问题一：疫病防控的责任划分

陈向前

农业部动物及动物产品卫生质量监督检验测试中心副主任、农业部动物检疫所“动物卫生法学研究室”主任、青岛东方动物卫生法学研究所所长。《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》起草专家组成员。

（一）法律规定的主要“责任人”

2007 版修订的《动物防疫法》第十四条县级以上地方人民政府兽医主管部门组织实施动物疫病强制免疫计划。乡级人民政府、城市街道办事处应当组织本管辖区域内饲养动物的单位和个人做好强制免疫工作。饲养动物的单位和个人应当依法履行动物疫病强制免疫义务，按照兽医主管部门的要求做好强制免疫工作。在之前《动物防疫法》修订的过程中及《食品安全法》、《农产品安全法》等法律法规所构建的法律制度之目的：就是将动物疫病防控和动物源性食品安全的责任主体明确为管理相对人。特别是关于动物疫病防控的规定：从1985 年至今，动物疫病实施依法制疫以来，国家就通过《条例》、98 动物防疫法，新修订的动物防疫法等立法形式，将此责任界定为相对人，即“谁饲养、经营谁负责”。但是，在这一点上，自始至终做的极不到位。造成这种责任不归位状态的根本原因，就是我们广大兽医人员无论从管理层还是执行层，无论高层还是基层，在理念上存在误区所致。可以说，在重大动物疫病防控“归责”方面，最没遵守法律规定的则是我们兽医人。

( 二）防控疫病的责任界定

动物疫病防控的具体责任究竟应当如何界定？本来不是问题但当今却成为问题。国家通过立法形式，将动物疫病防控具体责任担当者明确地界定为管理相对人，即“谁饲养、经营谁负责”。这也符合好动物是养出来的理念。本来，动物疫病防控的主要责任：宏观在政府与国家（顶层设计、战略规划、立法与配置资源）；中观在各级兽医部门（决策计划、监管执法、督导评估、公共服务）；微观在饲养经营者（对具体的动物疫病防范负责、自觉遵守法律规范和相关规定、保证动物及动物产品的卫生质量与消费安全）。但是，在疫病防控“归责”上，最没遵守法律的实际是兽医体系。这样，不仅将本来的“我追究”，自然变成“追究我”。而且还直接影响了与利益相关方的法律关系。

（三）防控策略误区形成原因

1. 传统观念使。传统兽医治疗习惯的不断传承，造就了广大兽医人员在动物疾病防治过程中勇挑重担的品格。但是当兽医工作由防治个体疾病阶段发展到防控群体疫病阶段时，我国的兽医人员的理念并未相应转变，这种传统的思想观念对当今兽医工作产生的影响也是非常深远的。此为误区一。

2. 自动担责之果。由于受此观念的影响，多年来兽医人员甚至兽医机构都自觉不自觉地将动物疫病防控的责任全部担到自己的肩上，以致造成在疫病防控责任体系中兽医系统所承担的责任过重，导致责任体系极不平衡的现象延续至今。此为误区二。

3.“越位、错位、缺位”所致。我国至今尚无明确的ALOP，本来由国家负责的重大动物疫病和残留控制一直由主管部门负责，造成法律意义上的越位，本来由地方政府负责的则是各级主管部门层层负责，造成法律上错位，而真正的责任主体和义务承担者——地方政府和企业、经营者则游离于责任体系之外，形成实质上的缺位。此为误区之三。

（四）如何正确看待动物疫病

1. 有错推定造成的消极影响。长期困扰我们的最大问题，是在疫情处置过程中“有错推定”的消极评价观念，即只要发生动物疫情，首先推定兽医系统有过错，搞得在疫情控制中辛辛苦苦的兽医人员总是抬不起头。这种怪现象的根源就是不恰当运用归责原则来处理自然现象的结果。目前，一旦发生疫情，面临人人自危局面的是兽医系统，这种状况不改变，怎么能使其在动物疫病控制扑灭中竭尽全力。影响了疫情的正常报告。

2. 行业借鉴。

相关行业的通行作法非常值得我们借鉴，没有人说发生刑事案件应当由公安机关担责、出现贪污则应追究检察机关的失误。平常所见让我们眼热的现象，则是案件侦破之后人家的立功和受奖。更有甚者当甲型H1N1流感发生时，兽医系统就不由地紧张，因为该病最早叫“猪流感”，现该病己在国内累发，但国人并没有指责或要追究卫生系统的责任。如果我们在动物疫病控制上仍抱着“兽医包打天下”的观念不放的话, 那么发病就说兽医有过错自然就天经地义了。就目前动物疫病的实际情况而言，我们是实事求是的报？还是少报一些好呢？有人断言：在目前的疫病形势下，如果我们再不采取断然举措，而一味地呈现给最高决策层的老是“形势一派大好”，或者说五至十年之内仍无“疫情”，结果只有两个：一是兽医体系面临萎缩的选择，二是在包不住“火”的情况下承担更大的问责。

如果真正实现了管理相对人对防控制重大动物疫病负责任的法律规定，我们为什么要怕报告疫情呢？在这种情形之下就算疫情多，不正好证明兽医工作是重要的、不可替代的。兽医怕疫情，怕到了有疫情不敢报的境况，只能说明不是动物疫病控制责任定位出了问题，或者说就是责任体系偏离了正常的轨道。

专家以为，当今在技术、时机与基础均己成就的情况下，提出重大动物疫病的控制消灭计划应该是已经水到渠成，其根由是我国已经具备了这种能力。尽管动物防疫法规定了动物疫病的控制与扑灭，但那是在发生了疫情之后所采取强制措施的法定要求。而且这些措施是被动的，即没发生疫情时是不需要实施的。

现在我们应有勇气重新审视预防为主的关键性措施，比如“一针安天下”的免疫措施：一是谁在具体做此事？二是为什么“防疫难”持续至今？三是还要给免疫寄托重望吗？四是100% 的提法要不要继续？五是这一针还能“安天下”吗？六是敢提免疫退出计划？

（五）需要重新确立的理念

1. 重新认识和界定疫区的定义。首先，需要参照国际规则重新界定疫区的定义。过去，我们把发生动物疫病的某一区域划为疫区，将尚未发生动物疫病的地域就称之为非疫区，待疫情控制后再予解除，且这一定义一直延用至今。而OIE 则认为，某种动物疫病没有达到其规定扑灭标准的，即视为该疫病的疫区。考虑到我国大多数动物疫病尚未消灭的情况，为扑灭动物疫情，尚可限制性的使用疫区定义，即主要用于区分疫点和受威胁区；并用高风险、可控制和低风险区域逐步替代过去的非疫区定义。这不仅有利于动物疫病防控措施与国际接轨，更有利于开展和推进动物卫生监管工作，因为风险的高低决定着动物卫生监管的重点和频率。

2. 确立疫病发生是自然灾害的观念。我们从OIE 的所有规则中可以清楚的看到，其成员在这一问题上是有极高共识的，因为OIE 制定的所有动物疫病防控措施、评价指标和实施程序，都是建筑在疫病是自然灾害这个基础上的。只有确立了疫病是自然灾害观念，才能逐步将兽医系统从不平衡的责任体系中解脱出来，兽医系统才能够放下包袱轻装上阵，从而开创既能依法履行职责又可屡建奇功的良好外部环境和工作氛围。

3. 转变定式思维，树立积极的评价理念。今后再发生动物疫情，首先应当按自然事件对待，对于那些确有证据证明是人为因素引发的动物疫情外，一般不再首先考虑追究兽医机构及其工作人员的责任。兽医系统应当依照《动物防疫法》和有关法律规范的规定，明确界定各级各类兽医机构及其工作人员的法定职责范围与种类，树立兽医系统在动物疫病防控活动中仅承担“有限责任”的理念。并切实贯彻下列措施，即：在动物疫情发生后，能依法报告的，应当大张旗鼓给予表彰和奖励；在防控处置过程中成绩突出的，就要记功或给予重奖；通过积极的表彰奖励措施，让在防疫活动中做出贡献的兽医人员真正扬眉吐气。只有这样，才能充分调动兽医系统的积极性。

4. 切实限制髙风险区的动物及其产品向低风险区域移动。鼓励和保护低风险区域的动物及动物产品向可控风险和高风险区域流动畅通，并为倡导优质优价等举措提供政策支持。同时严格限制反向流通，即髙风险区域的不得向可控风险区域和低风险区域、可控风险区域的不得向低风险区域流动，切实保护达到动物疫病控制要求者的合法权益。

5. 科学划分中央和地方事权。通过实施严格的监管和评估制度，一定要让地方政府、企业和养殖者真切地认识到，按要求控制动物疫病和动物卫生质量，并达到规定指标的重要性和能够切实得到利好的现实意义。动物防疫法依据其危害和需要采取措施将动物疫病分为三类，但这种分类还不足以作为划分事权的依据。有的国家甚至皀动物疫病分为五类：一类国家负责、二类地方政府负责国家补助、三类地方政府负贵、四类企业负责地方政府补助、五类企业负责。为了有利于划分事权，可以考虑动物疫病分为监测报告、风险防范、控制消灭和应急管理四类。在此基础上合理划分“中央、地方、企业的事权职责”。并将动物疫病防控状况分为全国、区域（几个省区）、省级、企业几种区域类型。划分动物疫病类别重点是为了解决“事权”和“财权”划分。采用法律、行政、技术、经济的手段促进无疫病区域类型的建设步伐，逐步从示范向强制模式过渡。也可以从种用动物开始搞净化——企业自愿——达到一定规模——强制实施。

（六）综合防控的基本思路

我国在制定适当动物卫生保护水平（ALOP）时，应当根据本国的动物卫生状况，参照国际规则，借鉴发达国家成功的实践经验，还应当考虑WTO 非歧视性、最小贸易限制、透明度和风险评估的相关原则，结合我国动物卫生的实际状况和国家财政资源情况，科学合理地（定性或定量）确定国家的ALOP。

为此，首先应当转变观念解决好动物疫病防控的定位问题，防止在动物疫病防控方面的缺位、错位、越位，兽医行政管理应当尽快从事务管理中走出来，参照国际规则向风险管理过渡。这样，就需要在WTO/SPS 规则框架下重新审视我国现行的动物卫生管理体制、法律法规、标准规程、机构设置、监测检验、疫情报告、技术支持体系、区域区划等基础建设问题。

1. 建立有效的兽医监管体系。

政府应当逐步向提供服务转变，政府部门由强化管理秩序向提高监控能力转变，从要求别人到要求自己；国家的投入机制由生产向控制病、害转移；逐步推动分段管理向全过程监控过渡，做到责权利统一并与国际接轨。

要树立决策、执法和技术支持（评估）相对分开并协调配合的管理理念，为建立有限和有效政府奠定基础。规范和公开工作程序，推选中央决策一县级执法一省地监管一中央或中企评价的机制。处理好宏观与微观、谋划与做事的关系，做到不错位、不缺位、不越位。一一尽快分离兽医执法和技术服务，稳步推进官方兽医和执业兽医制度改革。

2. 健全和完善疫病、残留的防控机制。在ALOP 的框架下，正确认识动物疫病防控的基本义务和责任体系问题，彻底扭转动物疫病防控由兽医机构包打天下的被动局面。应当解决好疫病控制向算经济帐的观念转变，规范动物卫生状况的公布，营造诚信度；界定好疫区、检疫等术语定义，由只规范疫区向规范非疫区转变，提高疫病防控的科学性；建立畅通信息途径确保信息真实、情报有用，处理好讲政治与讲科学的关系；强调免疫密度向注重免疫效果转变，健全国家的监测和评估体系与运行机制；实行动物卫生措施与决策引入风险评估机制，提倡分类指导和提高决策科学性。

3. 转变企业生产经营方式，推行质量保证体系。改变传统的生产与经营模式，提高风险防范意识，切实保障动物及其产品的质量与安全。饲养健康动物和无病畜群，创建无病企业，推行生物安全区，建设无规定疫病区。

引导生产经营者建立质量保证体系。企业、饲养（ 生产）、经营者应当在国家确定的ALOP 框架下，参照相关规则和通行作法，并根据国家采用的SPS措施，建立和完善自己的质量保证体系。（HACCP、ISO/9000,ISO/14000、SA8000、动物卫生等建设和认证）。另外，对纯牧区的饲养、流通模式，以及散养的动物，实行分类指导，也要适当地引入疫病风险防范机制，提高饲养、生产、经营者的疫病防制意识。

4. 规范实施区域区划和市场准。在ALOP 的框架下，严格按照OIE 规则和程序，制定无疫区的规范和标准，逐步规范无疫区的建设、申报、评估、认证、公布、监管，建立通行的无疫区认证制度，充分发挥无疫区的示范与带动作用。区域区划原则：国家制定规则——地方政府（企业）申报——专家评估——国家确认、支持和监管。

国内市场准入机制必须建立在区域区划，或提高动物卫生的基础之上，避免地方保护，严格规范国内市场准入行为。从在体制、制度和机制上提高动物疫病和残留防控的实际成效，确保动物源性产品的? 卫生质量与食品安全。