高校经济治理结构及其优化研究

陈启荣

摘要：高校经济治理结构是高校资产决策、控制、监督的组织方式。计划经济体制下“高度集中”的治理结构逐渐退出历史舞台，高校经济治理结构逐渐向市场经济体制下“统一领导，集中/分级治理”的结构转变。在这一过程之中仍存在一些问题，具体为：因高校资金筹集能力不同，易出现过紧或过松的两极经济治理状况；内部治理结构存在或缺或重复问题，分级治理结构权责界定不清晰。对此，优化高校经济治理结构的总体原则是用符合经济规律的方式治理高校经济，具体策略是建立精简、高效、齐全的经济治理结构，详细措施是建立以总会计师为主的经济治理保障机制。

关键词：高校；经济治理结构；办学自主权；总会计师

中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1671-1610（2014）04-0076-05

基金项目：中国高等教育学会“十一五”教育科学研究规划课题“研究型大学资金运营模式与实证研究”，项目编号：06AIG0140047。

收稿日期：2014-05-27

作者简介：陈启荣（1954-），男，安徽望江人，中南大学资金结算中心主任，高级会计师，主要从事高校资金管理、教育经济学研究；长沙，410083。

一、引言

目前，一些研究者多从治理结构角度探讨高校的经济管理问题。治理结构原是一个经济学概念，又称“法人治理结构”、“公司法人治理结构”，是一种各负其责、协调运转、有效制衡的现代企业内部组织管理制度。［1］但是，通过查阅相关文献发现，关于高校经济治理结构的研究成果较少，相较而言，有关高校财务治理结构的研究成果较多。需要注意的是，高校经济治理结构并不等同于财务治理结构，财务治理结构是对高校资金的筹集、运用、分配、调节与监督，高校经济治理结构的涉及面度要更为广泛，不仅仅为资金，还包括其他有形资产与无形资产。由此，为有效地确定本文研究范围，有必要对高校经济治理结构进行界定。

高校经济治理结构是高校资产决策、控制、监督的组织方式。一般意义上看，治理是“制定决策的过程，也是执行决策的过程。治理可以运用在多个语境之中，如经济治理、国际治理、国家治理以及地方治理等。”［2］治理的主体包含决策的制定者，也包含决策的执行者。高校的经济治理是通过制定决策，在生产、分配、消耗三个环节上，对高校的有形资产和无形资产进行计划、控制与调节。良好的经济治理也应是高效、公平的。由此，治理过程需配有相应的监督机制。政府、高校以及高校中与经济相关的部门都是高校经济治理的主体。经济治理只是高校治理的一个手段，治理的最终目的是推动高校的发展。组织（structure）是“事物的建立、安排与组织方式”［3］，强调的是事物内部各个要素之间的衔接。在经济治理过程中势必会形成一个经济治理结构，相应的，良好的经济治理就需要有一个高效、精简的经济治理结构。

高校经济治理结构包含外部和内部两个维度，其中，外部结构的治理主体是政府，内部的治理主体是高校以及高校中与经济相关的部门。随着我国经济体制的改革，高校经济治理结构也发生相应变化。上世纪90年代，我国在发展社会主义市场经济的同时，于1992年明确提出“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法”［4］的改革方针。1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》将这一方针进一步细化，提出“逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”［5］。对于经费和校内其他资产，高校拥有一定的自主管理权。同时，也形成“统一领导，集中/分级治理”高校经济治理结构，其中，规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”［6］的管理体制。

高校作为一个非营利性的组织，其经济治理的目的在于充分发挥已有资源的最大效用，确保学校各部门的正常运行，满足人才培养与科学研究的需要。要达到这一目的，就必须拥有一个合理的经济治理结构。

二、目前高校经济治理结构中存在的问题

目前由政府统一领导、高校自主管理的高校经济治理结构已取得一定的预期效用。在这一过程之中，仍存在一些问题，有待进一步改善与完善。具体表现为以下几个方面：

（一）易出现过紧或过松的两极经济治理状况

随着高校办学自主性的增强，为提高经费的使用效益，预防和治理腐败，政府对于高校的财务管理实行部门预算、政府采购、国库集中支付以及行政性收费“收支两条线”的举措。在政府进行统一财政管理的背景下，因不同高校的资金筹集能力各不相同，易出现过紧或过松的两极治理状况。

对于资金筹集能力有限的高校，政府统筹财政的管理方式一定程度上限制这类高校的办学自主权。在经费的支配和使用上，这些高校未能享有充分地决定权和执行权，易出现过紧的经济治理状况，这在地方高校中较为明显。有研究者通过调研发现：由政府统筹的财政管理方式，（地方）高校的收支权力均由政府部门掌握，这使得高校在经费支配上必须按照政府机关的财政管理方式和方案进行，使高校在经济治理上缺乏一定灵活性［7］。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）以法律的形式对高校的办学自主权做了明确的规定，使高校在办学方面有了一定的自主权。《高等教育法》中有多个条款与高校经济治理有关，如“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。”［8］在实际运行中，政府与高校之间的权力范围仍较模糊，现实中政府既是投资者，又是管理者；既要宏观调控，又要管理具体事务。由于政府过多地介入了高校的管理，致使高校这一主体受到某种程度上的束缚，导致很多人抱怨《高等教育法》并未得到贯彻执行。

陈启荣：高校经济治理结构及其优化研究

对于师资力量雄厚、科研实力强的高校来说，其拥有多元的资金来源渠道，“创收”高。在这种情况下，往往又会出现过松的经济治理状况，致使一些高校或二级学院设立“小金库”的现象愈发突出。一方面，一些高校为规避政府统一管理，希望自主地支配这些预算外经费，往往将这些应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金及其形成的资产设立成“小金库”。如2011年，财政部向教育部移送了西南交通大学、天津大学、华东师范大学、合肥工业大学、西安交通大学和华南理工大学等六所直属高等学校在“小金库”检查中发现的问题。［9］另一方面，高校内部的资金分配方式难以面面俱到，为弥补学校分配政策的不足，让学院自身获得更多利益，一些二级学院往往通过多种手段与途径设置“小金库”。而这些“小金库”中的资产未必全部用于二级学院的发展，往往被一些人中饱私囊，供极少数人消费。如《人民日报》曾经在2007年报道：武汉大学原网络教育学院、华中科技大学同济医学院附属协和医院［10］等多名高校领导因腐败“落马”。“小金库”的设立不仅导致财务管理的混乱，扰乱高校正常的经济秩序和财经秩序，也会造成国家财政收入和高校事业收入的流失，同时，也会助长一些高校领导铺张浪费的风气，甚至成为高校腐败现象滋生的土壤。

（二）高校内部经济治理结构或缺或重复

从整体上看，一些高校内部经济治理结构不够完善，或者存在治理程序繁琐、重复的问题。

一方面，一些高校内部尚未形成完善的经济治理结构。通过查阅网络资料，多数高校内部与经济治理有关的部门主要有计划财务处、资产处、审计处、监察处等，这些机构分别负责校内经费预决算、资产管理、财务审计以及监察校内经济政策的执行情况。但是，各部门仅仅作为独立的行政部门而存在，部门之间缺乏一定的联络机制。此外，这几个部门也难以覆盖学校经济治理工作的全部面度。如在监控环节上，多数学校往往在学校领导离任之际进行任期审计工作。然而，任期审计往往是一种事后监督，缺乏一定的事前监督和事中监督环节。任期审计虽然在一定程度上能够有效地遏制腐败现象的发生，但是，对于已经发生的经济问题却不能及时地制止与解决，也会给高校的经济发展带来负面影响。

在“统一领导，分级治理”的原则下，高校内部易出现多层级且又繁琐的治理结构。在高校统筹管理的前提下，实行经济治理分级模式，能够调动各个部门参与经济治理的积极性，同时，也使高校管理具备一定的灵活性。但是，在实际操作环节也容易出现一些问题。以二级学院为例，由于对“一支笔”财务审批制度的错误理解，往往将学院的经济大权交由院长一人负责，使得院长财、人一把抓，而其他学院人员对于开支的内容、项目、数额毫不知情，这样往往会出现违法乱纪的行为。但如果不是由院长一人主管财务，由副院长主管财务，往往又会造成副职批完正职批，甚至几支笔都在批的混乱的治理状态。

（三）高校分级治理结构权责界定不清晰

目前，高校主动适应市场变化的要求意识提高，依法治校理念逐步建立，如：各高校逐步建立、健全了校办企业管理体制、后勤管理体制、房产管理体制、资产管理体制内部责任审计制度等，学校各级领导的市场意识、各级管理部门的权力和责任逐步得到明确，这是高校目前经济管理走向的主流。但是，高校在逐步提高办学自主权，主动适应市场变化的要求过程中也出现一些问题。在高校内部，一些学校缺乏依法治校的理念，权力与责任的规范较为混乱。教育部、财政部《关于高等学校建立经济责任制，加强财务管理的几点意见》中规定：“建立健全各级经济责任制，首先必须建立健全校（院）长经济责任制”［11］，此外，高校需根据“统一领导，分级管理”的原则，“按校内管理层次分别建立起总会计师或主管财务工作的副校（院）长、财务处长、二级单位财务负责人和基层财务人员等若干层次的各级经济责任制。”［11］以实现一级管好一级的责任到岗、责任到人的财政管理秩序。各级经济责任制的建立与完善，旨在提高高校经济治理水平，避免财经工作失误。然而，在实际运行中，由于缺乏有效的行为约束和激励机制，经常出现财务管理人员重视财务管理权、决策权，不重视经费使用效益，一旦决策和管理出现失误，无人承担相应责任的现象，即财务管理人员权利与责任不匹配，缺乏完善的经济责任制度，使学校财务管理工作出现一些问题，甚至造成学校大额资金的损失和浪费。从目前的经济治理结构来看，学校各个部门、各个单位的经济利益基本上都通过财务和学校资源分配来进行。处于半计划经济体制下的高校离市场经济要求还有一定的差距，存在着运行机制滞后等现象。高校对如何改善学校内部管理以提高办学效益显得力不从心。人力物力资源不能有效共享，浪费比较严重。在高校内部，校、院系、职能部门之间由于受某些利益驱动，造成人员、设备等资源闲置，形成隐性浪费，财力资源使用率不高，重复办学，片面追求小而全现象严重。教学管理体制方面，教学管理体制缺乏竞争性和创造性，教学质量、教学能力、学术水平不能与报酬挂钩，求平衡和保稳定的观念根深蒂固，等级分配、资历分配与静态分配的特征突出，个人收入既没有反映出劳动差别和实际投入与付出，也不能反映出其工作质量的高低，致使教师的积极性不高。在高校内部管理改革中，如何充分激活各种办学要素，进一步优化资源配置仍是刻不容缓的课题。

三、高校经济治理结构的优化

随着高校的法人主体地位得到进一步的增强，高校各级的理财意识提高，从事经济管理的方法更加成熟，适应市场变化的意识得到提高。依法治校理念的形成，各级权利和责任明确也为高校的进一步改革创造了条件。问题与机遇并存为高校进一步对高校经济治理结构改革提出了要求。

（一）总体原则：用符合经济规律的方式治理高校经济

用符合经济规律的方式治理高校经济，是优化高校经济治理结构的总体原则。在社会环境演进和经济形态转化的不同阶段，高校经济治理结构体现出特定的历史轨迹。随着知识经济、信息社会和市场经济的快速发展和高校管理体制改革的不断深化，高校经济治理结构在与环境相互磨合的变化中，不断兼容其他相关学科的有益元素，形成一些与赖以生存的环境系统相依存的理论和方法［12］。高校经济管理中就是运用教育经济学的基本理论和方法去解决现实中的高校内部管理中的问题［13］。运用符合经济规律的方式治理高校经济，需要相应地改变高校经济治理方法，即需采用运用现代经济学的基本方法，如运用规模经济、范围经济等方面的理论和方法。

用符合经济规律的方式治理高校经济，而不是用行政手段来干预高校经济。一方面，进一步落实《高等教育法》，扩大地方高校的办学自主权，即让高校享有自主支配教育拨款的权力，让高校享有自主收费与支配经费的权力，让高校能够自主制定业绩薪酬和贡献奖励薪酬方案的权力。在市场经济体制下，高校的经济发展应在政府的宏观调控下，由高校自行决定，正如有的研究者认为的高校与政府之间在权力划分以及行使权力的问题上应采用“有限政府”模式［14］。通过合理下放办学自主权，使高校能够为实现其办学宗旨独立自主地进行教育教学事务决策和管理。另一方面，对于筹资能力强，但经济治理状况过松的高校，应进一步落实《高等学校财务制度》以及财政部、教育部公布的关于预算外资金的相关法律法规。进一步规范高校的财务行为，加强财务管理与监督。为避免“小金库”的出现，应坚持两个基本原则，其一，在高校重大经济事务的决策上，应设立科学规范的程序，需先充分论证，听取各方意见，再由校内主管经济的人员集体商议决定，避免“拍脑袋”决策，或由少数人决策的状况；其二，建立完善的决策执行机制以及相应的监督机制。即建立健全预算管理、收入管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理、成本费用管理等机制，定期发布财务报告和进行财务分析，同时，建立相应的财务监督机制。

（二）具体策略：建立精简、高效、齐全的经济治理结构

在以用符合经济规律的方式治理高校经济的总原则下，应建立精简、高效、齐全的经济治理结构。

其一，精简。精简即是建立职责清晰且不臃肿的经济治理结构。将每个与经济治理相关的部门有机地联结起来，实行“大部制”的管理理念，推进高校经济事务的综合管理与协调，最大限度地避免职能交叉、政出多门、多头管理的乱象。这样，既有助于明确相关责任，也便于统一管理高校经济事务。

其二，高效。高效即是建立一支笔的财政审批制度。首先，高效是建立在精简的经济治理结构基础之上，即通过消耗最少的人力、物力、财力，获得最大化的效益。其次，要做到高效地处理校内经济事务，也需对“一支笔”审批制度有一个正确的理解。“一支笔”并非“一言堂”，而是一种集体理财制度，是相关人员共同参与经济事务的决策，共同管理财务收支，这样既可以避免因个人决策事务造成的损失，也可以通过充分讨论和论证，加强决策的科学性。最后，应加强对财务报告的专业性与科学性，即使财务报告“能够符合宏观经济管理的需求，适应业务管理和有关方面了解财务状况和收支结果的需要”［15］，使其有利于加强高校的财务管理。

其三，齐全。齐全即是建立包含筹资、运作和监控部门在内的经济治理结构。高校的经济治理权并非归属于校长个人，而是属于整个高校。由此，高校应拥有一个能够涵括校内所有相关机构的完备的经济治理结构，即“应由学校的议事决策机构及其权利机构来掌握，校长只是学校的法人代表以及学校各项民主决策的行政执行者。”［16］高校经济治理结构中的组织结构应包括学校筹资管理部门、学校宏观控制部门、日常经济事务管理部门（如图1）；学校筹资管理部门应包括联络主管部门的部门、校内资源调剂部门、校友联络部门；学校宏观控制部门应包括政策制定部门、计划控制部门、审计监督部门；日常事务管理部门应包括财务核算部门、资产管理部门、资金结算部门。高校经济治理结构中的各个部门相互配合，相互制约，组成一个有机的管理网络。

（三）详细措施：建立以总会计师制为主的经济治理保障机制

随着高校经费来源越来越多元化，由行政人员主管高校的经济治理事务，已不能满足高校经济发展的需要。由此，为满足用符合经济规律的方式治理高校经济的要求，进一步完善高校的经济治理结构，提升高校经济效益，有必要建立高校经济治理保障机制，典型如总会计师制度。

在高校经济治理结构中实行总会计师制度，是在遵循教育发展规律的前提下，对高校的资金实行科学、统筹的管理与监控。《高等学校财务制度》中明确提出高校应建立总会计师制，高校总会计师岗位“为学校副校级行政领导成员，协助（校）院长管理学校财务工作”，同时提出“凡设置总会计师的高等学校，不设与总会计师职权重叠的副校（院）长。”［6］目前从我国的高等教育现状来看，我们处于从大众型高等教育向普及型高等教育转型期，即普及型高等教育的初级阶段。从数量上看，我们中国的高等教育用很少的投入支持着很大的高等教育体系。从质量上看，教学质量，教学水平，教学条件存在着太多的问题。改革开放以来，为支持庞大的高等教育体系，进行了诸多的办学体制改革，取得了丰硕的成果。随着市场经济主体的多元化，办学主体由政府独办转变为政府，社会团体，企、事业单位，公民个人等社会力量广泛参与办学。高等学校的办学方向也有很大的变化。综合性大学，特色突出的本科学院和一批实践性较强的职业学院，成为中国高等教育的主体力量。各高校在争取更多财政拨款的同时，通过兴办产业、收取学费、银行贷款、社会捐助等渠道来扩大资金来源。其中，也会面临着一些债务风险和财务风险。随着高校资金量的不断增加，如何科学的管理资金，最大化地发挥资金的使用效用，有效地规避风险，是目前高校经济治理中存在的主要问题。由此，需要在高校领导班子中加入一位熟悉财经管理的专家，以通过科学、充分地论证，做出正确的经济决策。

由总会计师专门管理高校的经济治理问题，而非由其他学校领导兼任，也有利于校内资金控制机制的形成。这是因为“部分高校领导既分管财务又分管其他一些职能部门，难免会自觉不自觉地将资金向分管职能部门倾斜，其资金分配的客观性难免受到质疑。”［17］而设立总会计师，能够有效地避免这一尴尬局面，做到管钱的人不直接花钱。

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（责任编辑 曾山金）