《教育规划纲要》的理念与政策创新

　　【内容提要】《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》主题是建设人力资源强国，主线是推动教育事业科学发展，灵魂是改革创新。《教育规划纲要》的重要理念与政策创新表现在坚持教育优先发展、坚持教育以人为本、坚持促进教育公平、坚持提高教育质量、构建终身学习体系、建设现代学校制度、教育大计教师为本、信息化带动现代化、教育内外形成合力、科学决策民主决策等方面。

　　【关 键 词】《教育规划纲要》/理念与政策创新/教育改革发展

　　【作者简介】杨银付，国家教育发展研究中心教育政策评估室主任、研究员　（北京　100816）

　　教育事业科学发展的问题已经比以往更为迫切地摆到了我们的面前。胡锦涛同志2010年7月在全国教育工作会议上的讲话，集中阐述了教育事业科学发展问题。同月，党中央、国务院印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》），这是指导未来10年我国教育改革发展的重要纲领性文件。《教育规划纲要》序言明确指出，“坚持育人为本，以改革创新为动力，以促进公平为重点，以提高质量为核心，全面实施素质教育，推动教育事业在新的历史起点上科学发展，加快从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国迈进，为中华民族伟大复兴和人类文明进步作出更大贡献”，道出了《教育规划纲要》的使命与主旨。

　　笔者认为，整个《教育规划纲要》贯穿一个主题、一个主线和一个灵魂，主题是建设人力资源强国，主线是推动教育事业科学发展，灵魂则是改革创新。《教育规划纲要》之所以能得到全社会较高的满意度，①其中重要一点就是敢于正视问题，坚持改革创新。②围绕推动教育事业科学发展的总体要求与核心理念，《教育规划纲要》首次明确提出了“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的20字工作方针；在工作方针统领下，《教育规划纲要》在总体战略、发展任务、体制改革、保障措施等四个部分都有许多重要的理念与政策创新。本文试从十个方面来阐述其中一些重要的理念与政策创新。需要说明的是，《教育规划纲要》注重整体设计，许多理念与政策创新为了多重目的，例如共享优质教育资源，既是促进教育公平之举，又是提高教育质量之举，但为了叙述的方便只能在一处说明。同时，本文对《教育规划纲要》创新点的阐述并非是完全的，只是略述其要。

　　一、坚持教育优先发展

　　教育是一个民族最根本的事业[1]，是国家和民族的未来。强国必强教，强国先强教。中国未来发展，中华民族伟大复兴，关键在人才，基础在教育。《教育规划纲要》明确把“优先发展”作为我国教育改革发展20字方针之首，强调坚持把教育摆在优先发展的战略地位。《教育规划纲要》序言和第二、三、五十六、五十七、五十八条以及“发展任务”各章和最后的“实施”中，都或直接或间接地强调落实教育优先发展的要求。

　　坚持教育优先发展并不是一个新命题。自1982年9月党的十二大首次将教育确定为“社会主义现代化建设的重点之一”以来，教育的重要性和教育优先发展的必要性始终被认可和强调。《教育规划纲要》在这方面的主要创新在于：一是把“优先发展”纳入“科学发展”的范畴。提出“各级党委和政府要把优先发展教育作为贯彻落实科学发展观的一项基本要求”，落实领导责任。二是把“三个优先”作为教育优先发展的基本要求。强调“切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要”[2]。三是以战略目标体现教育优先发展。《教育规划纲要》明确提出，“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的战略目标，相比本世纪中叶基本实现国家现代化目标，“两基本一进入”本身就体现了教育的优先发展。四是以教育投入保障教育优先发展。《教育规划纲要》明确指出，“教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业的物质基础，是公共财政的重要职能。要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。”

　　改革开放以来，全国财政性教育经费从1978年的79亿元增加到2009年的1 1975亿元，年均增长率达17.6%。[3]但1993年《中国教育改革和发展纲要》提出的到2000年财政性教育经费占国民生产总值4%的目标迄今尚未实现，中央和全社会对此高度关注。这次《教育规划纲要》再次明确提出，“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”，要求“把教育作为财政支出重点领域予以优先保障”。在这方面提出了相关政策创新和实施举措。一是首先要增加财政预算内教育经费。《教育规划纲要》明确要求“优化财政支出结构”，进一步提高财政教育支出占财政支出的比重。并明确提出“年初预算和预算执行中的超收收入分配都要体现法定增长要求”，从而真正保证《教育法》所要求的“三个增长”③。二是要增加财政性教育经费。《教育规划纲要》明确要求“统筹各项收入”、“探索政府收入统筹用于支持教育的办法”，财政部门也已表示，通过完善教育费附加和地方教育附加制度、统筹相关政府性基金收入用于教育等措施，积极拓宽财政性教育经费来源渠道[4]。三是要增加教育经费总量。强调社会投入是教育投入的重要组成部分，充分调动全社会办教育的积极性，扩大社会资源进入教育途径，鼓励和引导社会力量捐资、出资办学，多渠道增加教育投入。四是强调以标准建设和标准提高促发展。《教育规划纲要》明确要求“各地根据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要，制定并逐步提高区域内各级学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准”。五是注重投入体制机制建设。《教育规划纲要》明确要求“义务教育全面纳入财政保障范围，实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制。进一步完善中央财政和地方财政分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，提高保障水平”；“非义务教育实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制”。要求“完善捐赠教育激励机制，落实个人教育公益性捐赠支出在所得税税前扣除规定”等。

　　二、坚持教育以人为本

　　科学发展观的核心是以人为本。教育是培养人的事业，更要坚持教育以人为本。《教育规划纲要》在“工作方针”、“战略主题”和“人才培养体制改革”等章节中，多次阐述教育以人为本；在“战略目标”、“师德建设”和“发展任务”等各章节，也都或多或少涉及。

　　坚持教育以人为本，具有丰富的内涵。《教育规划纲要》的相关创新有六个方面。一是把“育人为本”作为教育改革发展工作方针的重要内容。这是以人为本在教育领域中的具体体现，是对教育工作的根本要求。二是把“坚持以人为本全面实施素质教育”作为教育改革发展的战略主题。把“坚持以人为本”与“全面实施素质教育”联系起来，这是对1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（以下简称《素质教育决定》）的发展。这是贯彻党的教育方针的时代要求，其核心是解决好培养什么人、怎样培养人的重大问题。三是在教育目的上牢固树立学生全面发展为本的理念。人既是教育的对象，又是教育的目的。《教育规划纲要》多次强调，“把促进学生健康成长作为学校一切工作的出发点和落脚点”，“深化教育体制改革，关键是更新教育观念，核心是改革人才培养体制，目的是提高人才培养水平”。明确提出了“三个坚持”即坚持德育为先、坚持能力为重、坚持全面发展的素质教育推进思路，强调“重点是面向全体学生、促进学生全面发展，着力提高学生服务国家服务人民的社会责任感、勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力”，明确提出社会责任感培养的问题，这是对1999年《素质教育决定》的又一个发展。四是在教育过程中更加注重培育学生的主动精神。《教育规划纲要》明确指出，“要以学生为主体，以教师为主导，充分发挥学生的主动性，把促进学生健康成长作为学校一切工作的出发点和落脚点。关心每个学生，促进每个学生主动地、生动活泼地发展，尊重教育规律和学生身心发展规律，为每个学生提供适合的教育”。注重学思结合，尤其强调“倡导启发式、探究式、讨论式、参与式教学，帮助学生学会学习。激发学生的好奇心，培养学生的兴趣爱好，营造独立思考、自由探索、勇于创新的良好环境”，凸显了对学生主体地位和主动精神的尊重和弘扬。五是强调发展学生的个性。《教育规划纲要》在不同地方强调，要坚持“全面发展与个性发展的统一”，“促进学生全面而有个性的发展”，“树立多样化人才观念，尊重个人选择，鼓励个性发展，不拘一格培养人才”，“关注学生不同特点和个性差异，发展每一个学生的优势潜能”，鼓励学生的个性发展和创造性思维。六是强调切实“减轻中小学生课业负担”。《教育规划纲要》指出，“过重的课业负担严重损害儿童少年身心健康。减轻学生课业负担是全社会的共同责任，政府、学校、家庭、社会必须共同努力，标本兼治，综合治理。把减负落实到中小学教育全过程，促进学生生动活泼学习、健康快乐成长。”特别指出，要“率先实现小学生减负”，“给学生留下了解社会、深入思考、动手实践、健身娱乐的时间”。并具体提出了“建立学生课业负担监测和公告制度”、“各种等级考试和竞赛成绩不得作为义务教育阶段入学与升学的依据”等新举措。针对我国中小学生视力不良的状况，④《教育规划纲要》明确提出“保护学生视力”，这也是中央关于教育的综合纲领性文件中首次明确关注这一具体问题。

　　三、坚持促进教育公平

　　教育公平是人生公平的起点，是社会公平的基础。把促进公平作为国家基本教育政策，是办好人民满意教育的需要，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。《教育规划纲要》把“促进公平”作为教育改革发展工作方针的重要内容，提出“关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。”在《教育规划纲要》总体战略、发展任务、体制改革、保障措施等各个部分中，都强调促进教育公平，也体现了以发展促公平、以改革促公平、以项目支持促公平的基本思路。

　　在促进教育公平方面，《教育规划纲要》的主要政策创新有如下六个方面。一是健全国家助学体系保障入学机会公平。“建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度”，“设立研究生国家奖学金”，“逐步对农村家庭经济困难和城镇低保家庭子女接受学前教育予以资助”。这三项新政策与原有的“义务教育免杂费”、“普通高校国家助学金、国家励志奖学金和国家奖学金制度”、“（逐步实行）中等职业教育免费制度”等一起，实现了各级各类教育国家助学体系全覆盖，并提出“建立国家奖助学金标准动态调整机制”。二是合理配置教育资源保障教育过程公平。这突出反映在义务教育均衡发展方面，要求“建立健全义务教育均衡发展保障机制，推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源”，“建立城乡一体化义务教育发展机制”。三是缩小地区教育差距。为保障各民族儿童少年平等受教育权利，促进各民族共同发展，《教育规划纲要》单设了“民族教育”一章，专设了“发展民族教育”重大项目，彰显了国家对发展民族地区教育的支持。此外将启动“民族地区、贫困地区农村小学生营养改善计划”，意义深远。为促进中西部地区发展，设立支持地方高等教育专项资金，实施“中西部高等教育振兴计划”。四是保障特殊群体平等受教育机会。为保障残疾儿童少年接受良好教育，《教育规划纲要》单设了“特殊教育”一章，专设了“发展特殊教育”重大项目。为保障进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，强调“坚持以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”，从“流入地”到“输入地”，一字之差，反映出人们认识上的进一步提升，如温家宝同志所指出的，“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐”；[5]尤其是明确提出，“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”，体现了整体设计的思路。为保障留守儿童健康成长，明确提出“建立健全政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系和动态监测机制”，确保适龄儿童少年不因家庭经济困难、就学困难、学习困难等原因失学。五是以规则和制度环境公平保障和大力支持民办教育发展。把民办教育视为教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，强调“依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位”，“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”。同时，“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，规范管理。六是促进考试招生公平。明确提出“有利于科学选拔人才”、“有利于促进学生健康发展”和“有利于维护社会公平”的考试招生改革三原则，明确提出“清理并规范升学加分政策”。

　　四、坚持提高教育质量

　　质量是教育工作的生命线。提高教育质量，是实现我国由教育大国向教育强国、由人力资源大国向人力资源强国转变的关键。就满足人民需要而言，有学上的问题基本解决，但上好学的问题依然突出，接受良好教育成为人民群众的强烈期盼。《教育规划纲要》把“提高质量”作为教育改革发展工作方针的重要内容，强调“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”。提高质量与促进公平成为我国教育改革发展的两大战略重点。与促进公平一样，提高质量的要求贯穿在整个《教育规划纲要》文本中。

　　在提高教育质量方面，《教育规划纲要》强调以下理念创新。一是“树立以提高质量为核心的教育发展观”。2009年，我国小学学龄人口入学率达到99.4%，初中阶段毛入学率99%，高中阶段毛入学率79.2%，高等教育毛入学率24.2%。我国已成为世界上教育规模最大的国家，同发达国家的教育差距主要集中在教育质量上，必须以提高质量为核心，坚持规模和质量的统一，注重教育内涵发展。二是树立科学的教育质量观。“把促进人的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准”。学生思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，各类人才服务国家、服务人民和参与国际竞争能力显著增强。同时在学校发展上，“鼓励学校办出特色、办出水平”；在学生发展上，鼓励学生“个性发展”。在《教育规划纲要》文本中，“特色”一词使用达23次之多。三是形成“各类人才辈出、拔尖创新人才不断涌现的局面”。“努力培养造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才”，把普遍培养人的创造性与培养拔尖创新人才有机统一起来。

　　在提高教育质量方面，《教育规划纲要》明确要求“建立健全教育质量保障体系”，提出了一系列政策创新。一是以标准建设促提高。《教育规划纲要》全文提到“标准”一词共42处。要求建立的与质量相关的标准有十类：分别是办学标准，见于《教育规划纲要》第六、九、十四、二十七、三十、四十六、五十七、六十六等条，提出义务教育学校标准化等；生均经费标准，见于第三十、五十七、六十七等条，提出各地根据办学条件标准制定生均经费标准；教师资格标准，见于第六、八、十四、五十五、六十六等条；教师编制标准，见于第四十六、五十五、六十七等条；教师津贴补贴标准，见于第五十四条；课程标准，见于第八、十七、三十六等条；质量标准，见于第二、八、三十三等条；信息化标准，见于第五十九、六十一等条；学费标准，见于第五十六条；资助标准，见于第五十七条。此外第四十四、四十七、五十等条涉及综合性的“教育标准”。其中，“制定教育质量国家标准”对提高我国各级各类教育质量具有基础性意义。二是牢固确立人才培养在学校工作中的中心地位。“把教学作为教师考核的首要内容，把教授为低年级学生授课作为重要制度”，“建立以提高教育质量为导向的管理制度和工作机制，把教育资源配置和学校工作重点集中到强化教学环节、提高教育质量上来”。三是创新人才培养模式。《教育规划纲要》明确提出要树立系统培养观念，推进小学、中学、大学有机衔接，教学、科研、实践紧密结合，学校、家庭、社会密切配合，加强学校之间、校企之间、学校与科研机构之间合作等多种联合培养方式，“形成体系开放、机制灵活、渠道互通、选择多样的人才培养体制”。明确提出“三个注重”，即注重学思结合、注重知行统一、注重因材施教。具体举措还包括“推进分层教学、走班制、学分制、导师制等教学管理制度改革”，“实行弹性学制，促进文理交融”，“改进优异学生培养方式，在跳级、转学、转换专业以及选修更高学段课程等方面给予支持和指导”，开展“拔尖创新人才培养改革试点”，“建立创新人才培养基地”等。义务教育“推行小班教学”，普通高中“逐步消除大班额现象”。在第六十七条“改革试点”中专列“拔尖创新人才培养改革试点”，体现了对如何培养创新人才的特别关注。四是分类管理办出特色。在高等教育领域建立分类体系，发挥政策指导和资源配置的作用，“引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流”。“加快创建世界一流大学和高水平大学的步伐，培养一批拔尖创新人才，形成一批世界一流学科，产生一批国际领先的原创性成果”。适应国家和区域经济社会发展需要，建立动态调整机制，不断优化高等教育结构，“重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模。加快发展专业学位研究生教育”⑤。五是改进学校督导评估。通过督导评估，鼓励学校办出特色和水平。在“985工程”和优势学科创新平台建设、“211工程”和特色重点学科项目实施过程中，《教育规划纲要》明确提出要“以重点学科建设为基础”，突出学科导向；“改进管理模式，引入竞争机制，实行绩效评估，进行动态管理”，这种绩效评估与激励的模式，有利于增强学校致力于提高教育质量的内驱力。此外，要建立高等学校质量年度报告发布制度。六是以扩大开放促提高。《教育规划纲要》首次明确提出“提高我国教育国际化水平”，开展多层次、宽领域的教育交流与合作，借鉴国际上先进的教育理念和教育经验，促进我国教育改革发展，提升我国教育的国际地位、影响力和竞争力。具体举措包括支持一批示范性中外合作办学机构；支持在高校建设一批国际合作联合实验室、研究中心；引进一大批海外高层次人才；开展大中小学校长和骨干教师海外研修培训；提高高等学校聘任外籍教师的比例等。

　　五、构建终身学习体系

　　21世纪是一个终身学习的时代。《教育规划纲要》把基本形成全民学习、终身学习的学习型社会作为2020年我国教育改革发展的三大战略目标之一。这就要着力“构建体系完备的终身教育”。《教育规划纲要》在“战略目标”中明确提出了构建终身学习体系的任务。同时，《教育规划纲要》首次将“继续教育”列为单独的一章。在“战略主题”、“人才培养体制改革”、“推进依法治教”和“发展任务”各章节中也渗透着终身学习的要求。此外，在第六十七条“组织开展改革试点”中，明确把“终身教育体制机制建设”作为试点项目。

　　构建终身学习体系，《教育规划纲要》提出以下基本要求。一是加快发展继续教育。继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。《教育规划纲要》提出了“从业人员继续教育年参与率达到50%”的要求。二是要以终身学习理念改革学校教育。在“人才培养体制改革”一章中明确提出，“树立终身学习观念，为持续发展奠定基础”。在战略主题中提出“坚持能力为重。优化知识结构，丰富社会实践，强化能力培养。着力提高学生的学习能力、实践能力、创新能力，教育学生学会知识技能，学会动手动脑，学会生存生活，学会做人做事，促进学生主动适应社会，开创美好未来”，也反映了终身学习的要求，在基础教育阶段就要让学生打好基础，学会学习，养成自主学习能力，从而实现终身可持续发展。又如，《教育规划纲要》职业教育一章明确提出，职业教育要面向人人、面向社会，适应经济发展方式转变和产业结构调整要求，体现终身教育理念，培养就业创业能力。三是各级各类教育要协调发展。《教育规划纲要》综合考虑我国学龄人口变化情况、经济社会发展要求、人民群众受教育需要和经济社会发展条件，提出了2020年学前一年毛入园率95%，学前三年毛入园率70%，九年义务教育巩固率95%，高中阶段毛入学率90%、高等教育毛入学率40%的发展目标，届时，我国幼儿园在园人数将达到4000万人，九年义务教育在校生1.65亿人，高中阶段教育在校生4700万人，高等教育在学总规模3550万人，努力体现各级各类教育协调发展的要求。《教育规划纲要》还指出，“根据经济社会发展需要，合理确定普通高中和中等职业学校招生比例，今后一个时期总体保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当”，体现了在教育结构上立足国情、实事求是的要求。四是各级各类教育要相互沟通衔接。正如《教育规划纲要》所指出的，“学历教育和非学历教育协调发展，职业教育和普通教育相互沟通，职前教育和职后教育有效衔接。”强调要搭建终身学习“立交桥”，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要。又如《教育规划纲要》要求，形成“体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系”，“完善职业学校毕业生直接升学制度，拓宽毕业生继续学习渠道”，实际上也体现了沟通衔接的要求。

　　具体在继续教育方面，《教育规划纲要》也提出了理念与政策创新。一是更新继续教育观念。强调“以加强人力资源能力建设为核心，大力发展非学历继续教育，稳步发展学历继续教育”，体现了继续教育发展的方向选择。二是统筹扩大继续教育资源总量。鼓励学校、科研院所、企业等相关组织开展继续教育。加强城乡社区教育机构和网络建设，开发社区教育资源。大力发展现代远程教育，建设以卫星、电视和互联网等为载体的远程开放继续教育及公共服务平台，为学习者提供方便、灵活、个性化的学习条件。三是创新继续教育管理制度。如建立“学分银行”，建立继续教育学分积累与转换制度等，实现不同类型学习成果的互认和衔接。

　　六、建设现代学校制度

　　学校是教育的细胞，建设现代学校制度是我国教育体制改革的重要内容，直接关系人才培养。《教育规划纲要》把“建设现代学校制度”单列一章，反映出对这一问题的高度重视，并有许多重要创新。

　　建设现代学校制度涉及的第一个问题是政校关系。现代学校制度与教育管理体制、办学体制等密切相关。世纪之交进行的高等教育管理体制改革，在根本上改变了中央业务部门办学的局面，变“条块分割”为“块块为主”、条块有机结合，但是政校关系的面貌没有大的变化。《教育规划纲要》在建设现代学校制度上首先指向“政校分开，管办分离”，提出“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”。这里的核心就是政府转变职能，实现从办教育到管教育的转变。这是一个重大的理念创新。在“管理体制改革”一章中，《教育规划纲要》进一步具体明确了政府管理教育的职能，即“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，维护教育公平和教育秩序”，“改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预”。这也就意味着落实和扩大学校办学自主权，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。在高等教育方面，《教育规划纲要》重申了《高等教育法》所提出的高等学校“七自主”⑥权利。

　　建设现代学校制度涉及的第二个问题是学校内部治理结构。《教育规划纲要》特别关注高等教育，提出“完善中国特色现代大学制度”，其内涵与创新包括以下几点。一是公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制并研究制定实施意见。在此基础上，充分发挥学术委员会作用，探索教授治学的有效途径，加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体作用。二是加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。三是探索建立高等学校理事会或董事会。健全社会支持和监督学校发展的长效机制。四是推进专业评价。鼓励开展第三方评估。探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色学校评价模式。在民办学校方面，强调民办学校依法设立理事会或董事会，保障校长依法行使职权，逐步推进监事制度，并“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。

　　建设现代学校制度涉及的第三个问题是克服行政化倾向。《教育规划纲要》指出，“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”

　　七、教育大计教师为本

　　百年大计，教育为本；教育大计，教师为本。教师是学校的第一资源，也是提高教育质量的关键。《教育规划纲要》提出，“努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍。”

　　在加强教师队伍建设方面，《教育规划纲要》提出如下理念与政策创新。一是坚持以重点带动全局。以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质；以“双师型”教师为重点，加强职业院校教师队伍建设；以中青年教师和创新团队为重点，建设高素质的高校教师队伍。所提出的具体项目还包括：对专科学历以下小学教师进行学历提高教育，使全国小学教师学历逐步达到专科以上水平；按照终身学习的要求，对中小学教师实行每五年一周期的全员培训；加强农村中小学薄弱学科教师队伍建设，重点培养和补充一批边远贫困地区和革命老区急需紧缺教师；加大民族地区双语教师培养培训力度；依托相关高等学校和大中型企业，共建“双师型”教师培养培训基地；实施海外高层次人才引进计划、“长江学者奖励计划”和“国家杰出青年科学基金”等人才项目，为高校集聚具有国际影响的学科领军人才。二是创新教师管理制度。如提高教师任职学历标准；⑦建立教师资格证书定期登记制度；建立统一的中小学教师职务（职称）系列，在中小学设置正高级教师职务（职称），探索在职业学校设置正高级教师职务（职称）；完善职业院校教师定期到企业实践制度；制定幼儿园教师配备标准；制定高等学校编制标准；完善教师退出机制，这些制度创新旨在提高教育质量。又如逐步实行城乡统一的中小学编制标准，对农村边远地区实行倾斜政策；建立健全义务教育学校教师和校长流动机制；城镇中小学教师在评聘高级职务（职称）时，原则上要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教经历；建设农村艰苦边远地区学校教师周转宿舍；对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务（职称）等方面实行倾斜政策；国家对在农村地区长期从教、贡献突出的教师给予奖励，这些制度创新旨在促进均衡发展和协调发展。三是努力造就教育家。《教育规划纲要》强调，通过研修培训、学术交流、项目资助等方式，培养教育教学骨干、“双师型”教师、学术带头人和校长，造就一批教学名师和学科领军人才。创造有利条件，鼓励教师和校长在实践中大胆探索，创新教育思想、教育模式和教育方法，形成教学特色和办学风格，造就一批教育家，倡导教育家办学。相关的政策创新和举措包括：制定校长任职资格标准；推行校长职级制；组织校长进行海内外研修培训；对作出突出贡献的教师和教育工作者设立荣誉称号等。

　　八、信息化带动现代化

　　20世纪80年代以来，以信息技术等为代表的世界新科技革命飞速发展，带来了人类生产方式、生活方式的深刻变革，也带来了教育的革命。以教育的信息化带动教育的现代化，成为世界上许多国家发展教育的政策选择，也是《教育规划纲要》的重要组成部分。《教育规划纲要》在重大项目部分单列了“教育信息化建设”项目。教育信息化改变了教育的形态，实现了优质教育资源的数字化共享，是促进教育公平、提高教育质量和建设学习型社会的必然要求。

　　在促进教育信息化方面，《教育规划纲要》提出了重要举措。一是加快硬件即教育信息基础设施建设。把教育信息化纳入国家信息化发展整体战略，超前部署教育信息网络。构建先进、高效、实用的数字化教育基础设施。加快终端设施普及，推进数字化校园建设，实现多种方式接入互联网。提高中小学每百名学生拥有计算机台数，为农村中小学班级配备多媒体远程教学设备。到2020年，基本建成覆盖城乡各级各类学校的教育信息化体系，促进教育内容、教学手段和教学方法现代化，缩小城乡数字化差距。这里《教育规划纲要》提出的一个重要任务是“制定教育信息化基本标准，促进信息系统互联互通”，从而改变目前相互分割、低水平重复建设的局面。二是加快软件即优质数字化教育资源开发与应用。这里主要是建设有效共享、覆盖各级各类教育的国家数字化教学资源库和公共服务平台。《教育规划纲要》还提出“加快全民信息技术普及和应用”。三是加快国家教育管理信息系统建设。要求“基本建成较完备的国家级和省级教育基础信息库以及教育质量、学生流动、资源配置和毕业生就业状况等监测分析系统”，从而推进政府教育管理信息化和现代化，积累基础资料，掌握实时状况，加强动态监测，提高管理效率。构建国家教育管理信息系统、建设有效共享的数字化公共服务平台和教育信息化基本标准，可谓《教育规划纲要》信息化部分的三个亮点。

　　九、教育内外形成合力

　　教育是全民族、全社会共同的事业。教育面临的许多问题，仅靠教育部门一家无法得到根本解决。强调教育内外共同努力、密切配合、相互支持、形成合力，是《教育规划纲要》的一个重要特点。这也反映在《教育规划纲要》许多部分，成为值得关注的重要创新。

　　一是十分强调各级党委、政府的领导责任。作为党中央、国务院印发的《教育规划纲要》，全文共7次谈到“党委”职责（共41次使用“党”、“党委”、“党组织”等），62次谈到“政府”职责。《教育规划纲要》第二条“工作方针”中就明确要求“各级党委和政府要把优先发展教育作为贯彻落实科学发展观的一项基本要求”，在第六十八条“加强和改善对教育的领导”中，再次强调各级党委和政府要“把推动教育事业优先发展、科学发展作为重要职责，健全领导体制和决策机制，及时研究解决教育改革发展的重大问题和群众关心的热点问题”，“要把推进教育事业科学发展作为各级党委和政府政绩考核的重要内容，完善考核机制和问责制度”，并要求“建立各级党政领导班子成员定点联系学校制度”。而在最后“实施”部分中，又一次明确强调：“贯彻实施《教育规划纲要》，是各级党委和政府的重要职责。”对此，胡锦涛总书记在全国教育工作会议上进一步强调指出，推动教育事业科学发展，加强和改善党的领导是关键。贯彻落实好《教育规划纲要》是摆在全党全社会面前的重大任务。各级党委和政府要着力加强和改善对教育工作的领导。

　　二是强调各相关部门支持教育事业发展的职责。为加强和改善对教育的领导，《教育规划纲要》第六十八条强调“有关部门要切实履行职责，支持教育改革和发展。”在“实施”部分，强调“国务院教育行政部门负责《教育规划纲要》的组织协调与实施，各有关部门积极配合，密切协作，共同抓好贯彻落实”，“各有关部门要抓紧研究制定切实可行、操作性强的配套政策，尽快出台实施。”此外，在“学前教育”中，强调相关部门履行责任；在“职业教育”中，提出“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制”、“探索部门、行业、企业参与办学的机制”；在“继续教育”中，提出“政府成立跨部门继续教育协调机构，统筹指导继续教育发展。将继续教育纳入区域、行业总体发展规划。”

　　三是强调不断扩大社会资源对教育的投入。这集中反映在“工作方针”和“保障教育经费投入”、“办学体制改革”等章节中。社会投入是教育投入的重要组成部分。《教育规划纲要》重申，要“健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制”，“充分调动全社会办教育积极性，扩大社会资源进入教育途径，多渠道增加教育投入。”在办学体制改革部分，强调要健全“政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力”的办学体制，形成“以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展”的格局。大力支持民办教育，“改进非义务教育公共服务提供方式，完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入教育领域”。要深化公办学校办学体制改革，“积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扶持薄弱学校发展，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益”，“各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平。”

　　四是强调社会参与学校治理和教育改革。《教育规划纲要》“工作方针”明确提出，充分调动全社会关心支持教育的积极性，共同担负起培育下一代的责任，为青少年健康成长创造良好环境。“现代学校制度”一章中提出，建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度；“探索建立高等学校理事会或董事会；健全社会支持和监督学校发展的长效机制”；“建立中小学家长委员会。引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督。发挥企业参与中等职业学校发展的作用”；“积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”，这些在文本不同部分的表述，都集中体现了社会参与学校治理的要求。“鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估”，则体现了管办评分离的要求。在“更新人才培养观念”，明确提出了树立系统培养的观念，要求“学校、家庭、社会密切配合”。在“减轻中小学生课业负担”中指出，“减轻学生课业负担是全社会的共同责任”，对政府、学校、家庭的职责分别作了针对性阐述，强调全社会必须共同努力，标本兼治，综合治理。在“实施”部分，《教育规划纲要》再次强调：“动员全党全社会进一步关心支持教育事业的改革和发展，为《教育规划纲要》的实施创造良好社会环境和舆论氛围。”

　　十、科学决策民主决策

　　科学决策、民主决策对于教育事业发展十分重要。《教育规划纲要》强调：“提高政府决策的科学性和管理的有效性。规范决策程序，重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见。成立教育咨询委员会，为教育改革和发展提供咨询论证，提高重大教育决策的科学性。”这里，不仅阐述了科学决策民主决策的主张，而且提出了科学决策民主决策的程序和抓手。在教育咨询委员会之外，《教育规划纲要》还提出，成立国家教育体制改革领导小组，研究部署、指导实施教育体制改革工作；成立国家教育考试指导委员会，研究制定考试改革方案，指导考试改革试点；设立高等教育拨款咨询委员会，增强经费分配的科学性，等等。

　　教育政策和发展战略研究为科学决策提供支撑。为提高教育决策科学化水平，《教育规划纲要》提出，“加强教育宏观政策和发展战略研究”，鼓励和支持教育科研人员坚持理论联系实际，深入探索中国特色社会主义教育规律，研究和回答教育改革发展重大理论和现实问题，促进教育事业科学发展。

　　事实上，《教育规划纲要》研究制定过程本身，就是坚持科学决策民主决策的一个范例。在中央领导下，为研究制定《教育规划纲要》，工作小组办公室组织了由500多位专家学者参加的11个重大战略专题组和100多位各领域高层次专家组成的咨询组，开展了广泛深入的调查研究，两年间先后在境内外召开各个专题和各种类型的座谈会、研讨会1 800余次，参与人员35000余人次。重大战略专题组开展11个战略专题36项子课题调研；工作小组各成员单位、各省（区、市）和80多所高校全面调研；8个民主党派中央、4个社会研究机构、6个教育学会平行调研；驻外60个教育处（组）进行国际调研；委托联合国教科文组织、欧盟等国际组织开展比较研究。同时，部署东、中、西部9省（区、市）开展分区域规划研究，组织开展学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育、继续教育、民办教育分领域规划研究。针对人民群众关心的20个热点难点问题，组织力量进行深入调研和讨论。整个调研阶段形成500多万字的报告。正是在扎实的调查研究工作的基础上，成立了专门起草小组，经过顶层设计、文本初稿起草和反复论证修改，最终形成了《教育规划纲要》。针对《教育规划纲要》过程文本，有660多个单位、1 800余名各界人士提出意见建议6100多条。文本前后进行了40多轮大的修改。

　　这次《教育规划纲要》研究制定，还先后两轮面向社会公开征求意见。第一轮从2009年1月至2月，侧重问需于民，各界人士通过各种渠道发表意见建议210多万条。第二轮从2009年2月28日到3月28日，针对《教育规划纲要（征求意见稿）》文本公开征求意见，侧重问计于民。第二轮公开征求意见直接收到意见建议2.79万条；从社会网络媒体共收集评论意见约249万条。《教育规划纲要》研究制定工作动员人力之多，覆盖范围之广，社会参与度之高，为《教育规划纲要》的出台奠定了科学基础与民意基础。这是《教育规划纲要》文本最终得到社会认同、肯定的重要原因。

　　蓝图已经绘就，关键在于施工。期待《教育规划纲要》的实施，为我国由教育大国向教育强国迈进、由人力资源大国向人力资源强国迈进，作出应有的贡献。

　　注释：

　　①据腾讯网和人民政协报联合调查显示，社会对《教育规划纲要（征求意见稿）》的满意度为73%。

　　②《教育规划纲要（征求意见稿）》在左栏列出了“主要问题”，右栏列出了“改革创新”。

　　③“三个增长”是指教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。

　　④根据教育部的一项体质监测报告，我国初高中学生视力不良检出率分别达到58%、76%。参见《素质教育系统调研总报告》。

　　⑤我国自1991年起，在学术性学位(Academic Degree)教育的同时，开始实行专业学位(Professional Degree)教育制度，目前已基本形成了以硕士学位为主，博士、硕士、学士三个学位层次并举的专业学位体系。现在我国设置有19种专业学位，但招生数占学位教育的比例仍较小。而据有关部门估计，社会对专业硕士的需求，已达到对整个研究生教育需求的70%。随着科学技术的高速发展和经济的全球化，我国在高新技术关键领域的高级人才以及高级经营管理人才十分紧缺。我国研究生包括博士生教育在培养规格和培养方式上应适应这方面的需求。2009年，教育部发文进一步强调要“积极发展具有中国特色的专业学位教育”，并在2010年招生计划中招5%～10%的学术性学位用于专业学位招生，这是一个非常积极的趋势。

　　⑥“七自主”指自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。

　　⑦按现行我国小学教师达标学历中师、初中教师达标学历专科计算，目前我国小学、初中教师学历达标率均在99%以上。

　　【参考文献】

　　[1]邓小平建设有中国特色社会主义论述专题摘编（新编本）[M].北京：中央文献出版社，1995.140.

　　[2]胡锦涛.在全国优秀教师代表座谈会上的讲话[N].人民日报，2007-9-1.

　　[3][4]谢旭人.大力增加财政投入　保障教育优先发展[N].中国教育报，2010-7-17.

　　[5]温家宝.政府工作报告[N].人民日报，2010-3-16.