20世纪80年代以来的澳大利亚公共教育改革：经济理性主义与新管理主义主导

　　【内容提要】20世纪80年代以来的澳大利亚公共教育改革经历了与西方主要国家一致的历程。在经济理性主义和新管理主义思想主导下，澳大利亚引入市场与民营机制，进行权力下放和扩大办学自主权的改革。改革的实效仍需假以时日，澳大利亚公共教育改革的批判与质疑同样值得我们关注。

　　【关 键 词】澳大利亚/公共教育改革/经济理性主义/新管理主义

　　【作者简介】贺武华，北京大学教育学院教育学博士后流动站研究人员，杭州电子科技大学人文学院副教授。（北京 100871）；宋晓慧，青岛大学思政部讲师。（青岛 266071）

　　20世纪80年代以来，澳大利亚和新西兰这一时期的教育改革乃至更高层面的经济社会改革都与英美等西方发达国家同步。“两国经历了他们喜欢称作‘经济理性主义’(economic rationalism)的时期。但我们有理由认为，这是新自由主义的澳洲翻版。澳洲的新自由主义最初由工党政府引入，但随后的扩展工作却由撒切尔的保守主义或里根的共和主义有着更多共同之处的政府完成。”[1]

　　一、澳大利亚公共改革的经济理性主义与新管理主义基础

　　澳大利亚公共部门在20世纪70年代末80年代初所进行的改革，有着深刻的内外因素背景。一方面，澳大利亚公共部门的不断膨胀、公共开支的不断增加以及政府压力的增大是引发改革的直接内部原因。“事实上，20世纪80年代中期以来，澳大利亚和欧美国家一样，各级政府处于一种新的困境之中，一方面是公共资源开支的减少、衰竭，另一方面是对新的社会服务和改善原有社会服务的要求持续增长”。[2]另一方面，为迎接全球化、信息化和知识时代的来临以及摆脱财政困境，提高国际竞争力和政府效率，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看作是“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。“在这场新公共管理运动中，新西兰、澳大利亚与英国被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。”[3]

　　澳大利亚旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务为特征，过度集权、等级化的行政系统，造成公共服务和管理的僵化。从20世纪70年代末到80年代初，澳政府开始组织专家进行改革前的评估；1983年3月政府在它的白皮书中提出了公共服务的改革日程，并于1984年通过了《公共服务改革法案》。“此后，澳政府采用了新管理主义(new managerism)的模式，对公共部门和公共服务进行了大刀阔斧的改革。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。通过改革，大大减轻了财政负担。”[4]比如说，澳大利亚的国有企业从1987年开始进行私有化或半私有化改造，政府确立了“凡是私人能干好的事情政府就该退出”的原则，对电讯、电力、铁路、机场、船运、城市公交和供水等国民经济支柱和基础产业进行出售、转让；并在1987年推行了一场大规模的机构改革，建立彻底的大部制，使整个中央政府的部委数量从28个减少到18个，同时对公务员制度进行了改革，公务员大幅度减少。

　　20世纪70年代后期澳大利亚就开始向“新右派”的意识形态转变，自由市场的热衷者和自由主义政治学者都把减少政府对经济的干预置于首位。澳大利亚改革的经济理性主义思想日益凸显。20世纪70年代末80年代初，处于在野党位置的工党加快步伐，主张在政府中实行新自由主义。1983年，工党重新执政，在霍克及基廷的领导下，工党依循经济理性主义制定了许多政策，包括削减关税、澳元汇率的浮动、主要政府设施的私有化、财政紧缩、外国投资制度的自由化和对获得福利的严格控制。此后，新自由主义思想高涨，在澳大利亚工党和其他社会民主党内长期占据上风。[5]

　　总而言之，澳大利亚连续近30年的这场声势浩大的公共部门改革涉及企业、政府、教育以及财政、税制、人事机构等多部门、多领域的体制重建。澳大利亚的改革始终有主导思想理论贯穿其中，改革目标和思路明确而连贯。“经济理性主义”、“新公共管理”的模式，“市场机制”、“民营机制”的力量等等，这些构成了改革的理论基础和实践举措。“尽管左右两派政党的侧重点有所不同，但都认为按照新管理主义的要求改革传统的行政模式，改善和提高公共服务，是必要的。”[6]就公共服务之一的教育改革而言，有研究明确指出：“从20世纪80年代中期开始，澳大利亚和其他国家的教育政策已经日益成为经济改革议程的一部分。换句话说，教育政策的设计已逐步致力于提升澳大利亚在国际市场上的经济竞争能力。其结果是，教育系统经历了引人注目的结构调整，以使之更多地置于市场压力之下。”[7]鉴于以上关于改革指导理论的概念自身的重复性、交叉性以及使用者表述上的随意性，本文根据澳大利亚学者的习惯，以“经济理性主义”和“新管理主义”概之，视为澳大利亚公共部门重建以及教育改革的理论基础。

　　二、澳大利亚公共教育改革的背景与历程

　　1、强大的州教育自主权力的历史背景

　　澳大利亚实施以宪法为依据的主要由各州政府负责的联邦分权体制，这使得州(区)具有很大的自主权。自19世纪下半叶公立学校教育体制逐步确立以来，澳大利亚州教育权力就控制着公立教育系统。“澳大利亚公立学校从未形成过地方控制或家长和社区参与的传统，也就是说，澳大利亚的教育管理体制带有较强的州集权的特点。”[8]“直到最近不久，六个州和两个地区的教育部都对诸如课程、学校建筑与供应、毕业考试、教师工资的确立与发放、人事任命、人员流动等事宜负核心责任。”[9]此种情形与英国撒切尔政府改革前的英国教育行政体制极为相似。尽管“二战”后联邦政府的权力也在扩大，对教育的影响也在强化，但这一管理权力的分配方式并未改变。有研究进一步指出，长期以来，联邦政府对教育的责任或影响基本上限于以下四个方面：①为各州的公立学校系统和各州的私立学校提供补充经费；②考虑全国性的教育目标和教育结构，与各州合作，确保全国教育的连续性和一致性；③统筹考虑移民和土著的教育问题；④处理国际教育关系。[10]在学校层面，校长和教师受强有力的行政系统指挥，缺乏自主决策、自主管理的空间。及至20世纪80年代以来，对这种教育管理体制的批判越来越严厉。批评者认为，“这种体制既不能使全国体制相互协调，又不能发挥学校的办学积极性，也不利于社会、家长的参与。”[11]因此，近二十多年来的澳大利亚公共教育改革风波正是从突破这样的一个州集权的体制开始的。另外，公立学校教育自身的问题也不断暴露。一直以来，澳大利亚公立学校系统没有形成一个统一而科学的课程框架，也没有有关学生学习结果的评价标准和问责制度。“政府大量的教育财政支出换来的却是陈旧的学校硬件设施和低下的办学成绩。”[12]

　　2、澳大利亚公共教育改革的三个分期

　　尽管澳大利亚是一个分权体制的国家，但各州公立公共教育改革的总体趋向和概貌具有一致性。“尽管公共教育改革的话语表述在州与州、制度与制度之间存在差异，但一些共同的线索却是很明显的。如在所有的州，决策权的分散以及资源支配权的下放皆有发生。”[13]以下参考安格斯(Angus)提出的澳公共教育改革发展的“三个改革周期”[14]的框架，加以分析：①20世纪70年代为第一个改革周期。这一时期的联邦政府开始干预、削弱州政府的集权控制。1972年12月，“卡梅尔报告”(The Karmel Report)，发布报告基于以下六个基本价值：[15]学校权力下放、改变各州(区)普遍集权的现状；教育平等；教育的多样化；接受政府和政府学校的双元体制；社区参与；临时委员会影响学校的特殊角色等观点。②20世纪80年代中期开始为第二个改革周期。这一时期州政府开始发起改革。与第一个周期不同的是，这一时期联邦政府并未直接参与改革，而是主要通过席卷性的政治价值变革来影响包括教育在内的公共部门，并发布了“澳大利亚的教育质量报告”(Quality of Education in Australia，1985)等一系列的政策文献。③20世纪80年代末期开始为第三个改革周期。这一时期的改革以政府、商业组织、社会团体的三部门联合为特征，一致重建澳大利亚包括教育在内的各个产业和部门，目的是增进澳大利亚的经济和生产力的竞争力。在教育中，这一改革思想导致了“专业的”和“产业的”问题交错在一起。1988年，澳教育部长约翰·道金斯(John Dawkins)发表了“加强澳大利亚学校”的报告(Strengthening Australian Schools)提出了学校改进的六大领域：[16]一个统一的课程框架；一个统一的评价方法；优先改善教师的培训；增加后义务教育的入学率；改善教育中的平等；增大教育中的投资。

　　认识这三次改革的浪潮及其背后的多种支撑因素，是我们理解当代澳大利亚教育重建的一个重要背景。“弱化中心科层控制教育系统的力量、变革政治和经济图景、笃信消费主义以及调动各个利益相关者的合作与参与、建立绩效更高的学校的需要，这些都是澳大利亚重建运动的主导因素。”[17]

　　三、澳大利亚公共教育改革的主要实践

　　1、各州的权力下放与学校办学自主权

　　从20世纪80年代开始，澳大利亚州政府的权力下放日益推进。澳大利亚各州(区)的教育权力下放改革体现出一定的地域差异，改革的具体措施有所不同。但是，它们的核心理念却是一致的，而且与世界其他国家的放权举措并无二致，正如安格斯所作的评论那样：“核心理念就像一场流行疾病那样席卷着各州不同的体制。”[18]由于此前澳大利亚更多的教育权力已经从联邦下放到了各州(区)，因此，权力下放主要体现为从各州(区)下放到地方政府和基层学校。尤其是在90年代中期以后，澳大利亚的权力下放体现出更为明显的向学校层面推进的“深度分权”特色。它们的基本做法是：减少政府不必要的管制，引进市场原理，扩大学校的办学自主权，赋予学校更多的权利和责任，增加学校层面的公众决策参与，推动学校的自主发展。卡德威尔等人认为，权力下放是以企业管理主义和经济理性主义为基础的。[19]

　　维多利亚州和西澳大利亚州可谓是澳大利亚权力下放改革的领头羊。从20世纪80年代开始，维多利亚州开始扩大学校社区的权力，赋予学校委员会更多的教育决策权。1992年末，维州所有的学校都由学校委员会管理，除了教师工资以外，学校管理委员会拥有所有项目的预算权。1993年，新当选的自由——国家联合政府开始推行《未来学校》计划，将准市场机制(quasimarket)引进学校的新框架(更多的是强调竞争和效益而不是公民的民主权)。“在《未来学校》的改革框架之下，州教育部的人事权和财政权几乎全部下放到学校，州教育部规模也缩小到原来的1/4，几乎所有的中层管理机构都被撤销。校委会是学校的主要行政机构，由15人组成，其中教育系统人员不到1/3。校务委员会负责招聘校长，校长负责人事聘用和资源的筹措。”[20]概而言之，该州权力下放的教育行政管理体制改革的主要措施有：①精简州一级的教育行政机构，打破由州教育厅集中统一管理的传统。②下放权力至各地的各所中小学，学校获得管理各项事务的权力；③建立学校委员会，由教师、家长和学生代表组成，协助学校进行教育改革。[21]

　　在西澳大利亚州，西澳教育厅于1987年发表了“让西澳大利亚的学校明天更美好：一个改进计划”。该报告诉诸权力下放、责任分散以建立一个有社区参与的未来自治学校体制，是西澳学校制度重建的蓝图。该报告向学校下放了许多管理职责。“州政府规定了每所学校的固定拨款(Block Grant)和职员聘用的基本资格，但学校被赋予选聘教师和进行职员工资外预算的责任，该报告还引进了‘单元’课程和控制学校表现的机制。”[22]同年，北部地区政府也颁布了自己的计划《面向90年代》，它的许多方面与上述西澳大利亚的报告相似，但州政府却保留了许多职责。

　　新南威尔士州在1989年颁布了《学校复兴》报告，开始推行教育中的分权计划。该计划将分权和选择更深入地推进，不仅以法人原则重建学校管理制度，而且解除了原有的学区招生限制以刺激学校之间的竞争。同时，还通过创建新式学校(如以语言和技术为特色学科)来开展特色化的教育，以满足社会和学生的需要，而且还逐步向学术选拔制度回归。权力下放的同时也加强了新管理主义所倡导的目标导向管理。1995年新南威尔士州教育部为本州公立学校设计了下一学年度的“教育优先发展目标”(为学校提供参考，不作强行要求)，“目的是向全州学校推荐一种采用程序化管理、节省人力、提高管理效率、操作性强且能进行标准化评估的教育发展目标，涉及德育目标、学校管理目标、教学目标、现代教学标准、其他综合目标等五个方面的内容。”[23]1997年，新南威尔士州又实施了新的学校评估目标——“学校效果说明和改进制度”。在南澳大利亚、昆士兰等其他州和区，政府同样颁布了相关的报告来实施重建其教育制度的计划。

　　2、自我管理学校与校本管理

　　澳大利亚教育分权直接导致了学校的自主办学、校本管理的出现。在澳大利亚，校本管理一般称为自我管理学校(self-managing school)。按照布赖恩·卡德威尔(Brian J. Caldwell)的解释，自我管理学校有别于自治学校(autonomous school)或自我自治学校(self-governing school)。前者是一种在中央确定的目标、政策、标准、绩效责任框架内拥有有限自主权的学校，而后者一般指不受中央政府框架约束的私立学校。[24]澳大利亚的自我管理学校在中央决策框架内获得了相当大的权力和责任，学校可以对诸如知识、技术、权力、物质、资料、人员、信息和财务等广义上的资源进行配置。澳大利亚的自我管理学校是澳大利亚教育分权化的一种具体的形式。它遵循“赋予学校决策权，将有利于学校改进”这一基本假设，把学校作为实施教育改革的首要单位，通过权力的重新配置(给学校下放权力)来推进公立学校的变革与发展。这是我们对澳大利亚自我管理学校的性质的一般认识。

　　澳大利亚自我管理学校的真正发展期是与20世纪80年代开始的公共教育改革运动交织在一起的。这一时期，政府加大了放权的力度，不仅学校预算权，而且有关课程和教学的决定权也逐步下放到了基层学校。同时，各州政府纷纷取消了学生就近入学的限制，自我管理学校改革的成果必须通过学生学习结果的改善来加以体现，这样一来公立学校的竞争压力随之增大。“布莱恩·考德威尔和吉姆·斯平克斯的著作《自治的学校》(1988)成了这一领域的红宝书，他们本人也在重塑公共教育的过程中被许多州教育部聘为顾问。”[25]

　　及至20世纪90年代后期，澳大利亚的自我管理学校发展到了一个更为成熟的时期，所有的州(区)都已经通过了校本管理法案。考德威尔把这一时期自我管理学校的标志性特点归结为以下三点：[26]①一套坚实的学生成就检测体系在学校系统内建立起来了。②自我管理学校的改革与学生学习结果相联结的要求更为明确。③有关自我管理学校的研究手段更为成熟。“经过20多年的发展，澳大利亚的学校已平稳地过渡到自我管理的状态”。[27]

　　随着学校自我管理的模式在澳大利亚的深入推进，校长对学校发展的决定性作用愈益凸显，校长的自主办学权对学校的发展起着主导性的作用，因此澳大利亚非常重视校长的选拔、考核、培养等工作。澳大利亚中小学校的校长由学校董事会公开招聘、选拔产生。校长选拔小组由学校董事会主席、董事会内的学生家长和教师代表、州教育部秘书长提名的人士共4人组成。澳大利亚的中小学校长实行合同制管理。正式任命后的校长需要和政府主管部门(一般由学区督学出面代表)签订一个协议或合同(私立学校和学校董事会签订)。合同对校长的任期、待遇、工作目标、职责和权限以及政府应提供的工作条件等作了具体的规定，一般任期为3-5年，可以连任。[28]澳大利亚的校长合同制管理经过20多年的发展，获得了社会各界的认可。这种类似于“企业经理人”的管理模式，被认为能有效发挥对校长的激励作用。

　　3、公助私学计划与公私立学校竞争

　　澳大利亚联邦政府对非公立学校的资助可谓是学习英国撒切尔政府教育改革政策的一个典型案例。“政府向所有私立、非政府办的学校提供补贴，制订全国性的政策和为了消除地区性差异而分配特殊津贴。”[29]

　　自20世纪60年代以来，澳大利亚联邦政府和州政府对私立学校(non-government school)的资助就获得了普遍的认可，成为澳大利亚教育的一个常规特点和传统特色。联邦政府的资助是出于提高教育质量、促进学校教育和父母选择的多样化、实现教育平等、促进教育改革和创新的考虑，具有一定的价值导向。“从1974年起，联邦政府开始根据私立学校的资源需求水平进行拨款，并提高了资助额度。其基本做法是把对学校的拨款和学校自身对外界经费的需求联系起来，根据对学校评估的资源需求水平对学校拨付不同数量的经费，从而把更多的经费拨给更需要的学校。此后，联邦政府不断改革资助的标准与模式，提高资助额度，形成了现在对私立学校多渠道、多样化的资助格局。”[30]

　　通过私学公助计划，澳大利亚的私立学校得到了相当多的政府投资，以1994年为例，“联邦和州的资金占天主教学校生均投入的72％，占独立学校生均投入的34％。”[31]政府资助对澳大利亚私立教育的发展起着非常重要的作用。澳大利亚私立学校的注册生(包括学前、小学和中学阶段)从1973年的21.4％提高到1988年的27％。目前，私立学校在校生的比例在30％左右，这在全球来说都是很高的，这与澳大利亚鼓励、支持发展私立学校的政策分不开。“澳大利亚霍华德政府为了支持学校选择，在1994-1998年4年中给私立学校追加了1.5亿澳元经费，并以此而裁减了公立学校的经费。澳大利亚政府的这一政策已经鼓励了越来越多的学生退出公立学校体系而转入私立学校，这无疑帮助了私立学校争夺生源。”[32]在过去的近30年时间里，澳大利亚公立学校的学生转向非公立学校的人数不断创新高。“澳大利亚统计局相关数据表明，对于公立学校来说，在小学阶段吸纳了71.4％的学生，随着学生进入初中，情况发生了变化。在初中阶段，学生的入学比例下降到了63％，高中阶段则下降到60.5％。”[33]总之，澳大利亚私立学校迅猛发展(超过澳大利亚学生数1/4的规模)，首先得益于政府的慷慨资助。“在20世纪70年代以前，可怕的资金困扰成了萦绕私立学校今后发展的一个真正的难题，然而，联邦政府在七八十年代的增长性的角色，给私立学校提供大量的政策和资金资助，使得私立学校的发展有了保障，走上合法化的道路。”[34]

　　通过上述分析，我们不难发现，澳大利亚联邦政府的“私学公助”事实上与教育凭证计划基本思想在本质上并无二致。私立学校根据招生人数得到政府按人头拨款的经费，招生越多，得到政府的资助就越多。私学公助这一“无纸教育券”就像一个幽灵飘荡在学校的上空，时刻激发学校以更好的教育质量和服务质量去吸引学生。实施教育券或者直接的私立学校资助计划、学校选择来促进私立学校的发展，其目的往往是综合性的，而不仅仅是促进私立学校发展一维。因此，我们可以认为，澳大利亚更为直接的私校公助计划，从表面看是促进私立学校发展，但更为深层的改革目的在于刺激公立学校的发展，强化办学的竞争性和选择性，扩大学校办学的多元化，这是联邦政府推进公立公共教育改革的一个战略举措。同时，扩大选择、促进竞争就往往和打破就近入学原则交织在一起，开放入学(open enrollment)或者不划区(dezoning)是解决这一问题的最直接的方法，澳大利亚在20世纪80年代开始试行开放入学政策。

　　四、简短的评析与启示

　　20世纪80年代以来澳大利亚公共教育改革与西方国家大气候一致，在经济理性主义和新管理主义思想主导下，引入市场机制，推行教育的权力下放和扩大办学自主权等改革。新管理主义、经济理性主义要将“效率、经济与市场的联合”贯之于教育的日常活动，使之合法化。学校教育的工具理性化价值要为提升国家的经济综合实力，甚至是为缓冲、解决短期内的政治经济难题服务。澳大利亚的公共教育改革既然是在这样的思想之指导下，人们自然就会发现实际中弊端并予以批评。比如，批评者指出，在市场自由主义的影响下，权力下放进一步以牺牲弱势群体的利益为代价，而巩固既得利益者所能享受得到的特权；工具主义价值引入到教育，教育的正统价值、原则就会受到冲击，连教师的身份也会更像工人而不是专业人士等等。对澳大利亚经济理性主义、新管理主义主宰以及大肆权力下放等为特征的公共教育改革的批判与质疑同样值得我们关注。

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