基于社会需求的政府信息公开动力机制探析

摘要：实行政府信息公开已是世界潮流，我国于2008 年实施了《政府信息公开条例》，为深化政府信息公开奠定了制度基础。近年来，政府信息公开已取得了一定成效，如进行信息公开的政府部门逐渐增多，主动公开的信息量也节节攀升，但政府信息公开与社会的信息需求间仍存在较大鸿沟与错位。本文通过我国政府信息公开的现状梳理，并对当前政府信息公开有效性低进行归因分析，即政府信息公开动力不足的情况下，探析基于社会需求的政府信息公开动力机制，以切实保障社会获取政府信息。

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关键词 ：社会需求；信息公开；动力机制

2008年《政府信息公开条例》的实施作为政府信息公开的里程碑事件，标志着我国政府信息公开进入了新的时代，使信息公开得以在规范的框架下运行，整个信息公开工作较《条例》颁布前也有一定程度的改善。然而，当前信息公开实施现状与预期相比尚存在较大差距，诸如以“信息不存在、影响国家稳定、涉及国家机密”等牵强附会的理由为借口而拒绝信息公开的现象屡见不鲜，社会的信息需求未得到及时、有效的回应与供给。政府信息公开作为一项系统的工程，其有效实施需要内外力量的共同作用，当前信息公开水平不高的主因是源于仅仅依靠政府自身推动，外部力量薄弱，进而凸显出我国政府信息公开的动力不足。

一、政府信息公开与动力机制

按照社会系统运行原理，社会运行的主要机制是一个有机联系的系统，一个社会只有当它拥有较为适度的社会动力的时候，它才能保持其持续、稳定的发展趋势，而社会需要是社会运行的动力源。由此可以看出，动力机制关系到整个社会系统的发展，是社会系统运行的关键所在。

推而广之，在政府信息公开系统中，动力机制是影响政府信息公开进程的关键。政府信息公开的有序推进离不开持续的动力支持。而动力源是指一种活动中所可能导致这种活动进行的来自内部和外部的需求，因此，我们从内外两方面将信息公开的动力分为内生动力和外生动力。在内外动力的推动下，政府信息公开的落脚点应在于满足社会的信息需求，实现信息资源在社会与政府间的合理分配，显示出服务于社会的理念，若脱离了社会需求，则违背了政府信息公开设计之初的良好本意，而政府信息公开的真正落实在于运行良好的动力机制，因而，探析基于社会需求的动力机制至关重要且迫在眉睫。

二、社会需求导向的政府信息公开的有效性分析

我国政府信息公开的主体是政府自身，为有效评估政府信息公开满足社会需求的程度，文章从中央与地方两方面进行分析。

据2013 年《政府透明度报告》显示，国务院各部门在透明度指数上得分均不高，如以60分作为及格分数，仅有6个部门超过60分，占比11%，见表1；低于60分的部门有48 个部门，占比89%，见表2。由此可见，绝大多数部门处于不及格状态，国务院整体透明度较低。政府的透明在于信息的透明，即信息的公开程度，从而可得知，政府透明指数与政府信息公开密切相关，政府透明指数的高低直接反应信息公开的程度。从以上分析可以看出，我国信息公开实施的总体效果仍不理想，社会的信息需求未能得到满足。

从地方政府信息公开来看，据《2013年中国政府网站绩效评估》显示，上海市在网站建设和政府透明上均处于全国前列，位居第二。由于政府网站是政府信息公开的主要途径，政府网站绩效水平高低直接代表了政府信息公开的程度。因此，文章以上海市为样本，借以分析我国地方政府实施信息公开的实际运作情况。

在政府对公众依申请公开的信息“不同意公开”是合法的假设前提下，要衡量政府信息公开水平，主要从以下几个方面进行分析：一是政府主动公开的信息数量；二是依申请公开的信息数量；三是依申请同意公开的比例；四是行政复议与行政诉讼数量。如果一个政府主动公开的信息数量较大，而依申请公开的信息数量少，且依申请同意公开的比例较低，行政复议与行政诉讼数量少，则可说明这个政府信息公开的水平较高。

基于以上标准，文章以上海市各年度《政府信息公开报告》公布的信息数据为依据，分析信息公开的变化趋势，并测定其信息公开水平。

主动公开与依申请公开信息分析：上海市政府主动公开和依申请公开信息的情况统计见表3。从表中我们可以看出，各年度主动信息公开总数并未出现绝对性地增长，在2005、2006、2007 三年数量较2004年均有所下降，在2008年《政府信息公开条例》实施以后，主动公开信息量增加明显，但2009、2010稍有下降。从依申请信息公开来看，尤其是2008年以后，随着主动公开信息的增多，依申请信息公开的数量也呈现出持续地增长。一般认为，主动公开信息的数量越多，依申请信息公开的数量应下降，然而实际运行情况却与此相背。基于此，我们可以得出这样的结论：虽然主动公开信息明显增加，但依申请公开信息量也出现快速增长，进而可以看出政府信息公开并未满足社会的实际需求。

为进一步准确测定上海市政府信息公开水平，需对各年度依申请信息公开与受理情况进行分析，见表4。从表4我们可以看出，随着依申请信息公开的数量的增加，对依申请信息公开“同意公开”的数量也呈现出持续性地增长，虽然“同意公开”比例总体上表现出下降的趋势，但绝对比例数值仍然较高。其次，在“同意公开”与“同意部分公开”的前提下，社会对信息公开提出行政复议与行政诉讼数量总体上也有增无减，见表5。由此可知，政府信息公开的形式性较为严重，政府公开的信息与社会需要的信息间存在明显错位。

因此，从总体而言，尽管上海市政府信息公开自2008年后出现了爆炸性地增长，且有逐年改善的趋势，但其有效性有待提高，在关乎社会利益与需求的信息公开仍然不足。政府在信息公开工作的开展中仍然是从政府自身的角度出发，忽略了社会的需求。鉴于上海市在我国政府网站建设与政府信息公开实践方面均处于全国前列，其政府信息公开尚且无法满足社会需求，全国其他各省市信息公开状况更是不容乐观。因而，无论是中央还是地方政府信息公开工作的实效均有待改进，信息公开水平有待提高。

三、政府信息公开有效性低的动力归因分析

从上文中我们得知，我国政府信息公开未能充分满足社会需求，水平有待提高。虽然有《政府信息条例》的制度性约束，但政府在信息公开过程中，只做到了形式的合理性，实质上的改善和突破较小，其根本原因在于政府信息公开的动力不足。目前，由于我国政府与社会力量对比的悬殊，政府在信息公开过程中占据强势地位，因而，信息公开的进程也主要由政府自身推动，即动力主要来源为内生动力。内生动力主要表现为以下两种类型：

1.组织动力，即政府自身进行信息公开的动力，其主要体现为信息公开制度建设

在制度方面，《政府信息公开条例》的颁布给社会对于信息公开带来了些许期盼，并使信息公开出现了一定的繁荣，但自《条例》实施伊始，其效果就已大打折扣。《条例》的法律地位不及与其相关的法律规范，当涉及内容在条例与法律间冲突时，政府部门及其官员便可凭其作为拒绝信息公开的理由。其次，《条例》赋予了各级政府及其部门较大的自由裁量权，在责任追究机制缺失以及监督乏力的情况下，造成政府可根据其意志和利益的考量进行信息公开，增强了信息公开的不确定性。从某种意义上看，实施政务公开更多表现为政府对社会的一种承诺，而未将信息公开转化为公民的一项权利和政府必须履行的一种义务，在公开的具体事项上，仍由行政机关自行决定，而不是由社会的需求决定。

2.人员动力

人员动力依靠政府公务人员的价值体系转变，进行观念革新。2007年我国就提出了

服务型政府建设，强调从管理转向服务，为政府确立了新的治理观念，树立为社会服务的意识。在政府信息公开中，政府服务社会的最好举措就在于为社会提供所需要的信息。然而，由于我国长期以来受“官本位”思想的影响，致使服务型政府建设进展缓慢，政府公务人员为社会服务的意识不强，导致在信息公开过程中仍然以自身的意志和利益出发，沉迷于“暗箱操作”，常以维护社会稳定、涉及国家机密以及信息不存在为由，对信息不予公开、以及过滤性公开。从上文主动公开数与依申请公开数分析也可知，目前政府公开的信息虽然总体上呈现快速增长趋势，但政府公开的信息大多无关紧要且与社会需要的信息关系不大，公开信息与实际需求出现错位，很多都是无效信息，社会需要的信息未得以公开。

综上所述，仅仅依靠单一的内生动力，且在内生动力不足的情况下，政府信息公开无法真正得以落实，社会的信息需求无法得到满足。

四、基于社会需求的政府信息公开的动力分析

面对政府信息公开内生动力不足的现状，探索基于社会需求的信息公开的动力机制研究就尤为必要，即强化政府信息公开的外在动力。

在信息化社会，信息成为最重要的资源，社会组织及公众掌握信息的多少直接决定其能获取经济利益的多少与事业的成败。目前，政府掌握着绝大部分的社会信息资源，因而掌握着配置信息资源的权力，信息成为权力源之一。为维护自身利益，政府部门及其官员对信息资源加以控制，其主要方式就是对信息不予公开。如上文所述，由于政府与社会力量悬殊，在政府主导的信息公开中，只有建立强有力的制度才能抑制政府控制信息资源的私心。而信息公开制度建设的基础性条件在于公众权利意识的觉醒和提高。只有当公众有对自由的强烈需求时，这种需求才可能转化为官方话语，得到法律承认和司法救济。因此，只有公众意识到自身的知情权，增强对信息公开制度建设的积极反应，由此产生出自下而上的动力，才能推动政府信息公开。

由于政府信息公开的服务对象是社会组织和公众，社会组织及公众对信息公开拥有最终的发言权，信息公开水平的高低取决于社会组织及公众的评价。当政府公开的信息满足了社会的需求，信息公开的有效性就高，反之，则低。因而，社会组织及公众的信息需求直接拉动政府信息公开，促进政府提高信息公开的有效性。

除此之外，因社会组织和公众的信息需求呐喊常常是孤立的，力量相对有限，面对强势政府不履行信息公开的义务时，往往素手无策，即使拿起法律武器也会由于政府在当前的信息公开过程中既是“运动员”又是“裁判员”现状而无法与之抗衡。因此，仅仅依靠公众权利意识的觉醒与需求难以推动政府信息公开，还需新闻媒体加以宣传，形成强大的社会舆论，进而对政府信息公开施以压力，迫使政府改善信息公开形式化的现状，保障社会组织和公众获取政府信息的权利。

当然，外生动力最终要发挥作用，势必要转化为内生动力，只有当政府从社会的需求出发，建立起切实有效的信息公开法律制度，政府公务人员树立起服务意识，才能真正实现府信息公开。

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（作者单位：上海理工大学管理学院）