扎实推进生猪屠宰管理体制改革

黄伟忠/ 农业部兽医局

按照《国务院机构改革和职能转变方案》的总体部署和要求,2013 年12 月，农业、商务两部生猪屠宰监督管理工作进行了正式交接。一年来，各级畜牧兽医部门一手抓与商务部门的有序交接，顺利过渡，不出问题，一手抓职责履行，职能转变，谋划畜禽屠宰行业长远发展，各项工作取得积极进展。

一、工作进展情况

（一）国家层面

为加强对生猪屠宰监管职责调整工作的统筹协调和指导，今年1 月，农业部成立了由于康震副部长任组长，人事、政法、财务、计划、质监等相关司局和疫控中心负责同志参加的农业部畜禽屠宰监管职责调整工作领导小组，全力推进有关工作。5 月5 日，办公厅正式印发兽医局（重大动物疫情防控办公室、畜禽屠宰管理办公室）三定方案，成立屠宰行业管理处。农业部加强与相关部门沟通协调，全力推进各项工作开展：

一是积极推动监管职责交接。自今年3 月起开始编发《兽医工作简报（畜禽屠宰监管职责调整专刊）》，及时向各省畜牧兽医部门和政府办公厅通报省（区、市）职责调整进展情况，好的经验和做法，相互交流和借鉴，推动各地在当地政府统一领导下，尽早尽快顺利完成职责调整任务。经国家统计局批准，调整了生猪等畜禽屠宰统计报表制度。配合财政部将屠宰环节病害猪无害化处理补贴资金列入一般性转移支付固定数额补助项目，近期有关文件已下发各省财政厅。

二是抓好年度行业管理工作。农业部印发了《关于做好2014 年生猪屠宰行业管理工作的通知》，全面部署2014 年行业管理工作。印发了《2014-2015年生猪等畜禽屠宰统计报表制度》，自2 月起正式向中办、国办及相关部门报送屠宰统计监测数据，向社会发布相关信息，发挥报表制度在促进生猪生产流通，稳定市场供应等方面的积极作用。印发了《关于做好2014 年生猪定点屠宰质量安全监管工作的通知》，探索建立质量安全监管长效机制。同时，将畜禽屠宰专项整治纳入2014 年全国农产品质量安全专项整治重点内容，严厉打击生猪私屠滥宰、收购屠宰病死畜禽、注水或注入其他物质以及饲喂“瘦肉精”等各类违法犯罪行为。

三是推进畜禽屠宰法规标准修订。去年底启动了《生猪屠宰管理条例》修订工作。分别于去年12月、今年的2 月、5 月先后三次征求相关部门和地方畜牧兽医部门的意见，最终形成了《畜禽屠宰管理条例（草案）》。6 月以来，与国务院法制办就有关问题进行了沟通。7 月初，农业部召开专题会议，进一步研究调整范围、主要内容、有关制度设计和下一步工作重点。农业部还组织对屠宰行业管理相关的国家标准、行业标准进行了收集整理，初步提出了整合、清理意见。

四是组织开展重大问题调研。围绕畜禽屠宰监管职责调整、职能履行、法规修订和改革创新，组织各省畜牧兽医部门就屠宰行业发展现状、定点屠宰制度评价、质量安全责任落实、监督执法和检测体系建设等重大政策问题开展了专题调研，充分听取地方主管部门、屠宰企业、行业协会的意见建议。

（二）各地进展

各地畜牧兽医部门按照我部统一部署，在地方政府统一领导下，加强与商务部门的有序交接和职责履行，各项工作取得积极进展。

1. 屠宰监管职责交接情况。截至7 月5 日，全国省级有16 个省如期完成屠宰监管职责交接，11 个省和新疆生产建设兵团正在进行中，其余4 个省尚未开展；市级职责划转率约23% ；县级职责划转率13%。各省职责调整可分为以下三类情况：

第一类是组织协调到位，条件保障有突破。北京、河北、山西、辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖北、海南、重庆、陕西等14 个省顺利完成省级监管职责交接并正式履行管理职能。

湖北省畜牧兽医局去年“两会”一过即主动谋划和开展调研，积极向分管副省长和常务副省长汇报有关情况，并得到省编办大力支持，在局内成立正处级内设机构，核定编制8 名（在商务部门划转4 人基础上新增编制4 人）。江苏、北京两省农业部门会同编制、商务部门联合发文推进市、县屠宰监管职责调整，推动解决基层屠宰监管力量薄弱等问题。山东省将打造“放心肉”服务体系纳入“平安山东”品牌战略来实施和推进。

第二类是下发了调整文件，但条件保障不落实。河南、四川、湖南3 省因涉及省级政府机构调整、组建，虽然下发了屠宰监管职责调整文件，但尚未移交到位。四川是全国养猪大省，屠宰企业数量居全国第一，尽管已明确屠宰管理职能归口省农业厅兽医兽药处，但既未增加编制，相关人员也未到位。第三类是上报了调整方案，但迟迟得不到批复。

广东、广西、贵州、云南、甘肃、黑龙江、青海、宁夏、新疆等9 省和新疆生产建设兵团，已将职能调整方案报省编办等待批复。内蒙古、贵州、云南、西藏代表反映，与编办协调难度大、阻力大，得不到理解和支持；从商务部门划转和增加编制不可行，只能退而求其次，争取增设屠管处室，内部调剂编制。天津受新一轮政府机构改革总体方案安排影响，屠宰监管职责调整暂时停了下来。

2. 生猪屠宰监管职责履行情况。各地按照我部关于做好2014 年生猪屠宰行业管理、质量安全监管、统计监测、农产品质量安全专项整治等文件要求，及时开展各项监管工作。湖北、吉林、山东、湖南等省继续做好2012 年九部门生猪定点屠宰资格审核清理后续工作，坚持标准不放松。河北、山东等省印发通知，指导市、县做好相关工作。黑龙江、福建、吉林、河北等省积极组织开展打击私屠滥宰专项整治行动。

3. 活禽集中屠宰试点情况。去年以来H7N9疫情和今年发生的小反刍兽疫情，对畜禽产业转型升级提出了紧迫要求，推动各地加快“规模养殖、集中屠宰、冷链运输、冰鲜上市”进程，积极开展试点工作。广东省政府在广州、佛山、深圳3 市推行家禽“集中屠宰、冷链配送、生鲜上市”试点，促进家禽业转型升级。浙江省政府出台《浙江省活禽交易管理办法》，按照“政府引导、企业主体、市场导向、疏堵结合、方便群众”的原则，在全省设区市主城区推进家禽定点屠宰、“杀白”上市，加快构建新型家禽产业体系，促进家禽业持续健康发展。

二、生猪屠宰行业发展面临的机遇与挑战

（一）历史与现状

猪肉产品是我国传统的肉类消费品，在肉类消费中的比重占到64%，在国计民生中占有重要地位。多年来，在我国已形成集生猪养殖、收购贩运、屠宰加工、肉类分割、肉制品加工、肉品卫生检验、冷冻储藏、冷链运输、批发零售于一体，遍布城乡的猪肉产业体系。屠宰是连接养殖和消费的重要纽带，处在整个猪肉产业链的关键环节，受到养殖状况、居民消费习惯、交通运输状况以及环保等多方面因素影响。

商务部门（原商业部及所属食品公司）自1955年开始负责生猪屠宰行业管理以来, 生猪屠宰先后经历了三个发展阶段，即计划经济条件下的“政府主导，国企独宰”, 到80 年代中期开始“完全放开,自由宰猪”, 再到90 年代逐步“依法规范, 定点屠宰”, 全国屠宰厂（场）数量从过去高峰期的10 多万家减少到去年的1.5 万多家。近年来，商务部门始终把屠宰场审核清理、整合压点作为工作的重中之重，但一些深层次的问题和矛盾尚未得到根本解决，生猪屠宰工业化水平和商品率还比较低。2012至2013 年商务部等九部门在全国开展生猪定点屠宰资格审核清理，目前全国15950 家生猪屠宰企业中，有未换证2847 家、整改3582 家，这两类企业中相当一部分不符合法律规定的设置条件，由于涉及经济补偿和人员安置等遗留问题，加之环保整改需要企业投入资金，关停并转难度大，也影响到社会稳定。

与生猪实行定点屠宰多年相比，牛羊禽屠宰尚未纳入国家统一管理，主要以手工屠宰、分散屠宰为主。目前全国仅10 个省颁布牛羊禽定点屠宰管理地方法规，推进难度大，进展缓慢，效果不理想。特别是牛羊定点屠宰还涉及民族问题和清真食品管理，下一步需要下大力气加以推动。

（二）挑战与机遇

当前，生猪屠宰行业发展正处在资源优化整合和现代化转型的关键时期，机遇和挑战并存。

从挑战看，生猪屠宰监管是一项艰巨而复杂的系统工程, 目前正进入监管攻坚的“深水区”。 一是屠宰场点“多、乱、小、散”并存。全国规模以上（年屠宰量2 万头）屠宰企业仅占20%, 存在大量小规模、作坊式、手工或半机械屠宰企业，肉品质量难以保证，私屠滥宰现象在一些地方长期存在，注水肉、病害肉问题屡禁不止，监管难度较大。

二是产能严重过剩。定点企业实际屠宰量普遍不足设计能力的1/3，恶性竞争严重，管理和技术水平参差不齐，相关产业扶持和引导政策缺乏。三是企业质量安全主体责任难以有效落实。收费代宰现象普遍，全国屠宰企业代宰比例高达75%，肉品品质检验制度难以有效执行。四是行业规划执行不力。

1998 年开始实施定点屠宰时由县级政府负责审批，准入条件较低，规划的点多面广。2008 年以后审批权限在设区的市级政府，一些地方受招商引资等利益驱使，盲目引进屠宰企业，存在未批先建、无证经营的情况，在关停不符合条件的屠宰企业方面流于形式，没有落到实处。加之存在群众喜食热鲜肉的消费习惯，不利于肉类产品结构调整和产业升级。

五是相关扶持和引导政策缺乏。行业规划标准难以落实，企业关停并转难度大，不同地区监管工作和执法力度参差不齐。今年5 月中央电视台东方时空曝光江苏兴化一家长期违法屠宰注水猪的生猪屠宰企业就属此类情况。此外，在监管机构队伍建设、条件保障等方面还存在一些困难和问题，亟待加强和解决。

从机遇看，一是产业链条进一步整合，发展内涵发生重大变化。猪肉等动物源性食品从兽药饲料投入品使用、养殖到屠宰监管统一由农业部门负责，在推动农产品生产流通一体化方面迈出重要一步，特别是农业部门在保证猪肉供应、应对市场价格波动等方面的话语权将明显增强, 工作责任和要求也更高。二是兽医管理体制进一步完善，提高了畜产品质量安全监管效率。畜牧兽医部门负责畜禽屠宰监管是国际通行做法。此次改革进一步明确了兽医工作在保障食品安全方面的重要地位和作用，推动畜牧兽医部门实现“职能归并，全程监管”，能有效解决动物疫病、兽药残留、卫生检验等诸多畜产品质量安全问题，既有利于提高监管效能，也便于对外交流合作。

三、下一步工作思路与建议

思路决定出路，如何做好畜禽屠宰管理对畜牧兽医部门来说是一篇大文章。下一步，各级畜牧兽医部门要按照“改革、稳定、发展”的总要求，紧紧围绕保证畜禽产品质量安全推进屠宰行业健康发展，充分发挥政府、市场和社会三方面力量，开展综合治理。总结我国屠宰行业近60 年来的发展历程，不能“就屠宰看屠宰”，需要“跳出屠宰来管理屠宰”，从猪肉全产业链的视角来谋划和发展屠宰行业。去年国务院机构改革和职能调整，将生猪定点屠宰监管职责从商务部划入农业部，提出了“职能归并、全程监管”的主导思想，从养殖到屠宰加工全链条由农业部门统一管理的格局已经形成，客观上为推动包括屠宰在内的整个猪肉产业健康发展创造了有利条件，也提出了更高要求。

今后5 到10 年是我国生猪产业加快转变发展方式、延长产业链条的重要时期。要以此次屠宰监管职责调整为契机，及时转变发展理念，按照“全产业链发展、全程无缝监管”的总体思路，坚持“生态先行、安全为重、提质增效”的发展目标，打破固有工作格局和部门利益，强化内部分工协作, 从顶层设计、机制创新，资源整合、政策配套、项目支持、科技攻关等方面，加快推进猪肉产业发展，做好“产出来”与“管出来”两篇大文章。

（一）制定猪肉产业发展规划

考虑在“十三五”规划编制计划中专门安排研究制定全国猪肉产业发展规划，带动从养殖到屠宰加工全产业链均衡联动发展，加快补齐良种繁育和屠宰加工等短板, 平衡各环节主体利益，有效应对“猪周期”带来的产业震荡和损失。充分利用和发挥“一家管”的专业优势和话语权，统筹生猪生产与定点屠宰，从解决“三农”问题、保证猪肉供应和消费安全等角度争取国家出台更多扶持政策。通过产业规划和市场淘汰，引导养殖企业与屠宰企业产加销一体化经营，压缩屠宰落后产能，挤压代宰制存在空间，实行“场厂挂钩”、“农超对接”，提高猪肉产业组织化程度。在项目资金安排上，由支持发展生产和增加数量，更多地转向强化监管和提升质量，盘活存量，争取增量，按照产业链发展实际进行调配和使用，提高公共财政效率。适应去年以来H7N9 流感、小反刍兽疫发生后养殖业转型发展的客观需要，加快推动“规模养殖、集中屠宰、冷链配送、冰鲜上市”试点，积极推进其它畜禽肉类产业发展。

（二）构建全程无缝监管体系

根据农业综合执法的总体部署和要求，依托各级动物卫生监督机构，推进畜牧兽医综合执法，以动物标识及动物产品可追溯体系为平台，以各级各类农产品质量安全检测、评估机构（实验室）为支撑，实现对猪肉产业全链条的监督管理。创新猪肉产品质量安全监管机制，改革历史形成的屠宰检疫检验双轨制，实施科学统一的兽医肉品卫生检验，落实企业主体责任。整合现有质量安全检测项目，强化数据统一分析和评估运用，严格检打结合。完善区域部门协调联动机制，破除检验检疫合格产品地区封锁，强化行政执法与刑事司法衔接，严厉打击私屠滥宰、注水肉、病害肉上市等违法犯罪行为，为猪肉产业发展创造公平的市场竞争环境。

（三）修订完善相关法规标准

贯彻落实中央关于全面深化改革的决策部署和生猪屠宰监管职责调整的改革要求，加快修订《生猪屠宰管理条例》，调整完善分级分类管理、兽医卫生检验、肉品风险监测评估、质量安全事故处置、企业主体责任、监管与责任追究等法律制度，为猪肉产业健康发展提供法制保障。强化兽医肉品卫生检验，及时清理整合已发布的相关标准，建立科学完善的猪肉产品质量安全技术标准体系。对牛羊禽等其它畜禽屠宰的立法也要统筹推进。根据全面深化兽医管理体制改革顶层设计的客观需要，加快推进实施《兽医立法规划（2014—2020 年）》，提高包括屠宰管理在内兽医立法的系统性、整体性和协调性。

（四）积极推进行业组织建设

猪肉产业链条长，环节多，涉及众多利益主体和群体，加快行业组织培育发展是激发和释放产业活力的重要举措。中国畜牧业协会、中国饲料协会、中国兽药协会、中国兽医协会、中国肉类协会、中国屠宰协会（在建）等相关行业组织，在为产业发展提供服务、反映诉求、规范行为等方面总体上还有待加强，整体效能有待提升。下一步，按照社会组织管理制度改革的要求，加强各相关协会自身建设和规范管理，促进相互交流与合作，在产业规划、技术咨询、科普宣传、行业自律、诚信建设等方面发挥各自优势和作用，形成政府、市场、社会三方共同参与的产业治理体系，推动猪肉产业健康发展。