如何准确把握《畜禽规模养殖污染防治条例》的要义

环境保护部生态司农村处副处长 孔源

《畜禽规模养殖污染防治条例》，历时十年，终于2013 年11 月11 日，获李克强总理签署颁行。2014 年1月1 日，条例正式生效施行。它是中国第一部农业和农村环保领域国家级行政法规，中国第一部专门针对畜禽养殖污染防治的法规性文件，生态和农村环保领域第二部国家级行政法规（第一部为1993 年的《自然保护区条例》），是农村和农业环境保护工作的里程碑也是农村和农业领域生态文明制度建设的重大进展。得到了李克强总理的充分肯定，指出该条例是贯彻生态文明理念、以法制手段促进农村经济发展、解决农村和农业环境问题非常好的制度探索，采用了少管制、促发展的全新思路，值得表扬。

条例的主要内容是，总则：立法目的，适用范围，基本原则，监管体制，责任主体和义务等；预防：畜牧业发展规划、污染防治规划、禁养区、项目环评、环保设施配套等；综合利用与治理：途径、推行种养结合、还田利用环保要求，综合利用配套设施建设、废弃物的收集贮存运输，排污要求，病害废弃物处理，尸体的收集处理，排污备案、密集区域整治、整改的补偿等；激励措施：设施建设的扶持、税收、价格、支持发电和沼气、有机肥的优惠政策、环评费补贴、尸体处理费用的补贴，自愿减排及奖励等；法律责任：渎职、违反禁养、未依法环评、不配套设施、违法排污等；附则：场和小区产能规模标准的设定，生效和实施。

条例的要义，以环境保护优化和保障产业健康持续发展；以综合利用作为解决畜禽养殖废弃物污染问题的根本途径；以加强环保监管作为推动废弃物综合利用水平的重要手段。

一、以环境保护促进产业发展

1. 我国畜牧业重要地位和作用。农业农村经济的支柱产业，城乡居民“菜篮子”的重要保障，农民增收的主要途径。

2. 畜牧业发展现状。肉类人均占有量超过世界平均水平，禽蛋人均占有量达到发到国家水平，规模化程度不断提高（2012 年，年出栏千头生猪的产能占比27.3% ；存栏万只以上蛋鸡占比31.9% ；肉鸡出栏10 万以上占比27.9% ；奶牛存栏200 头以上占比32.3%。），产值2.7 万亿元，占农业总产值30.4%。

3. 畜禽养殖环境问题的来源。畜禽粪便等废弃物资源浪费导致污染。2012 年，我国规模化畜禽养殖化学需氧量和氨氮排放量为1 099 万吨和63 万吨，占当年全国总排放量的45% 和25%，占农业源排污总量的95% 和78%。漂流猪、排骨汤等事件发生。畜禽养殖环境问题不仅影响畜禽健康，也不时导致邻里纠纷，影响产业自身发展。

4. 畜禽养殖环境问题原因。畜禽养殖产业快速增长，市场导向为主，缺乏科学规划和引导，增长方式粗放，布局不平衡，种养脱节。

5. 值得注意的是畜禽养殖环境问题是畜禽养殖产业发展中出现的问题。邓小平曾说过：发展中的问题只有通过发展来解决。如何发展？按照生态文明的理念，科学发展，有序发展。

6. 条例的措施。产业发展规划的编制要考虑环境容量，科学确定种类、数量和布局。制定畜禽养殖污染防治规划，与产业规划衔接，确定目标和任务。划定“禁养区”。对符合环保要求的标准化场和小区用地予以支持。对环保设施建设予以资金扶持。对“自愿减排”设立协议奖励机制。

二、将促进畜禽粪便等废弃物综合利用

作为解决污染问题根本途径

1. 有机肥利用水平低的主要原因。养殖业相对集中，布局不平衡，种养脱节，粪肥局部相对过剩；城镇化进程，农村青壮年劳力进程打工，而有机肥施用相对需要更多的劳力投入；有机肥与化肥在政策层面的不平等……化肥长期享受各种补贴，《氮肥的真实成本》：每吨氮肥可获得约160 元的补贴；有机肥短期效果不如化肥——长期以来更多偏重于对产量的保障而忽视对品质的要求；土地经营管理模式。

2. 可行性。我国的畜禽养殖量14 亿头生猪当量（动物单位）；我国的耕地数量18 亿亩；欧美发达国家一般采用的配套比例，如荷兰：1 亩地3 头猪；推算：我国的耕地消纳能力不少于54 亿头生猪当量。此外，我国还有大量的林地、草地等，可以消纳或者说需要有机质养分。中国传统农耕文化中朴素的农业生态文明理念：“家”的含义：房子底下一头猪。“二十亩地一头牛，老婆孩子热炕头”。富兰克林·F·金博士，原美国农业部土壤所所长，20 世纪初，考察中国和日本、朝鲜等东亚国家农作模式之后，1911 年，写出了《四千年的农夫》一书：种养结合，有机质还田，可持续的耕作方式。将畜禽粪便、污水作为污染物处理做到达标排放不可行，一头猪所产粪便污水的处理费用在200 元左右。“花钱烧资源”的愚蠢行为。

3. 条例的措施。鼓励粪肥还田等方式利用畜禽粪便。鼓励和支持种养结合模式，促进废弃物就地就近利用。鼓励支持综合利用配套设施建设。资金补贴，用地用电扶持，税收优惠等。购买使用有机肥的，享受不低于国家关于化肥的使用补贴等优惠政策。

愿景：让畜禽粪便等废弃物综合利用成为一件有利可图的活动，吸引更多的社会力量参与综合利用，提高其利用水平，让畜禽粪便等废弃物发挥其作为资源的本来作用，从根本上消除由于资源浪费导致的污染。

三、将加强环保监管作为推动综合利用和产业转型升级的重要手段

1. 长期以来，中国的环保侧重于工业和城市，形成了比较完整的制度和监管体系，农村和农业领域相对薄弱。资金和项目的投入偏重于工业和城市环保领域。畜禽养殖环境监管不到位，环评率低：三成左右。环评率低的一个重要原因，存在要价过高的情况。政府指导价不合理；有资质的机构相对少（2012 年数据：123 家/1163 家）；没有畜禽养殖项目环评导则，工作量难以确定。设施配备率低，直接排放、渗漏泄漏造成污染，不利于下一步实现综合利用。

2. 条例的措施。对环保基础设施配备提出要求，污染防治设施+ 综合利用设施，综合利用可委托，用不掉的时候要兜得住！

完善环评制度：减少收费项目，取消报告表；调整环评管理名录，大型场和小区做报告书，其它场和小区做登记表。“大型”的产能标准由环保部商农业部确定。明确环评内容的要求，下一步将会制定畜禽项目环评导则。

实行废弃物产生和处理利用情况向环保部门报备：目的在于为组织推动废弃物利用工作提供数据支撑，与排污收费无关。

另外，环保部门加强对畜禽养殖污染的监测。

粪肥等还田要考虑土地的消纳利用能力，符合土地利用的需求；还田之前要做无害化处理，消除影响动植物和人体健康的病原体。要严格区分还田利用和向环境排放行为。还田利用不应被视为排污，与排污费无关。养殖和废弃物处理处置活动要防止废弃物泄漏。排放要达标，要符合总量控制要求。

明确对违法排污行为处罚：超过土地消纳能力造成污染的、废弃物处理利用过程泄漏造成污染的、不按规定处理尸体的。

总之，准确把握以环境保护制度促进畜禽养殖产业发展是本条例的精神主旨。准确把握实现环境保护与畜禽养殖产业发展双赢是本条例的根本目的。准确把握促进畜禽粪便等废弃物综合利用是本条例促进畜禽养殖废弃物污染问题解决的基本思路。准确把握加强监管，疏堵结合、以疏为主是本条例推动畜禽养殖废弃物提高综合利用水平的核心策略。

以生态文明的理念推动农村和农业环保。在农村和农业环保领域，务必要转变治理思路，不可套用城市和工业的做法。出台有利于废弃物综合利用的政策措施、促使废弃物利用变得有利可图、还废弃物以资源的本来属性，促进生态农业模式发展，也是治理。不可单纯地依靠管和罚。按自然规律办事，顺势而为，做到无为而治。愿数年之后畜禽粪便污水不在成为污染源，不需要环保部门的监管。