高校教师职称评聘制度变迁分析

　　关键词：高校教师；职称评聘；制度变迁

　　中图分类号：G647

　　文献标识码：A

　　我国高校教师职称评聘制度的建立与发展是基于历史和现实的选择，是在保持知识分子队伍的延续与稳定和服务社会主义发展需要之间做出的权衡和抉择。对制度過往历史的梳理，“通过追寻事件发生的历史轨迹来找出过去对现在的重要影响，强调政治生活中路径依赖和制度变迁的特殊性，并试图通过放大历史视角来找出影响事件进程的结构性因果关系和历史性因果关系”，为制度的后续完善和制度创新提供指导。

　　一、高校教师职称评聘制度发展历程

　　从中华人民共和国成立至今，我国社会主义建设经历了一段在曲折中发展，在挫折中前进的艰难过程。与之相应地，高校教师职称评聘制度建设同样也经历了一段曲折发展的过程。大体可以分为三个阶段：

　　1.制度的建立与发展：教师职务任命制（1950—1977年）

　　中华人民共和国成立伊始，为保持专业技术人员队伍稳定，人民政府沿用了旧中国的职称制度，保留了原有的学术职称划分，在具体操作中，采用考核方式对已取得学术职务的人员进行重新认定。之后，为进一步规范职称工作，国务院于1960年正式颁布了新中国历史上第一份关于高校教师职称的重要文件，即《国务院关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定》（议字29号），明确划分了高校教师职称等级并沿用至今，出台了具体的教师职称确定和提升程序，表明新中国高校教师职称评聘制度初步建成。但这个过程中，教师职称晋升完全比照行政职务任免方式，严格按照干部人事管理权限逐级报批核准，再由各级教育主管部门下达任命，因此制度从建立伊始，就与政治待遇和经济待遇紧密挂钩，影响至今。在“文革”期间，高校教师职称评定工作全部停止，所有教师一律称为教员。

　　2.制度的恢复与调整：教师职称评定制（1978—1985年）

　　1978年3月，国务院批转教育部《关于高等学校恢复和提升职务问题的请示报告》，恢复教师职称工作。同时，下放管理权限，将教授、副教授的晋升审批权限调整为省（市、自治区）批准，报教育部备案。1981年3月，国家人事局下发了《国家人事局关于贯彻执行国务院颁发的七种业务技术职称暂行规定若干问题的说明》等文件。除继续强调对专业干部学识水平、业务能力和工作成就要求外，新规呈现四点变化：一是实行业务职称评定，不再采取行政任命的方式，区分行政职务与业务技术职称。二是加强评审组织和评审专家队伍建设。各单位成立“评定委员会”或“评定小组”，由同级机关批准。成员由专业干部组成，要求必须有一定数量高一级职称的专业干部。三是实行同行专家评议。规定高级职称评审组织中需有外单位专家，或者将参评高级职称人员材料送外单位专家评审，以规范化的程序确保参评人员的质量。四是取消职称与工资挂钩。新规明确高校在确定和提升教师职称时，不按工资级别确定，也不受工资级别限制。

　　3.制度的转型与创新：教师职务聘任制（1985至今）

　　从1985年9月开始，职称评定工作解冻。国家在反复研究之后，认为原有职称评定制度缺乏整体规划和统一领导，审批权限不一致，评审标准缺乏可操作性等，因此，简单地恢复职称评定工作并不能适应当时全国社会经济发展的现实需要。在经历长期调研之后，国务院于1986年2月发布了《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》，这是全国实行专业技术职务聘任工作的纲领性文件。文件明确了专业技术职务的定义，强调专业技术职务是有职责、有任期、有技能要求的工作岗位，区别于学位、学衔等学术和技术称号。随即中央职称改革领导小组于1986年3月份出台了《高等学校教师职务试行条例》。同时出台的还有两个附件——《关于〈高等学校教师职务试行条例〉的实施意见》《高等学校教师职务评审组织章程》，提出以编控岗、以考（核）定聘、落实高校办学自主权等一系列举措，上述文件构成了高校教师职务聘任制度的基本框架。1998年《中华人民共和国高等教育法》通过，首次以法律形式确认在高校实行教师职务制度、聘任制度及考核制度，高校教师职称评聘工作走上法制化轨道。

　　随着高校用人制度改革不断深入，淡化评审、强化聘任已是大势所趋。2000年6月中组部、人事部、教育部联合下发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》，明确改革目标是在高校全面推行聘任制。2002年7月国务院办公厅转发了人事部《关于在事业单位实行人员聘用制度的意见》，提出全面实行人员聘用制度、全面推行公开招聘制度，全员签订聘用合同。而部分高校也迈出了职称改革的新步伐。2003年5月，中山大学出台了关于本校教师编制核定、职位设置与职务聘任规程，明确不再开展职称评审工作，取而代之的是以聘代评，实现变身份管理为岗位管理。北京大学2004年正式颁布《北京大学教师聘任和职务晋升制度改革方案》，提出有限（次）晋升、末位淘汰、外部竞聘、分类管理及教授治校举措，在校内外引起巨大反响。

　　2006年7月、8月，中华人民共和国人力资源和社会保障部连续出台《事业单位岗位设置管理试行办法》（以下简称“办法”）和《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》，在事业单位全面推行岗位聘任制度，强调对岗位实行分类分级管理，突出用人机制的转换，实现由身份管理向岗位管理转变。《办法》出台后，在高校形成职称评审与岗位聘任相结合的双轨制。优点是在严格的岗位数量限制条件下，通过资格评定给予教师一种学术肯定和学术荣誉，有助于改革的平稳过渡。不足是在获得任职资格后，增大了岗位聘任中人员能上能下的阻力，出现岗位与身份的错位。近年来，受工具理性观念影响，教师评价出现重量轻质、重研轻教的现象，催生教师短期性、功利化倾向，而作为高校最基本和最主要的教学功能却被弱化。

　　二、高校教师职称评聘制度变迁特点

　　纵观职称评聘制度的历史演进，我们可以发现每个阶段的制度建设，都是与当时的社会背景、政治体制、经济发展水平、用人制度相适应的。在制度变迁过程中，旧的职称评聘制度中孕育着未来新制度的萌芽，而新的职称评聘制度则沿袭着旧制度的发展轨迹。

　　1.从身份评审转向契约聘任

　　传统计划体制的核心是政府垄断了对资源的所有权和分配权，而专业技术人员作为社会发展的核心人力资源，对其的分配和使用自然也要纳入政府的控制之内。而政府采取的措施是直接将专业技术人员纳入国家干部管理，对其晋升实行技术评价基础上的行政审批与任命，并兑现工资待遇。此后，對高校教师职务任命一直沿着身份评审的路径不断被强化，直到今天我们对人的管理仍习惯性地区分体制内和体制外，可见身份评审这一制度的路径惯性有多么强大。而要打破对身份评审的路径依赖，就必须改变过去单纯依靠政府主导的制度变迁方式，尊重高校在制度变迁过程中的自主性，鼓励其自主探索。以中山大学为代表的部分高校取消职称评审，代之全面聘任，就是为打破职称终身制，实现身份评审向契约聘任转变所采取的针对性举措，为实现这一转变迈出了重要一步。

　　2.从单轨运行转向评聘双轨并行

　　高校教师职称评聘制度改革经历了从单一的职务任命或职称认定向资格评审和职务聘任双轨模式的转变。中华人民共和国成立初期，为了维持包括高校教师在内的专业技术人员队伍的稳定和调动其参与社会主义建设的积极性，政府在保留专业技术人员在旧中国获得的技术职务基础上，稍加调整就予以考核任命。这种带有过渡性质的制度安排，在当时条件下的确发挥了稳定队伍的作用，为国民经济迅速恢复和发展提供了宝贵的人才支持。然而，没有职数限制、没有职责规定、没有固定任期且与待遇直接挂钩的制度安排日益暴露出局限性，在带来政府财政负担的同时也无法充分调动专业技术人员积极性。这种情况下，推行资格与聘任分开的制度成了政府的一种现实选择。在这种制度安排下，对资格评审的权力仍然由政府掌控，虽然部分知名高校拥有职称评审权，但那也是基于政府的授权。而对教师的聘任权力转移给了高校，即用人权力下放，由学校与教师签订聘任合同，约定工作职责、权利和义务，保障了高校用人自主权和教师对职业的自由选择权，从而发挥高校和教师双方参与改革的积极性，实现人才合理流动。

　　3.从资源配置为主转向以激励约束为主

　　将教师职称区分不同的等级，同时根据职称不同等级对应相应的物质待遇和精神奖励，这是职称评聘制度建立以来制度运行的基本特征。这一特征的实质就是通过制度分配资源，包括学术资源和工资福利。随着整个社会改革的深入、体制的转型，高校的办学自主权受到重视，高校教师职称评聘制度也逐步从以静态的资源配置功能为主转向以动态的激励约束功能为主。首先，打破校园封闭，导入外部竞争，这被视为是促进高校快速发展，实现超越的一个重要手段。其次，建立严格的资格晋升制度、学术评价制度和岗位考核制度，推行教师非升即走、非升即转。最后，随着事业单位养老保险改革出台，阻碍人才流动的一大因素被化解，高校落聘、解聘人员的出口将被逐步疏通，既实现了对教师人才资源的优化配置，同时又对教师个人职业发展形成长久激励。

　　4.从强制性变迁转向诱致性与强制性结合

　　改革以来高等教育制度的演进，始终给人以政府强势主导改革方向的深刻印象。而作为高等教育制度重要内容之一的教师职称评聘制度，其建设发展过程中始终伴随着政府的身影，体现的是政府行政意志主导下的强制性制度变迁。政府通过法律法规、政策文件、部门规章等形式为教师职称提供制度供给。这种方式能够确保制度在最短的时间内，迅速在高校推进，从而克服单个高校可能存在的搭便车行为。同时避免在实施过程中出现讨价还价等现象，从而降低制度实施成本。但政府除了经济利益考量，还有政治、社会、文化等多方面的综合因素考虑，出现了政策前后矛盾的情况。有鉴于此，以北大、清华、人大、复旦为代表的高校开始了制度探索，如借鉴国外Tenure-Track制度，建立自己的长聘制度，采取老人老办法，新人新办法，通过时间消化，逐步实现并轨。制度发展逐步由单纯的强制性制度变迁向诱致性制度变迁与强制性制度变迁相结合的方式转变。

　　三、高校教师职称评聘制度变迁反思

　　高校教师职称评聘制度经历了创设、中止、恢复、整顿、调整、改革等一系列阶段，过程曲折复杂，特别是在变迁过程中的一些制度缺陷不但未能及时纠正，反而在整个大的改革背景下形成对制度运行路径依赖的强化机制，具体包括：

　　1.制度变迁主体越位

　　政府主导下的制度建设一直是教师职称评聘制度变迁的重要特征之一。虽然政府主导能够提升制度变迁的效率，但前提是政府通过合理的调控方式主导制度发展。在实践中，政府更多的是直接以行政命令和行政管理的方式推动制度改革，高校的自主办学权未得到应有的重视，这压抑了高校的创新热情，导致高校制度创新意愿不足。政府越位体现在：一是强化高校行政属性。高校在发展过程中，尤其是改革开放前，高校完全成为政府机构的附属，高校被纳入行政序列，拥有相应的职务级别，虽同为校长，却有副部、正局之分，官本位的思想已经深植于高校办学之中。二是忽视高校自治。政府管理的“有形之手”深入高校几乎所有的关键事务。作为高校教师职称评聘制度实施基础的高校编制和岗位设置由政府核定，岗位结构和比例安排必须符合政府的规定，政府通过评审授权、评审程序、评价标准等措施控制教师职称评聘制度的具体运行，形成在制度运行模式上的千校一面。三是压抑学术权力。政府采用行政命令的方式对高校实施管理，而高校为了适应高度集中化的管理，必然会将这些任务和资源继续以行政方式分配给下属院系。在整个过程中，没有教师的参与和监督，导致学校内部行政权力与学术权力的失衡，出现行政权力对学术权力的渗透。

　　2.制度变迁方式相对单一

　　高校教师职称评聘制度变迁方式总体而言采取的是政府主导下的强制性制度变迁，即由政府确定改革方案和变迁路径，有目的、有步骤地实施制度改革。其特点是政府出台政策，高校据此执行的自上而下的单线改革方式。从建国初期实行的技术职务任命制和恢复职称后的技术职务评定制体现了强烈的政府主导色彩。实行教师职务聘任制改革后，政府仍然是制度改革的主导者，相关法律、法规、政策的出台，对改革思想、改革原则、工作职责、任职资格等作出了具体而明确的阐述与要求。虽然高校也逐步开始探索适合自身发展的职称改革道路，并在借鉴国外高校经验基础上，形成了一些具有个性特点的职称改革方案，但制度变迁的政府主导性质没有改变，职称评审权力仍然牢牢掌握在政府手中。六十余年的制度建设，实际上已经形成政府主导发展模式或路径依赖，带来的直接后果是政府大一统与高校办学多样化发展趋势之间存在着冲突。由于各高校在办学规模、学科特点、办学层次、发展目标等方面存在差异，“一刀切”的制度发展模式只会导致教师职称评聘模式的同一化，这与高等教育多样化发展趋势背道而驰。

　　3.高校制度创新能力不足

　　受强制性制度变迁方式影响，高校教师职称评聘制度供给长期依靠政府，高校处于被动执行。这个过程中，政府忽视了高校作为一个重要的制度变迁主体所应当承担的改革责任，间接促成了高校“等、靠、要”思想的形成。

　　高校在遇到改革挑战时，首先考虑的是政府意愿，而不是自身应如何提出应对策略。究其原因，一是制度创新存在风险和诸多不确定性。制度变迁理论表明，只有当创新的预期收益大于创新的预期成本时，制度变迁主体才有动力去推动制度创新和发展。而按照弗鲁姆的期望激励理论，成果实现的概率越大，激励的效果就越强。而高校推动教师职称评聘制度改革的预期收益主要是教师队伍整体素质与办学效益的不断提升，包括队伍结构、學术发表、成果转化、教学质量等各方面取得进步或突破。但这种收益的实现需要经过一个长期办学积累的过程，具有滞后性。但制度创新带来的风险却是直接的，制度创新失败，意味着制度建设方向出现逆转，妨碍甚至阻止了学校的发展。因此，制度创新收益短期内难以显现，而风险却时刻存在，二者之间如果没有很好的容错机制，势必会招致高校对改革顾虑，从而裹足不前。二是管理者的政绩观。这反映了高校管理者在长远利益与短期利益之间的选择。改革带来的红利或收益有一个逐步释放的过程，而高校管理者在行政体制下，往往面临有限任期与改革长期性之间的矛盾。三是缺乏教师参与。部分高校实施的教师职称评聘制度改革，往往引起校内较大的震动和社会的关注，关键的一点，就是缺乏教师参与。整个改革方案的设计过程中，体现的只是高校管理层的改革思路，从而引发高校教师对改革方案的猜疑和抵制。

　　四、结语

　　时至今日，高校教师职称评聘制度变迁仍然处于政府的主导之下。随着高校日益开放和国际化，高校之间的竞争必然日趋激烈。政府在鼓励竞争的同时，也会为了缓和竞争带来的社会冲击，而预设诸多限制条件。这种预设了改革方向、思路、步骤、措施的做法，对高校在后续教师职称评聘制度改革中的探索必然产生深远影响，职称评聘制度改革依然在路上。

　　作者：邓斌