教育政策文本分析及其应用

　　【作者简介】涂端午，1977年生，湖南岳阳人，国家教育发展研究中心助理研究员，博士，北京100816

　　【内容提要】 本文通过分析社会科学研究中相互关联的文本分析、内容分析和话语分析的异同，对政策文本分析的概念进行了界定。指出教育政策文本分析的深层内涵在于：对政策文本的分析，最终要走出文本，走出文本的过程也就是对文本的微观分析与文本所处的宏观历史脉络相结合的过程，是研究者运用多种“解读”文本的方法和视角发掘文本“深层结构”和文本演变的内在逻辑的过程，是透过文本话语揭示政策过程中的价值分配和斗争的过程，是文本理论化的过程。作为一种“黑箱技术”，政策文本分析需要研究者将文本与其所处的历史、制度和政策实践进行有效的“对话”。政策文本分析是理解教育政策的基本手段，也是促进我国教育政策研究发展的重要途径。

　　【关 键 词】教育政策/文本分析/应用

　　中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1672-0059(2009)05-0022-06

　　文本分析尤其对官方文件的分析在社会科学研究中有着独特的地位。如马克思的大多数著作都是基于对官方出版物的使用，并将大部分研究时间都放在对官方文件的研读上。涂尔干在他对教育系统的大量研究中，也都采用了研究官方文本的方法。[1]在社会科学研究中，文本分析、内容分析和话语分析均具有文本指向，并常在一些研究中相互替换或包含，三者之间有何区别和关联？何谓政策文本分析？它对我国教育政策研究发展有何意义？如何有效运用？这是本文努力回答的问题。

　　一、政策文本分析的内涵

　　(一)文本分析与内容分析

　　内容分析可以简单地定义为“对信息特征系统、客观、量化的分析。”[2]信息一般由打印或书写的文本构成，也包括相片、漫画、图表、广播和口头交流。内容分析作为一种研究技术起源于20世纪初，但零散的研究在更早的时期就已出现。内容分析曾被描述为“政治话语的统计语义学”(Kaplan，1943，p.230)。政策科学的开创者拉斯维尔的《政治的语言》(The Language of Politics)是20世纪40年代颇有影响的政治文献研究。默顿将内容分析发展历史分为5个部分交叉的时期：直观阶段(至1900年)；定量描述阶段(7世纪-1926年)；社会现实的独立调查工具的成熟阶段(1926-1941年)；学科间扩展的阶段(1941-1967年)；奠定理论-方法论基础的阶段(1967年以来)。默顿认为第一个为人所知的定量描述的内容分析报道来自7世纪的巴勒斯坦。当时对旧约全书的整理表现为对单词精确的频数统计。[3]文本(text)在《新牛津英语词典》中主要的解释有：“一本书或其他书写或打印的作品；被看作是传递一个特定作品的真实内容或基本形式的一种书写或打印的材料；书写或打印的文字，通常构成一个连贯的作品；书写形式的计算机数据；一本书或其他书写作品的主体，区别于注释、附录和说明。”[4]在汉语语境里，文本指“文件的某种本子。亦指某种文件”。而文件主要指“公文，信件等或有关政治理论、时事政策、学术研究等方面的文章”[5]。内容分析有时也指文本分析，比较而言，文本分析的对象通常被限定在书面体的文本[6]。

　　(二)文本分析与话语分析

　　话语分析可看成是“在文本和情景之间进行的认真、细致地阅读以考察话语的内容、组织和功能。”[7]话语分析最初起源公元2000年前对语言、公共演讲和文学的研究。现代话语分析则源自20世纪60年代中期，其早期的兴趣是描述和结构主义，研究集中在语言学和人类学的领域内。20世纪70年代，相关学科对话语的共同兴趣，导致跨学科的话语分析的出现。话语分析在作为一个跨学科的研究出现后，推动内容分析的发展，在大众传播研究中，表现为使其由早期的内容分析向更复杂的对媒体文本和谈话的话语分析发展。[8]

　　而发生在艺术、人文和社会科学的“语言转向”(linguistic turn)①哲学运动使人们对话语分析的兴趣与日俱增。批判实证主义、结构主义和后结构主义以及后现代主义者对认识论的批判促成了“语言转向”。话语分析也成为来自不同理论传统和学科背景的诸多不同的文本分析方法的一个总称。这些分析方法共同的特点是认为语言并非只是反映或描述世界的手段，话语具有建构社会生活的重要作用。

　　通常以文本形式存在的政策被看作是政治目的的表达，是政策制定者陈述打算遵循的行动过程。工具主义者在研究政策制定过程时，常把政策文本分析看作是探求假定存在于文本之中的作者目的。然而，政策文本不像小说那样是某个作者的作品或单一的生产过程。它是不同利益相关者在各种政策阶段相妥协的产物，这使得工具主义的政策文本分析显得过于“简单”。

　　在现代社会，受国家控制的教育系统为维持整个社会的权力结构和秩序而运作。而教育政策中的国家官方话语(例如，核心课程，评估系统或学校管理)则成为权力的工具和对象[9]。话语是权力的体现，它涉及“能说什么，也与谁、什么时候、在哪里以什么权威说有关。话语嵌入在意义、命题和单词的使用中。”[10]政策不仅是权力的产物，同时也是权力的象征和社会权力结构的反映。当把政策看作是一种官方话语时，意味着，此时的政策分析不仅要揭示文本中话语主体及其对象的权力关系，同时，也要说明这种权力关系所处的社会结构，因此，较之传统的政策文本分析，话语分析无疑在分析的深度和广度上都有所拓展。传统的文本(内容)分析缺乏对文本背后复杂的权力关系和结构的关注，而这正是话语分析关注的重点。

　　政策的话语分析涉及考察政治行动的主体、客体、情景如何被语言所影响和决定，以及这种具有决定性的语言如何体现矛盾和权力。从这个意义上，“话语分析鼓励我们考察‘政治的政治’，也就是产生政治行动条件的权力关系本身。我们不应该仅仅在文本层面上把话语理解为一系列单词和句子，而且也要从修辞学上把它理解为有助于劝服我们自己和其他人按特定的方式行动的一种辩论或争论。”[11]因此，话语的规制性成为话语分析的一个焦点。由于话语分析内涵结构主义的传统，结构主义者所寻求社会关系中的符号模式或“深层结构”也成为话语分析的一个目标。

　　文本和话语具有天然的联系。在一些话语分析中，也强调文本层面的意义。如批判话语分析的代表人物费尔克拉夫从理论、方法论、历史和政治四个方面提出了文本分析的四个基础：文本是社会行动的有意义的形式，这构成了文本分析的理论基础；方法论上，文本作为数据来源的日渐增多的使用；历史基础在于文本是社会变迁的有用指标；政治基础则表现为社会控制和权力愈来愈多地通过文本的方式来施加。因此，文本分析成为批判话语分析的一个重要部分。[12]费氏认为，文本分析是话语分析的关键部分，但是话语分析不仅仅是文本的语言学分析。他把话语分析看作是文本和“话语秩序”之间的一个“摇摆”。批判话语分析在更抽象、更结构化的层面上关注在特定的文本中的一致性和变化。[13]

　　需要指出的是，社会科学中的内容分析并非对解释文件和纯粹叙述式的文件分析感兴趣，它的旨趣在于揭示社会事实和测量文件中的联系[14]，而这又与话语分析相关联。由于文本分析、内容分析和话语分析的内在关联，斯蒂范·提思捷(Stefan Titscher)在《文本和话语分析方法》一书中列举了12种文本分析的方法②，内容分析和话语分析均被纳入到文本分析的范畴中。

　　政策作为一种政治系统的产出，不仅表现为部门规章，同时也常以条例、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现[15]。政策文本指的是通常表现为文件形式由国家颁布的相关法律、法规和规章。政策文本分析可看作是从不同理论视角和学科背景来分析法律、法规和规章以及政府公文的多种文本分析方法的集合，既包括了传统意义上偏于定量的内容分析，也包含有对政策文本中官方语言偏于定性的话语分析。政策文本分析可分为三种类型：一是比较纯粹的文本定量分析，最一般的表现是对文本中某些关键词的词频统计，重在描述文本中的某些规律性现象或特点，属于传统的内容分析；二是对文本中词语的定性分析，多从某一视角出发对文本进行阐释，属于话语分析范畴；三是综合分析，即文本的定量分析与定性分析相结合，对文本既有定量描述也有定性阐释甚至还有预测。无论是对文本的描述、阐释还是预测，作为一种跨学科的研究方法，政策文本分析的深层内涵在于：对文本的分析，最终要走出文本，走出文本的过程也就是从具体中抽象概括出一般的过程，是对文本的微观分析与文本所处的历史脉络的宏大叙事相结合的过程，是文本读者运用多种“解读”文本的方法和视角通过文本与文本生产所处的历史脉络对话以发掘文本“深层结构”的过程，是透过文本显性话语考察政策话语运作本质以此来揭示政策过程中的价值分配和斗争的过程，是文本理论化的过程。

　　二、教育政策文本分析的应用

　　文本分析或话语分析在国外政策研究中是应用比较普遍的研究方法。关于政策研究中话语分析的重要性，戴伊(Dye，T. R.)曾指出“主要关注政府的活动而非政府的花言巧语是政策分析中的一个弱点”[16]。随着研究的发展，在国外政策研究中出现了对传统政策文本分析的批判和运用话语理论的趋势。相关话语研究包括：弗兰克·伯顿和帕特·卡伦(Frank Burton and Pat Carlen)通过有关法律和公共秩序的政府报告对官方话语进行的分析[17]；诺曼·费尔克拉夫(Norman Fairclough)对撒切尔主义的话语分析[18]等。在教育政策领域中，科德在《教育政策文本的建构与解构》一文中指出：“基于国家利益而由国家制定的政策是语言为政治目的服务、建构特殊的意义和符号用以掩盖社会冲突和培养致力于公共利益的观念的明显例证。政策文本通过制造和维持认同而产生真正的社会效果。可是这些效果并不为建立在技术-经验视角和对语言的理想主义观点基础上的传统政策分析所认知。”[19]科德认为政策分析的一个可选方法是基于在唯物主义的语言概念下发展出来的话语理论，并对基于话语理论的政策文本分析方法进行了探讨。费尔克拉夫的批判话语分析方法(Critical Discourse Analysis，CDA)在教育政策研究中的运用，可见于弗克、卢克、托马斯和泰勒等人的研究(Falk，1994；Luke，1997；Thomas，2002，2003；Sandra Taylor，2004)。泰勒在澳大利亚昆士兰州教育改革议程中的公平研究中运用了费尔克拉夫的批判话语分析方法，认为这种方法在研究政策文本中多元和冲突性话语、政策执行过程中的话语变迁以及凸显边缘化和混合性话语方面具有特殊的价值。[20]

　　以“政策文本”为篇名词“模糊”检索中国期刊论文库“教育与社会科学综合”专栏(1994-2008)共检索到30篇相关论文，其中属于教育政策文本分析的有27篇。目前国内期刊发表的有关教育政策文本分析的论文总量较少，大多数论文集中发表在2006-2008年，这说明近年来学界对教育政策文本分析的关注。27篇教育政策文本分析主要集中在职业教育和高等教育领域，研究问题相对比较分散，研究思路多是通过政策文本内容的分析来描述某类政策的变化趋势及其特点，在研究方法上主要用的是定性的分析方法，定量的文本分析较少，仅有个别论文在研究中结合了定量与定性的方法并呈现了文本分析的框架。

　　在国内有关教育政策研究的博士学位论文中，濮岚澜[21]将媒介传播研究中定性的框架(话语)分析方法与定量分析相结合来研究教育政策的议程设置，但其定量的文本分析主要针对媒体报道，而非政策文本。李钢[22]沿着“政策传播—社会大众反映”信息传播学理论路线，运用了定性与定量相结合的文献计量方法，对于涉及国家教育政策有关话题的群众来信、政协提案以及《教育部政报》进行了话语分析，探讨了中国教育政策的话语传播特征。

　　总之，国内有关政策文本分析的研究尚不多见，尤其在教育政策文本分析方面相关研究比较欠缺。已有的教育政策文本分析在内容分析和话语分析上都有所涉及，但研究的理论性和深度不够，较多的研究局限在对文本浅层次的描述和分析上，尚没有“走”出文本，将文本与其所处的历史脉络和社会实践进行“对话”，以揭示政策文本的丰富内涵和内在逻辑。研究的规范性，以及研究方法与理论的有机结合也都有待加强。

　　三、发展教育政策文本分析

　　(一)教育政策文本分析方法的应用前景

　　当把政策看作是一种传统意义上的静态文本时，常常会容易忽视文本的动态积极内涵。文本并非仅是对过去的一种消极反映，“社会文本不仅仅反映预先存在于社会世界和自然世界中的物体、事件和范畴，而且，它们积极地建构这些事物的面貌”[23]。政策文本作为一种复杂的社会文化产物，处于社会争论的中心，它规定“社会竞争的时间和地点、政策问题及‘游戏规则”’[24]。它的生产不仅反映了社会文化和组织的变迁，也在促进事情的发生。从这个意义上说，政策通过文本来干预实践。

　　贝尔(Les Bell)曾指出，“如果没有理解反映了教育机构的多级性和多层性特征的政策，要理解在我们的教育机构内发生了什么是不可能的。”[25]事实上，如果没有理解反映政策模糊性和复杂性的文本及其话语，要理解政策本身也是不可能的。

　　文本作为一种社会活动产物，因其具有可见性和持久性，能为实证研究提供特定的历史数据。政策文本是社会经济、政治、文化等在某一领域综合影响的结果，它能够敏锐地感应社会过程的变动和多样性。当文本被制定、修改或废除时，它也记录了组织面对内部或外部压力时所做出的反应，其演变反映着所在领域社会结构和组织的变迁。而对教育政策文本的系统分析是从宏观上把握教育政策和教育改革发展的一个起点。政策文本对于研究社会结构、政策过程(政策发展轨迹)以及批判性政策分析有着重要的意义和价值，同时由于政策主体(政策制定者)、政策客体(政策对象)以及政策目标和政策措施等要素均内含于政策文本中，通过对政策文本中这些要素的系统编码分析和对政策文本的分类，可从一个新的角度探讨我国教育政策的宏观发展过程，并有可能发展出新的政策理论或模型。正如詹金斯(W. I. Jenkins)所言，“在政策领域，过程和内容之间可能存有某种动态的联系。作为一个分析的焦点，政策内容提供了理论的可能性，对政策内容的考察为探查政治机器的内部动力学提供了手段”[26]。政策文本分析是理解政策的基本手段，也是促进我国教育政策研究发展的重要途径。

　　目前，国内教育政策研究作为一个新兴的研究领域还很不成熟。研究中的诸多困惑尚待解答。其中，诸如改革开放以来，国家颁布了多少教育政策，这些政策由谁来制定，分布在哪些教育领域，具有什么样的特点等等，这些基本问题目前并不是很清楚。缺乏基本的政策认知，将使研究者难以把握教育政策现象，不能很好地去理解和解释政策问题。对政策文本的系统分析有助于我们获得这些基本认知。事实上，如果教育政策研究脱离具体的政策文本来谈教育政策，会使研究者因不能把握政策发展的脉络，而把政策看作是一个孤立的事件，使其对政策的理解变得生硬和简单。梳理相关政策文本的发展脉络，应成为所有政策研究的基础工作。

　　总之，教育政策文本分析，不仅可以增进对教育政策及其政策过程的基本认知，同时也可从整体和结构的层面来探讨教育政策过程，从文本中理出制度演变的逻辑和路径，通过对政策文本话语进行“扎根理论”的分析也有利于构建本土政策理论，促进对中国教育政策及其发展过程的深入理解。

　　(二)政策文本分析方法的有效运用

　　尽管文本分析在教育政策研究中有很大的发展前景，但它不是万灵丹。它只是一个可能被正确或错误使用的工具。对于中国教育政策研究来说，在一定意义上，缺的不是方法，而是对方法的深刻理解和正确运用。任何一种理论和方法都有其边界(通俗地说即它能做什么，不能做什么)，文本分析自不例外。把握方法的边界有助于避免不必要的错误和无谓的努力。

　　文本分析能帮助人们了解不能被直接观察的社会交往和发展过程，揭示其中的重要意义。对于大多数很少有机会接触政策过程“黑箱”的政策研究者来说，政策文本分析为其提供了一种“黑箱技术”(black box techniques)，即通过作为政治活动产出的文本来“观察”实际上并不可直接观察的长时段政策演变过程。它不需要大量的研究人员和特别的设备，分析所需的数据资料大多通过公共渠道(如图书馆、互联网等)就能方便获得，它还可以方便而低成本地重复进行，几乎不必花费精力考虑如何和研究对象互动，也不会对其产生干扰。但文本分析依赖于可获得的数据资源。文本的遗漏，文本作者对记录的故意歪曲和对事件的选择性记录都可能影响数据的确实性。研究者有可能从并不完整的数据中得出片面的研究结论。此外，文本仅是社会生活的一个片段，它所包含的信息是经过人为选择和不完全的，仅仅通过分析文本并不能帮助我们了解文本的深层涵义和它的社会效果，这也是为什么文本分析需要走出文本的缘由，而走出文本的过程也就是对不同来源的相关资料综合分析检验的过程，即“三角互证”。文本分析作为一种有价值的社会科学研究并不能取代其他社会研究和分析方式。正如费尔克拉夫所言：“文本的描述和分析应该被看作是一个通过在不同学科和理论间对话的开放过程。我们不能认为通过运用一个预先设置的分析框架就能将文本的全部实在清晰地展现出来。我们所能看到的文本的实在性取决于我们所采用的视角，它包括所聚焦的特定的社会问题和我们所利用的社会理论和话语理论。”[27]政策文本分析的局限不仅来自于方法自身，同时也与研究者的政策认知水平、知识基础、相关阅历以及所用的科学语言本身的有限性有关。

　　其次，在研究程序上，文本分析作为一种社会科学分析方法，有其特定的程序。研究的效度和信度，在很大程度上取决于是否遵循它的分析程序。一个典型的政策文本分析通常包括以下步骤[28]：1)确定研究问题或假设，研究的主要内容及理论基础或视角。2)概念化：从概念上定义研究变量。3)操作化：使测量与概念化相匹配(内部效度)，确定数据搜集单位，构建所有测量指标为确定编码框架做准备。4)编码框架：构建所有变量指标能被充分解释的编码手册和编码表。5)抽样：确定样本规模和抽样方式。6)培训：培训编码人员。在独立的编码测试中，记录每一个变量的信度，并根据需要修改编码手册和编码表。7)编码：有至少两名编码者，以测评编码者之间的信度，编码独立进行。8)信度、效度检验。

　　事实上，并非所有的政策文本分析都要完全遵循上述步骤，研究者可以在不同的理论背景下，根据他们所掌握的材料来选择合适文本分析路径，但把政策文本分析简单理解为对政策意义的一般性解读或文本中词句出现频次的统计，无疑大大限制了文本分析方法和文本研究者自身的研究潜力。

　　四、结语

　　意大利学者马佐尼(G. Majone)在1989年倡导公共政策研究的语言及争辩取向。而这也正是政策研究近些年来经历的一个重要转向，即所谓争辩转向(argumentative turn)或说服转向(persuasive turn)。[29]政策文本分析日益受到学者们的重视可以看作是学界对这一新的研究动向的回应。依据本文对政策文本分析内涵的界定，也可以说，政策文本分析是基于文本的政策分析，分析立足政策文本，但不拘泥于文本，它通过与文本相关的历史、制度和政策实践的对话来揭示文本的深层意涵。政策文本分析可以是经验的，也可以是诠释理解的，一定程度上二者的结合则是研究发展的趋势。这种兼容定性与定量研究，强调文本与它所处的情景对话的文本研究取径，有助于克服教育研究中主观与客观、质与量、理论与实践等二元对立。随着计算机科学的发展和相关文本分析软件的开发，文本分析技术也不断进步，这也使对大规模政策文本的系统分析成为可能，从而有助于产生系统性的政策知识，探究教育政策文本生产和发展演变的内在逻辑。政策研究的主要任务是理解政策如何演变，以在总体上改进政策制定过程。基于文本的政策分析这一研究取径，有助于从文本以及与之关联的历史脉络和社会实践中挖掘和积累政策知识，进而以此为基础发展本土政策理论或分析框架，在丰富我们对教育政策及其过程理解的同时，最终促进教育政策制定的改善。

　　注释：

　　①“语言转向”是用来标识西方20世纪哲学与西方传统哲学之区别与转换的一个概念，集中关注语言是20世纪西方哲学的一个显著特征，语言成为哲学反思自身传统的一个起点和基础。它作为一个术语最早由维也纳学派的古斯塔夫·伯格曼(Gustav Bergman)在《逻辑与实在》(Logic and Reality，1964)一书中提出的。他认为，所有的语言论哲学家，都通过叙述确切的语言来叙述世界，构成了语言学的转向，语言成为日常语言哲学家和理想语言哲学家在方法上的基本出发点。见：汪民安.文化研究关键词.南京：江苏人民出版社，2007：453-454.

　　②这12种方法包括：1.内容分析(content analysis)；2.扎根理论(grounded theory)；3.人种的文本分析和言语人种学(ethnographic text analysis，and ethnography of speaking)；4.民俗方法论MCD分析(ethnomethodological MCD analysis，MCD是“Membership Categorization Device”的缩写，意思是社会类属分析)；5.民俗方法论交谈分析(ethnomethodological conversation analysis)；6.叙事符号学(narrative semiotics)；7.作为文本分析方法的SYMLOG(SYMLOG as a method of text analysis，SYMLOG是“A System for the Multiple Level Observation of Groups”的缩写，意思是观察团体的多层次系统)；8.诺曼·费尔克拉夫的批判话语分析(critical discourse analysis(CDA)according to Norman Fairclough)；9.批判话语分析(CDA)：鲁思·沃达克的话语-历史方法(critical discourse analysis(CDA)：the discourse-historical method of Ruth Wodak)；10.功能语用学(functional pragmatics)；11.差异文本分析(differential text analysis)；12.客观诠释学(objective hermeneutics)。参见：Stefan Titscher.Methods of Text and Discourse Analysis.London; Thousand Oaks[Calif.]: SAGE, 2000: 227.

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责任编辑：紫一