转变经济发展方式关键是政府职能转变

姚红 曹刚 赵坚

摘要: 转变经济发展方式与政府职能转变有紧密联系。长期以来，我国经济发展方式转变不畅，重要的体制原因是政府职能未根本转变，政府与市场作用边界不清。政府与市场在资源配置中的关系，影响了经济发展方式的转变。加快政府职能转变要明确政府职责，科学的进行宏观调控，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，使政府更有效地进行社会治理，推进行政审批制度的改革，构建有效的政府规制体系，促进产业政策的优化调整，实现经济发展方式的转变。

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关键词 : 转变经济发展方式；政府职能转变；体制改革

一、转变经济发展方式及紧迫性

1.经济发展方式含义

通过科学、系统、前瞻的制度安排，使经济活动在结构、数量、质量等方面优化、增加和提高，有效达到经济社会发展目标的方法和模式。经济发展方式是经济增长方式的更高级形态，只有通过管理制度、体制、机制等方面的科学设计，才能使经济活动，特别是以生产为主体的，涵盖交换、分配和消费的活动与关系在结构、数量、质量等方面得到优化、增加和提高；提高可持续发展能力和国际竞争力,使国民收入分配合理、社会福利提高、社会和谐稳定，更好地满足人民日益增长的物质文化需要。

2.经济发展方式主要问题

以经济增长方式代替经济发展方式，单纯强调经济增长速度，为实现快速增长，不惜消耗资源、损害环境，忽略了经济发展的内在规律；以经济增长为目标，把资源配置简单化、功利化，使制度设计实施缺乏长期性、系统性和科学性，管理制度、体制、机制等始终处于被动适应状态；在这样的资源配置下，经济结构，特别是产业结构、分配结构必然存在短期性、非理性变动，导制长期结构不合理。结果将使经济增长停滞，甚至衰退。上述问题不解决，将极大影响我国经济社会健康发展，危及社会和谐稳定。[1]

3.转变经济发展方式的紧迫性

党的十七大明确把加快转变经济发展方式列为战略任务，党的十八大更是将之提高到推进中国经济发展总体转型的战略高度，指出“深化改革是加快转变经济发展方式的关键，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”[2]

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步指出：“要深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”[3]转变经济发展方式决定我国经济社会的发展，具有紧迫性和重要战略意义。

二、政府与市场作用边界不清影响经济发展方式转变

1.必须划清政府与市场的边界长期以来，我国经济发展方式转变不畅，重要的体制原因是政府职能没有得到根本转变，政府与市场作用边界不清。政府主导资源配置方式，在市场中充当竞争主体角色，削弱了市场在资源配置上的作用，造成了一些无序竞争怪现象。政府本该承担的社会管理和公共服务职能“缺位”，政府“越位”“错位”积极的管了不少本来应由市场或企业，甚至是社会组织管的事情，本应是“裁判员”的政府却当了“运动员”；由于机构设置和结构的不合理，政府职权划分不清，使各级部门职能重叠交叉，政出多门，遇事互相推诿扯皮现象时有发生。总之，政府本该承担的公共服务、提供的公共产品、维持的公共秩序，未能尽职尽责。因此，政府职能转变，首先应该确定政府与市场作用的边界。

2.逐步让市场发挥决定性作用

改革开放以来，我国政府与市场在资源配置中经历了一个阶段性变化。从政府发挥资源配置中的主体作用，到间接发挥政府在资源配置中的主导作用，到市场在资源配置中的基础性作用，再到市场在资源配置中的决定性作用；从发挥政府宏观调控作用到科学发挥政府宏观调控作用，再到有效的政府治理，在这个变化过程中政府与市场的边界逐渐调整。从《决定》把市场在资源配置中起“基础性”作用提高到起“决定性”作用的“新定位”分析，意味着今后政府对资源的配置会有较大幅度削减。《决定》强调政府的作用是：“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”[4]要求市场在配置资源方面起决定性作用。《决定》指出：“必须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”[5]要求政府提高行政效率，对行政审批制度进行调整和改革。只有政府退出直接配置资源的舞台，才能保障市场发挥资源配置的作用。

三、加快转变政府职能，推进经济发展方式转变

1.进行科学的宏观调控

在政策工具上要发挥好国家规划、计划、产业政策、信息服务的导向作用，大力发展战略性新兴产业，把过去产业政策的重点放在产业结构政策和产业组织政策上，调整为以产业创新政策为主为重。在充分发挥市场作用前提下，创新政策工具，大力支持自主创新和鼓励技术进步。充分利用国家规划、计划、产业政策发挥对政府公共预算安排、金融资本安排、资源合理配置等政策措施的综合导向作用，给企业创新发展和产业升级提供足够的动力支持；不断提高质量、技术、安全、环保等行业标准，规范市场准入制度，纠正求速度忽视质量、结构和效益的现象，不留情面地淘汰落后产能，严防产能过剩。在调控手段上要运用好国家货币政策和财政政策，加强与产业、价格等政策手段的协调配合，推进宏观调控政策手段机制化，使各项政策协调配合，形成合力。比如，发挥国家货币政策作用，运用基准利率、银行存款准备金率等货币手段有效调节货币总量；发挥财政政策的作用，在经济过冷时采取扩张的财政政策，经济过热时采取收缩的财政政策。在税收上，经济过冷时，通过减少税收刺激投资者，经济过热时，通过增加税收抑制投资等。在制度保障上运用市场的力量，发挥市场在资源配置中的决定性作用，加大力度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置以市场规则、市场价格、市场竞争，实现效益最大化和效率最优化。充分发挥国有企业行使生产经营自主权的作用，让企业真正做到自主经营、自负盈亏，保护和促进公平竞争，发挥市场机制对经济发展方式转变的有力推动作用。

2.进行有效的政府治理

《决定》中“推进国家治理体系和治理能力现代化”，对政府管理提出新要求。从“政府管理”发展到“政府治理”，是治国理政模式、权力配置和行为方式的一种深刻转变。实现有效的政府治理，关键是治理方式的创新。治理主体创新上，原先管理的主体仅为单一的政府，现在治理主体参与的有政府、企业、社会组织、民间自治组织乃至个人等，治理扩展到民主参与，多元互动，是一种政府与群众、社会的新型合作互动关系；治理方式上的创新，比如，提供公共服务的方式创新，政府可通过购买方式与社会各种专业机构、组织合作，向社会提供政府做不到、做不好的各种服务，让基层社会组织以更人性化的治理方式，处理社会发展中出现的新矛盾、新问题，减少以往出现的政府粗暴简单强制行政的做法，以达到维护社会公平正义的目的。治理过程创新上，按照政府公共政策涉及的不同地域范围、不同层次、不同群体具体设计协商互动环节与程序，实现不同公共事务领域多方主体合作治理的目标。现代政府治理的一个必要前提是，治理公开透明。当前一些地方政府和群众之间的矛盾，很多是由于权力行使不透明导致的。所以必须公开各项行政权力，保障宪法赋予人民群众的知情权和监督权。总之，通过推进政府治理现代化，使治理方式在多层面、多维度不断创新，在重点领域推动行政管理体制突破性改革，才能形成有利于经济发展方式转变的合力。

3.进行行政审批制度的改革

行政审批制度改革是涉及观念和体制的改革，是对政府直接干预经济活动的弱化。其核心是推动政府职能进一步转变,让政府的一切行政行为始终在法治轨道上运行。行政审批制度改革的宗旨实际是简政放权，即减少政府直接对社会经济事务的干涉,清理有碍公平竞争和市场开放的政策法规，取消不符合公平竞争和市场开放的行政审批，向市场和社会、企业放权，在更大程度和范围内发挥市场在配置资源中的决定性作用，让企业、产业在公平和开放的市场竞争中优化升级。制定有利于鼓励和扩大民间投资、反对地方保护主义的政策，将企业投资创业热情最大程度地激发出来。对一些特殊需要保留的行政审批,必须建立健全监督约束机制,做到审批程序严密，审批决策过程公开透明，审批责任追究，使政府的行政权力制度化、法制化、规范化。

4.进行政府规制体系的构建

构建有效的政府规制体系是为了强化政府的市场监管职能。市场需要一系列法律法规对市场行为进行约束和规范监管。应尽快建立以市场准入、价格、产品质量标准和资源、环境、安全等标准为主的政府规制工具，培育产权多元化市场，保护个人产权和企业产权,规范市场经济主体的进入、运营和退出等行为, 简化和放宽对市场准入的严格限制。通过引入民间投资进入竞争性环节, 或引入参与专卖专营的竞争形式，对现有垄断企业进行改造，使其转型为企业产权多元化的公司制企业。打破国家垄断或垄断模式, 消除垄断产业的非效率，建立统一开放的全国性市场体系。在推动我国经济发展方式向创新发展转变中，政府应及时推出提高环境保护、技术、质量等各类标准，引导企业把“创新”作为提高市场竞争力的重要途径。改变传统落后的政府规制方式, 引入激励性和竞争性的规制方式。加快完善技术标准、环境保护、社会公平、社会保障的立法，充分认识知识产权保护制度和市场信用制度在促进产业创新、转变经济发展方式的重要性。严厉打击各种侵权行为，建立有效的信用监管体系，惩制市场竞争中的失信行为，以促使经济发展方式顺利转化。

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参考文献

[1]赵坚.推动加快经济发展方式转变的“双体制”改革探析[J]. 社会科学家,2013(3).

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R]. 人民网：人民日报2012-11-09.

[3][4] [5]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[R].新华网-2013-11-15.

[6] 张群,孙志燕.加快经济发展方式转变应着力转变政府职能[J].经济纵横,2013(6).

[7]高尚全. 处理好政府与市场的关系是经济体制改革的核心[J]. 上海经济,2013(9).

[基金项目：重庆市社会科学规划项目“转变经济发展方式与政治体制改革研究”(2011YBZZ014)]

（作者单位：重庆城市管理职业学院）