馈等相关配套制度。具体而言，在医调委购买律师服务的过程中，不但要建立起购买环节的制度，还应建立起相关的运行和绩效评价制度。建立严格的监督管理制度，全面公开医调委购买律师服务的相关信息，建立由医调委、医院、保险公司、患方及独立第三方组成的评审机制，及时组织对已完成的律师服务项目进行综合评价。评价结果应向社会公布，并作为后续医调委购买律师服务的重要依据。建立律师服务质量反馈和评价制度，将业绩情况纳入律师所和律师的执业档案中。

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参考文献

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[3]金万新，张正朝.政府购买律师服务探究.中国司法,2013(12):64-66.

（作者单位：天津市口腔医院）