侦查活动监督权的现实困境及重构建议

曹慧卉

摘要：强化侦查活动的监督权，是实现检察机关法律监督职能的基本途径。但在司法实践中，由于侦查活动监督权的立法不完善、措施乏力等原因，导致监督效果不佳。建议以后的检察权改革要赋予检察机关对侦查违法行为更多的调查处分权和审批权，逐步建立检察引导侦查的模式。

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关键词 ：侦查活动；监督权；调查处分权；

一、侦查活动监督的现实困境

1.监督的对象不全

《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》只规定检察院对公安机关侦查活动具有监督权，对国家安全机关、海关缉私局和监狱等同样具有侦查权的机关是否应当进行侦查活动监督法律无明文规定，对检察机关自侦案件的监督也没有明确规定。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百九十条虽然对此有所提及，但过于原则、笼统，“人民检察院审查逮捕部门、审查起诉部门对本院侦查部门侦查或者决定、执行、变更、撤销强制措施等活动中的违法行为，应当根据情节分别处理。情节较轻的，可以直接向侦查部门提出纠正意见；情节较重或者需要刑事责任的，应当报告检察长决定”。粗略的规定造成审查批捕部门、审查起诉部门对检察机关自侦案件的监督在实践中难以操作，监督流于形式。

2.监督的范围有限

虽然《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》对侦查监督权的范围进行了规定，但实践中在侦查阶段公安机关除逮捕犯罪嫌疑人必须提请检察机关批准外，其他涉及公民人身权利、财产权利的强制性措施，检察机关根本无法介入，不能实施监督。如拘留、取保候审、监视居住及勘验、检查、搜查、扣押等其他强制措施均由侦查机关自行决定和执行，而且对于检察机关批准逮捕的案件公安机关有随意变更权；再如侦听、电话监听、电子监控、秘密拍照或录像等技术侦查手段的采用也由侦查机关自行决定。这就大大减少了检察机关对公安机关侦查活动的制约权，给公安机关办关系案、金钱案大开了方便之门，造成强制措施、技术侦查手段滥用的案件大量存在，而检察机关却无法监督的局面。

3.监督的效果不佳

侦查活动监督一般是书面审查侦查机关报送的案卷材料，而侦查活动中的违法情况很难反映在案卷材料中，即使有关人员向检察机关反映，也大多因为时过境迁而导致取证困难。且基层公诉部门往往存在案多人少的现象，办案压力也使得办案人员鲜有花费大量精力去挖掘违法的线索，即使发现了一部分线索也很难放弃办案时间去核实证据、调查取证。实践中，通过检察建议、口头、书面纠违的监督方式也很难达到预期的效果。比如本院曾办理过一个案件，由于侦查人员的疏忽和不作为导致涉案赃物鉴定价格被人为降低，涉案人员法定刑因而降格。然而事后由于该侦查人员尚不足以构成渎职犯罪，仅能作为一般违法不了了之，发出的《纠正违法通知书》至今未收到侦查部门的回复，监督效果很不理想。

二、侦查活动监督司法实践之三重痛

1.立法之痛——监督立法有盲区

《刑事诉讼法》只规定了检察机关在批准逮捕和审查起诉期间有审查监督公安机关侦查活动的权力，却没有规定检察机关对侦查机关侦查期间的监督权，导致实践中检察院“提前介入侦查活动”的方式无程序法保障。也即立法注定了检察机关只能事后监督、被动监督。即使在批捕和起诉期间，虽然《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》均规定了检察机关具有对侦查活动的监督权，但原则性规定和概括性规定多，具体的措施却存在很多盲区，导致实践操作中监督措施无法落实的现象大量存在。比如，检察机关向公安机关发出《纠正违法通知书》，而公安机关不执行的，法律没有下步监督的具体规定，导致了操作层面的空缺。当然，刑诉法以及相关法律解释提出，检察机关可以将监督情况上报上一级人民检察院，由上级检察院通过同级公安机关督促下级公安机关纠正。但如果同级公安机关不采纳上级检察院的意见呢？法律法规仍然没有规定。因此，由于在司法实践中对侦查活动监督的相关立法不配套，在运作中监督的效力难以发挥出来，无法真正实现侦查活动监督的目的。

2.司法之痛——监督措施无力

由于立法不完善等制度性缺陷使检察机关的监督措施不到位，仅停留在口头监督、书面监督而已，对侦查活动的监督成了软监督、空监督。目前纠正侦查活动中违法行为的主要手段是口头或发出书面《纠正违法通知书》，由于法律没有赋予其强制力作保证，监督的效果大打折扣。正如某位学者尖锐指出的那样：“检察机关对公安机关的侦查所进行的监督，就其违反诉讼程序的其他情况来看，监督手段尚仅限于提出纠正意见等方式，因此，只是一种弹性监督，而不至于引起程序性后果，其有效性不仅从逻辑上讲很可疑，并且现实表明也确实是十分有限的。”

3.理念之痛——监督意识单薄

在审查起诉中，检察人员一般只将注意力集中在案卷材料上，且重点审查案卷中的证据材料卷，以核实公安机关对案件的事实和定性是否准确，证据是否符合起诉条件，是否有追诉线索。而很少关注侦查机关是怎样侦查发现和收集案件事实、情节和证据的经过，导致很难监督侦查人员是否有刑讯逼供、诱供、非法收集证据等违法行为。此外，部分检察人员存在重配合轻制约的意识，因为顾忌与公安机关的关系，而对一部分违法现象听之任之，一定程度上助长了部分侦查人员乱作为、不作为的现象，使得刑事案件诉讼工作的公正性大打折扣。

三、重置侦查活动监督权之构想

综合目前侦查活动监督权的问题和原因分析，追溯根源在于我国目前的立法和体制构筑的侦查活动监督权存在天然的缺陷，不能真正达到监督的目的。而解决问题的根本途径就是重新构建侦查活动监督模式，加大检察机关对侦查机关制约权的配置。

1.赋予检察机关对侦查违法行为的调查处分权

侦查活动监督不力的主要原因之一是没有调查处分权。司法实践中，只有侦查人员构成犯罪才能依法追究其刑事责任，但对诉讼过程中的违法行为检察机关只能发出检察建议或口头、书面纠正违法意见，不具有强制约束力，这种制度的缺失大大制约了检察机关的监督力度。因此，笔者建议应建立以发现、审查、纠正侦查人员在侦查活动中的违法行为为核心内容的诉讼监督调查机制，并赋予检察机关对侦查活动监督的处分权。检察机关在审查起诉过程中一旦发现侦查人员具有违法行为，应当立即启动该调查程序，当被监督者不接受检察建议，不纠正违法行为时，检察机关可以行使调查权、检查权、建议处罚权、处罚权等其他处理的权力，使监督权能够真正落到实处。

2.赋予检察机关对侦查强制行为和强制措施的审批权

对侦查机关的强制性侦查措施、技术侦查手段实行司法审查，是世界各国的通例，目的是为了对侦查权实行制约监督，以防止侦查权的滥用和对公民权利造成损害。我国检察机关的审查批捕制度实质上就是体现司法审查的例证。鉴于此，应当将侦查过程中一切有可能损害公民基本人权的强制侦查行为和强制措施的适用都纳入检察机关审查批准的范围，实行审批制度。凡是侦查中直接涉及剥夺或限制公民人身自由、财产、隐私权利的强制性措施如取保候审、监视居住及搜查、扣押、冻结及技术侦查手段等，均应由检察机关审查批准，公安机关无权对检察机关已经审批的强制措施做出更改，但保留公安机关复议、复核的权力。此外，鉴于拘留一般在紧急情况下使用，拘留的决定权和执行权仍可保留在公安机关，但应赋予犯罪嫌疑人及其近亲属、监护人、律师向人民检察院申请撤销的权力，以制约公安机关随意扩大拘留权的适用。

3.建立“检察引导侦查”的检警模式

在司法改革的研讨中，检警关系是讨论的热点问题。我国是否应当借鉴国外某些国家的做法，实行检警一体化模式，理论界存有争议。笔者认为，我国检察机关是行使法律监督权的司法机关，而国外的检警一体化模式是将检察机关作为一个行政性机关而论。“从长远看，检警一体化模式将导致检察改革走入一个误区，即检察机关将逐渐被看成是一个单纯的刑事追诉机构，而不是宪法所规定的国家法律监督机关。”因此，不能一味照搬国外的模式，而应在此基础上进行创新、改良以适应和突显我国的体制和国情特点。笔者认为，按照现代刑事诉讼发展规律，为了应对日趋复杂的犯罪，在整个刑事诉讼控、辩、审的格局中要确立侦控一体的观念，在此基础上建立和推进“检察引导侦查”机制。侦查机关的侦查活动既受其上级部门领导，同时服从同级检察机关的引导和监督，最大限度地发挥侦查人员的侦查谋略、侦查技术和侦查技能，来收集和保全案件证据，从而保障诉讼活动的顺利进行。同时，检察机关通过引导、监督侦查活动，及时发现和纠正违法行为，以保证侦查活动的依法进行。虽然目前理论界在“检察引导侦查”的概念、权源、内容和途径等方面还有一些争论，但在“检察引导侦查”的合法性、必要性和可行性等方面已形成共识，因此应当建议刑事诉讼法修改时对“检察引导侦查”在立法上做出明文规定。

我国宪法和法律虽然将检察机关定位为国家专门的法律监督机关，但是检察权大多只具有宣言式的概括授权，而没有明确具体的监督规范和监督制度。而且必须看到，我国目前尚不具备对宪法和法律监督制度进行重大改造的时代要求和历史条件，因此强化侦查活动监督权绝非一朝一夕的事，重构监督权任重道远。

（作者单位：浙江省宁波市镇海区人民检察院）