大学的课程决策陷阱：基于镜像政治视角的分析

皮武

摘要：作为政治决策的一种次级形式，课程决策过程充满政治色彩。多年来，尽管大学课程不断变革，但人们对它的诟病却从未停止。课程决策过程的“镜像化”是导致这种现象的一个重要原因，此时，决策者重点关注的不是新的课程方案所能带来的人才培养的实际效应，而主要是为了获得“改革”意识形态驱动下的象征表达，决策的目标和细节都是在幕后被策划和商定的，它们会为少数人带来真正的利益，而观众看到的往往是一种表面上参与者众多的幻化的“民主”。

关键词：课程决策；决策“陷阱”；镜像政治

中图分类号：G642.3 文献标识码：A 文章编号：1671-1610（2014）01-0001-06

基金项目：江苏省高校哲学社会科学基金资助项目“大学的课程决策过程研究”，项目编号：2013SJB880014。

收稿日期：2013-09-12

作者简介：皮武（1968- ），男，江苏淮阴人，教育学博士，淮阴师范学院教务处副处长，教育科学学院副教授，从事高等教育及课程与教学的基本理论研究；淮安，223300。

大学为了适应社会发展，提高人才培养质量，核心要务在于构建适宜的课程体系。然而，近三十年来我国大学频繁进行的课程变革，似乎并未能有效减少来自各方的对大学课程的诟病。从总体上来看，人们或是从课程与外部社会关系的角度，或是从课程内部因素的角度，对当前大学的课程设置大张挞伐，［1］而较少有人从课程决策环节寻找原因，从而忽略了一个探讨大学课程积弊成因的重要角度。

大学课程决策是大学课程运作链条的起始环节，是大学为了实现人才培养目标而选择一个合理的课程体系构造方案的分析、判断、抉择活动。［2］ X大学的一次课程决策为笔者的分析提供了典型样本。2010年7月，该校完成了大规模的课程决策——培养方案制订的核心工作，2011年4月，仅仅距离本次课程决策“完美”收官后的几个月，学校的一份内部材料就针对该方案中的培养目标、培养规格要求、课程设置、实践环节等列出了诸多不足。很显然，本次规模巨大的课程决策并没有完全达到预期目的，用决策者当初的决策目标加以衡量，已经决策定型的课程体系仍然存在许多原来就被反复提及的弊端。这种现象正是当前许多大学课程变革命运的一个缩影。何以故？笔者以为，课程决策所沾染的“镜像化”色彩是一个不容忽视的因素。

一、政策制订的镜像政治分析视角概述

因为大学的课程决策可以看成是一种课程政策的制订过程，所以可以借用包含政治色彩的政策视角加以观照。“在现代社会，由于政治决策的增殖，教育决策已经成为政治决策的一种，因此，在某种程度上，课程决策过程是一种政治过程”。［3］政治关系到人类的种种决策，它是“在特定人群中、特定领土内，与能够得到权威和强制工具支持的公共决策控制相关的种种活动。政治关系到这些权威和强制工具的使用——何人为了何种目标而使用他们（它们）”。［4］传统政治从“理性人”的假设出发，认为理性是人们分析问题、做出决策的基础，把政策制订理解为一个线性和直接的“理性过程”。［5］如此，也就设定了政策问题的相应解决程序：“作为理性人的公众首先界定自己的目的、价值或目标，然后在头脑中加以组织和排列，进而列出所有可能实现目标的可能手段，审查各种手段的成本和可能带来的一系列后果，最后选择最佳政策方案”。［6］ 可是这种描述与人们的历史和经验常常发生矛盾和冲突，因而受到普遍质疑。

（一）政策场域的镜像建构

“镜像”隐喻的是“有组织的公共表演”，所谓镜像政策，是指某种政策的存在意义主要是为了象征表达，而不是为了实际的收益。20世纪初，英国著名的政治学家、心理学家、教育学家沃拉斯（GrAhAm WAllA s）在《政治中的人性》一书中批判了人类政治行为解释的“唯理性论”倾向，该书的第一章即为“政治中的冲动和本能”，喻示了作者对人的非理性要素在政治活动中的影响的强烈关注。［7］其后，拉斯维尔（HArold Dwight LAsswell）发现了政治语言和政治宣传在政策和政治过程中的关键作用。20世纪后期，美国政治学家埃德曼（MurrAy EdelmAn）将政治区分为“斗争政治”和“秩序政治”两种类型，前者重在追求实体利益，后者以利益分配正常化为目标、以象征为媒介，从而确立了镜像政治的分析视角。而从戏剧表演的角度来阐释，政治不过是通过策略性地操控权力去服务少数人特殊利益的手段，在政治决策的舞台上，存在着并行不悖的两个场景：一个场景是一个很小的群体积极地争夺现象背后真正的利益，并且负责建构和使用镜像；另一场景是较大的群体并不真正参与秘密的物质交换，仅仅作为受众对强势群体所建构的镜像做出消极、被动的反应。拉斯维尔曾深刻地揭示出这一秘密：“人们发现，在任何给定的时期，所有大型社会中的决策权都典型地掌握在若干少数人的手里。”［8］由此推论，所有的政策场域都是一个剧场，导演、舞台、角色、情节和幕布一应俱全，幕布将舞台区隔为台前和幕后，核心决策者在台前建构和维持良好形象，而在幕后进行真正的“价值分配”。所以，比起政策实施的实际效果如何，政策制订者其实更加关注应该选择什么样的行动作为表象。

（二）象征性政策与工具性政策

政策制订的目的在于利益的分配，所以，根据利益类型的不同可以把政策分为两种，一种是“物质性政策”（mAteriAl policies），一种是“符号性政策”（symbolic policies）。［9］而首次把政策进行类似分类的是埃德曼，他在《镜像政治的建构》一书中，把政策作了“象征性政策”和“工具性政策”的区分。［10］所谓象征性政策，指的是看起来似乎很美好很理想的政策愿望，它所涉及的多是一些人们所珍视的价值观，从而使公众产生一种幻象，相信决策者总是具有良好初衷。当一项政策的手段与目标具有非关联性或关联性不强时，它就几乎不会给人们带来真正的物质性影响，以致具有较强的象征性色彩。而工具性政策与此相反，它拥有强有力的政策实施资源与工具，可以保证政策目标和意图按预期的理想实现。工具性政策又称作实体性政策——它通常将有形的资源和实质性的权力给予受益人，不过，在这种政策中获益的往往只是少数强势群体，而真正的不利条件却被加给普通民众。

于是，呈现在观众眼前的只是一种表面上参与者众多的幻化的“民主”，而由少数人在幕后策划和商定真实的政策目标和细节，而且也只有他们才能获取真正的利益，这就是镜像政治的核心。因此，判断一个政治过程中象征成分的多少，关键在于了解这一过程究竟是大部分人的游戏，抑或仅仅是少数人的盛宴。

（三）象征性语言

要营造一个幻化的大众广泛参与的民主世界，语言是必不可少的工具。为此，埃德曼对镜像政治场域使用的语言进行了研究，发现这种语言所概述的往往是脱离了具体语境和真实意思所指的模糊性的隐喻，并因而将其命名为“象征性语言”（symbolic lAnguAge），因为“一旦词语含有政治目的，词典中的解释就不是准确的了”。［11］象征性语言的运用可以给无效能的镜像政策披上一层华丽的外衣，也使得公众浑然不觉自己仅仅参与了政治的形式而非实质，从而把注意力集中在政策制定的过程上，却常常遗忘了政策的实际影响和后果。皮武：大学的课程决策陷阱：基于镜像政治视角的分析

二、X大学的课程决策过程扫描

大学课程决策的程序是一个牵扯众多人和事的复杂过程，其中充斥着大量的细节。本文把X大学课程决策的整个过程大致分为决策启动、决策实施和决策结果的合法化三个主要环节，并加以详细讨论。

（一）课程决策的启动

中国高校和行政部门的高度同构使其保持着浓厚的科层制色彩，内部组织严格分等论级，工作主要靠红头文件推动，每年发布的“工作要点”是学校最高层次的工作计划，有专门领导、部门的督促、落实，有计划、有措施、有保障、有检查，工作事项进入“工作要点”是其正式启动的标志。2010年是X大学的“教学改革年”，学校把制订新的人才培养方案作为改革的重点，纳入学校工作要点，是年2月，以X委办［2010］10号文的方式予以公布：“面向社会和地方需求，以培养高素质应用型人才为目标，全面修订各专业人才培养方案。2010年上半年要完成新方案制定任务，下半年全面付诸实施。”

（二）课程决策的实施

第一，职能部门的指导与框限。

现代大学组织规模及复杂性的增大，需要更加细化的结构化单元和分工，校级最高决策机构对诸如办学定位、培养目标等影响课程决策的大方向作出决定后，为了使这些象征性、模糊性的内容清晰化，职能部门教务处被授予了进一步解释和应用的权力，并集中体现在其下发的“指导意见”中，其主要内容为：培养方案制订的指导思想；培养方案制订的基本原则；培养方案的总体框架和要求。

在指导意见中，还一并规定了各二级学院该项工作的组织领导方式、制订程序及日程安排。指导意见中最具实质性的内容是给出了课程方案的统一的“专业课程体系框架表”，明确要求各专业培养方案在制定时遵照执行，实际上是对课程决策的指导和框限。

第二，二级学院的具体操作。

按照职能部门的统一要求，各二级学院按专业或者专业大类成立人才培养方案制订领导小组，由院长担任组长，分管教学的副院长担任副组长，同时吸纳专业骨干教师、行业专家参与制订工作。由于课程决策的复杂性，无论是顶层还是中层决策者都无法拥有足够的时间、兴趣和知识完成具体事务，所以决策的具体任务还会继续分解。因为决策是一种政治过程，而政治就是“对价值的权威性分配”，［12］因为不同利益群体的价值诉求不同，这就给决策结果进一步偏离它的初衷提供了空间。二级学院课程决策的主要程序包括：一是开展用人单位的调研、毕业生调查，了解掌握国内外相同或相近专业人才培养方案制订情况；二是制订意见，在广泛调研和充分讨论的基础上提出初步方案；三是认真组织对人才培养方案的初稿进行论证；四是按照规定日期将培养方案初稿及论证报告呈送教务处。

（三）课程决策结果的合法化

当今时代呈现出越来越严重的“合法化危机”，也促使政策制订者愈加重视对政策结果进行合法化操作。“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩罚，而是他们确信遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的”。［13］要达到这样的效果需要借助一定的方式，X大学培养方案的合法化就是通过校外送审和校内审核答辩两个步骤实现的。

一是校外送审。初稿完成后，全校所有的培养方案被集中送上海某大学请相关专家审核。为什么选择该大学？X大学教务处工作人员回忆说：原因有两点，一是该校的办学定位与本校有相似之处，同样是一所多学科大学，以本科层次教育为主要任务、以应用型人才培养为主要目标、具有师范特色。其二是因为一次偶然的机会本校的教务处长与该校教务处长结识，并且对他的豪爽性格留下了极为深刻的印象。可见，校外专家的选择具有一定的随机性和偶然性。校外专家的反馈意见对于X大学的培养方案制订，特别是课程体系的安排到底具有什么样的意义？某二级学院的一位院长对笔者说：我们把培养方案的制订稿送至校外学术专家进行审核，主要是考虑到这些专家们身居高等教育发达地区，了解学术前沿，站得高，看得远，可以在宏观上给我们的培养方案进行把脉，以免我们在方案的科学性上出错。可以看出，外部专家审核主要作用是让方案的决策者能够放心，并进而也让其他人对方案充满信心。

二是校内审核答辩。这是一项职能部门牵头安排的重头戏，组织者所宣称的正式作用是“集思广益、积极完善”，但如果缺少更细致的制度性安排，这一初衷的达成将会大打折扣（下文将作详细分析）。审核答辩运作流程大致为：各专业人才培养方案内容汇报；各专业人才培养方案答辩；专家评审并给出结论。

2010年7月，各专业培养方案定稿并印制完毕，并从2010级学生开始执行。至此，本次培养方案的制订——课程决策“圆满”结束。如果不是有人给予特别的关注，这一过程的细节和材料也将湮灭在历史的尘烟中。

三、课程决策过程的镜像化分析

（一）决策议题的产生和象征性语言的形成

第一，决策议题的产生。

在组织决策领域，有学者曾提出，时间和注意力都是重要的稀缺资源，当一个组织把注意力集中在某一个领域时，这一领域中的决策活动就会十分活跃。［14］启蒙运动以来，处处充斥着历史进步的必然性的宣扬，几乎已经成为影响全体人的意识形态，在这种意识形态中，历史是线性发展的，未来等同于美好，决策者们在这样的时间节点上感受到启动变革、规划未来的历史责任和合法化依据。X大学在2010年进行较大规模的课程决策，有着深刻的外在背景和内在原因。近几年来，高等教育的大规模扩张给学校带来了发展机遇，学校各项办学指标有了突破性增长，一所多科性地方应用型大学初具规模。这种快速变化让决策者感觉到学校已然站到了一个新的起点上，以致核心层形成共识：高等教育的发展已经进入一个“战略制胜”时代，目前学校正处于一个重要转型期，需要我们在更高的层次上把握形势、理清思路、确立新的发展理念。2010年，国家制定了《国家中长期教育改革发展规划纲要》，江苏省制订了《江苏省中长期教育改革发展规划纲要》，同样，学校必须制订《X大学“十二五”事业发展规划纲要》。学校高层在各种场合反复强调，2010年是“十一五”的“收官”之年和“十二五”的关键之年，必须有所作为。在这里，我们看到了时间对于行动的意义以及对历史事件的触发作用。“五四时期形成的改革意识形态，至今仍然享有理所当然、无需论证的权威”。［15］同样，改革成为一种意识形态，也成为H大学人的一种简化的、共同的认知图式，帮助他们形成了较为确定的行为模式。此时，人们已经不再用“好”的标准来衡量某种新事物是否对，而是倒过来用“新”本身来判断一切是否好。［16］于是，时间与注意力相互强化，促使相应的决策议题浮出水面。

从程序上来说，职能部门教务处是具体提出全面重新修订人才培养方案的始作俑者。大学课程体系的弊端并非是一夜之间冒出来的问题，但为什么会在某一时间突然成为重大议题被提出并被纳入学校工作日程呢？它得益于一定的触发机制。美国政策制定专家格斯顿（LA rry N.Gesron）认为，一种触发机制就是一起重要的事件，要使这起事件把一种消极状况催化成要求变革的政治压力，最终产生政策议题，前提是其达到触发机制的阈限。［17］该事件把例行的日常问题转化为一种普遍共有的、消极的公众反应，公众反应又反过来成为政策问题的基础，从而把一种消极状况催化成为要求变革的政治压力。按照这一定义，X大学的中层干部换届，可认定为该课程决策议题产生的“触发机制”，因为新一届班子有着“需要做点事”的强烈心理愿望。此事件发生之前，虽然学校高层对现有课程体系的弊端进行过阐述，各专业在执行课程方案时也会根据情况进行调整，但决策层并未主动加以应对。当《X大学“十二五”事业发展规划纲要》出台以后，学校明确了自身定位，并把2010年确定为“教学改革年”，旧有培养方案的不足才被公开谈论，校长在全校发展战略研讨会上强调，作为具有师范传统的综合性地方院校，如何在办学实践中更加贴近地方基础教育和地方经济社会发展的需要，实现人才培养、科技创新和为地方服务的统一仍然是学校面临的课题，课程体系和教学内容的改革亟待加强。接着，以课程改革为核心的教育教学改革成为学校“教学改革年”的三大改革核心之一。可见，正是“十二五”事业发展规划的推动加上中层换届的催化，才使得课程决策似乎一夜间被摆上了决策者的工作日程。

第二，象征性语言的形成。

可以看出，X大学课程决策议题的产生有来自下层的推动，但最根本的原因还是领导层根据自身需要及学校形势的发展而直接做出指示并公开进行宣传的结果。学校党委书记在培养方案制订工作的动员讲话中强调，要从经济社会发展对人才需求的整体要求出发，重新审视我们的人才培养规格、层次、类型、途径，重新审视我们的人才培养目标定位，切实把“融知识传授、培养能力和提高素质为一体”的人才培养思路作为学校本科人才培养方案修订的价值取向。建设区域性、高水平、应用型大学是对学校未来的美好预期，而《X大学“十二五”事业发展规划纲要》给学校的全体教职员工描绘了这样的一个美好蓝图：“坚持走内涵发展之路……坚持走特色发展之路……坚持走创新发展之路……坚持走跨越发展之路……坚持走和谐发展之路”。但这些语言从总体上看是空泛而不具体的，是模糊性的“宏大叙事”，是一系列的象征性语言。

我们注意到，决策者采用了“以生为本”的策略。本次课程决策的实质是要对上一版人才培养方案进行修正，可以称作X大学内部的一次教育变革。对于变革，历来有两种模式：自上而下与自下而上。X大学职能部门提出课程决策的设想后，如何进一步使之成为政策议题？要采取什么样的策略？学校决定把改革课程体系作为新班子开展各项工作的抓手之后，为了尽快在全校达成共识，把计划付诸行动，紧接着采取了一系列措施。为弄清现有课程体系到底有哪些弊端，学校立即召开了一系列学生座谈会，收集大学生对课程的意见和建议，结果令人吃惊，学生们提了一大堆意见，不少意见非常尖锐，相关部门对这些意见进行了收集、汇总。

在政治领域，经过几十年的实践，“为了人民，为了群众”有了不证自明的正当性，不知肇始于何时，同样的话语方式也在教育领域流行开来。在中国各类大学近年来从“教育型”转变为“服务型”的过程中，“一切为了学生，为了学生（的）一切，为了一切学生”作为先进的教育思想渐被认同。［18］大学的中心任务是育人——大学的主要服务对象是学生——所以要一切为了学生，经过这样的推演，“一切为了学生”就天然占据了道德高地，被罩上了真理的光环。然而真理往前迈出的每一步都值得我们高度警惕。“一切为了学生”，有人进一步把它简化为“一切为了学生的就业”，体现在人才培养方案与课程体系的设置上，仅仅以学生就业为导向，认为在目前大学生就业困难的严峻形势下，与其大力培养一个‘毕业就等于失业’的本科生，不如培养社会紧缺的高技能人才。所以，以学生为藉口，可以说明现有课程的不合时宜，从而为启动新一轮课程决策找到最好的依据，也使持不同意见者难以置喙。

但是，这样的操作实际上隐藏了一个难题：学生的需求多种多样，从纵向的时间维度来看，我们关注的究竟是学生的当下命运还是未来的命运？从横向的不同学生群体来看，既使在同一所大学，不同学生群体的诉求也并不相同，那又如何为学生代言呢？显然，课程的变革到底做到了“为了一切学生”还是仅仅有利于某部分学生？这是很值得进一步追问的。实际上，对管理者来说，为了学生的当前利益最为有利，因为作为管理者，其存在是有时效性的。学生的利益诉求是否被真正采纳，实际上取决于决策者是否能够认定它们与自己更大的目标相符合。所以，有利于学生短期需求、能够促进其就业和考研的课程就会尽量得到满足，因为这些课程容易增强学生培养质量的“显示度”，也就是增强了管理工作成绩的“显示度”，最终可以提升高校办学的“GDP”。追逐办学的短期效应正是大学“多动症”的病因之一，教育有滞后性，不能老是变动。［19］正因如此，课程决策的美妙宣传“一切从学生出发”，往往也只是“为了打鬼，借助钟馗”。［20］而政策设计者所提供的语言往往是一种为学校课程改革与优化提供宏观背景的模糊性用语。

（二）方案拟订与角色分配

因为应着时代和知识体系的发展变化以及课程利益相关者的或明或暗的利益诉求，需要不断地进行课程的变革与调整。但是，实际的课程决策往往具有明显的镜像政治色彩。在课程决策过程中，学校虽然通过对程序的具体规定扩大了决策的参与面，但是，整个培养方案的模板及课程体系的框架结构实际上并未通过全面的民主程序，而是由职能部门的首脑决定的（尽管进行过小范围的商讨）。在学院层面，各专业的培养方案的拟定是由专业负责人，主要是各教研室主任具体负责的，初稿完成后，一般召集有关人员进行讨论，包括资深教师以及社会上的行业专家，大多数学院还会将培养方案交由学院的教学指导委员会进行审定。但是，这时候他们面对的课程方案已经是经过学院领导首肯的方案了。而且在实际的讨论过程中，决策核心层常常采用“定调子”的策略，使得参与者只能在貌似宽广的决策“公共空间”中选择唯一的话语和行动方式——“合调子”。［21］所以，决策层有时甚至鼓励和发动广大师生参与课程决策的讨论，因为一切尽在掌控之中，一方面确实能扩大信息沟通渠道，有利于充分吸纳不同意见，完善课程方案，减少课程调整和实施时的阻力；而另一方面，学校领导层实际上也是想借助这种形式，寻求培养方案制订结果的合法化。与此同时，广泛的调研、专家的意见、热烈的讨论实际上也造成了一种全校师生充分、民主参与课程决策过程的镜像。

（三）幻化的民主参与和政策合法化

课程决策者主要将培养方案“审核答辩”作为使课程决策结果获得合法身份的象征机制，而并没有完全赋予课程的利益相关者，特别是广大教师的参与权和发言权。决策者们的逻辑是：课程方案既然经过了各个层面的广泛讨论，就表明了教师们是支持这个方案的。历次座谈会的人员是由决策核心层筛选的，由于信息不对称，教师或者极少数学生的参与是表面性的、形式化的，他们仅仅可以依照决策者们商定的文本表达自己琐碎的看法，而并不能充分了解课程决策的细节以及真正的意图，决策层对他们建议的采纳拥有选择权。换言之，核心决策层对于课程的基本价值观是难以撼动的。

审核答辩的专家群体是这样组成的：全体校领导，相关职能部分“一把手”，各二级学院院长，其选择符合科层制的特点。对培养方案的审核理应由学术权力所主导，但实际上行政权力却占据了主导地位，这就造成了专业培养方案实际制定者是一批人，在答辩时进行汇报并接受质询的是另一批人的现象。当参加者的角色变得模糊不清时，往往就会产生一些戏剧化的“虚假事件”，“它不是自然而然发生的……它与事情的潜在事实的联系是含混不清的。”［22］

由此可见，决策者们所重视的并不是座谈会或审核答辩会上大家提出的修改意见，而是主要把审核答辩程序作为决策合法化的工具，审核答辩会的审议仅仅意味着课程决策过程中的民主参与景象，决策者们分配给教师甚至“专家”们的多是民主参与的象征性价值。

（四）象征利益与政策实效

X大学新一轮课程决策完成不久，人才培养的效果如何尚待观察，但从前文披露的决策实际过程以及学校对本次课程决策的反思来看，至少可以说，课程决策并没有完全实现预定的目标。所以，本次课程决策具有镜像政治色彩，仍然没有摆脱行政主导模式。不过，核心决策者的象征利益已经实现，通过本次课程决策，学校又站到了一个新的改革起点上，“注重规模、结构、质量、效益的协调和可持续发展，明确了‘思想品德好、专业基础实、实践能力强、综合素质高’的高素质应用型人才培养目标和‘强化通识与彰显个性相结合，拓宽基础与加强实践相结合，学会学习与学会做人相结合’的‘三个结合’人才培养思路，创新了人才培养模式，多样化人才培养体系逐步形成”，《中国教育报》专文报道了该校“从适应高等教育转型的新形势和地方经济社会发展需求出发，不断探索应用型人才培养的新路径……推进了课程设置优化，完善‘平台+模块’个性化教学体系”。［23］

综上所述，在计划经济时代，因为大学与政府同构，决策多是自上而下的计划式、命令式，而市场经济建立以后，大学自主权增大，加之大学固有的学术自由等核心价值观的重启，大学决策开始渗透更多的科学化、民主化成分，但是实际上当前大学内部决策仍然残留较多的计划经济特征。因此，如果没有实质性的利益相关者的多元参与，在政治化的政策制订过程中，大众的行为将会呈现出高度的象征性和仪式化，从而无法完全摆脱决策的“镜像”色彩。

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（责任编辑 张 芊）