美国儿童保育援助项目的历史、现状与问题

刘晓红 李帅英

（河南师范大学教育与教师发展学院，新乡 453007）

[摘 要] 美国儿童保育援助项目是政府支持弱势群体的一项福利政策，主要通过税收抵免、救济补贴金和公共学前教育项目等方式实现。以纽约市为例的一项援助分配研究表明：从得到援助的概率看，母亲工作与否、家庭收入状况以及孩子年龄与所接受的援助概率有直接关系；从资金额度看，学前教育项目受益最多，其次是补助金，税收抵免最低；从受益群体看，收入低于贫困线750/0的家庭获得的援助最高。鉴于此，我国在扶持弱势儿童学前教育方面应加强政府立法与财政投入；协调各级政府职能，加强监管力度；坚持普惠性保育服务，保障弱势群体的利益等。

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关键词 ] 美国儿童保育援助；援助分配；普惠性保育服务

一、美国儿童保育援助项目的历史及主要内容

（一）美国儿童保育援助项目的历史

美国一直处于儿童保教发展的前列，它能够在短时期内从移植英国教育到形成独立完善的体系，值得我们关注、借鉴与学习。美国儿童保育援助项目的发展与政府对学前教育的重视程度直接关联，大致分为以下几个发展阶段：

1.20世纪60年代之前。

这时期美国政府对学前教育的干预处于简单初始阶段，投入参差不齐。城市化和工业化的发展在促进经济繁荣的同时也带来了一系列的社会问题，尤其是贫困差距与儿童教育问题。随之出现的经济危机使得失业率加大。这些严重的社会问题迫使政府不得不采取一系列的解决措施，将投资儿童保育项目作为缓解就业问题的方法。同时由于妇女大量进入工厂，儿童保育问题也急需解决，1940年联邦政府颁布了兰哈姆法，鼓励社区开办儿童保育机构。可见，这一时期政府对儿童保育的干预只是应急性的，干预力量较为薄弱，主要为了解决社会危机。

2.20世纪60、70年代。

1965年，约翰逊总统提出“向贫困开战”，联邦政府开始高度关注贫困儿童的保育和教育问题，通过经济机会法案向早期儿童保育项目持续地提供资金，其中最著名的项目就是“开端计划”。此外，对特殊儿童的立法与资助也在逐步完善。

3.20世纪80年代以来。

经济和科技的迅速发展推动美国教育体系不断发展与完善，同时由于儿童保教需求的增加，美国联邦政府对保教援助的力度加大。20世纪80年代以来，美国联邦政府颁布了一系列与学前教育有关的教育法，如《开端计划法》(Head Start Act)、《家庭援助法》(Family Support Act)、《儿童保育与发展固定拨款法》(Child Care and Devel。pment Block Grant Act)等，同时在经费上进一步加大投入，设立开端计划专项资金和儿童保育与发展基金（The Child chid and De，elopment Fund，CCDF）。 在此背景下，美国儿童保育援助项目获得了长足发展。

（二）美国儿童保育援助项目的主要内容

美国联邦和州政府主要通过三种方式提供儿童保育援助：税收抵免、救济补贴金（Means-tested Subsidies）和公共学前教育项目(Public Preschool Pr。grams)。

1．税收抵免。

税收抵免是受益家庭最广、提供福利最低的一种保育援助项目。父母都工作且纳税的家庭和因工作需要而选择儿童保育的家庭有资格申请联邦儿童和依赖者照顾赡养税收抵免项目(Child。ndDependent Care Tax Credit)，即从他们的应纳税额中扣除部分保育费用。联邦儿童和依赖者照顾赡养税收抵免是渐进性的，对较高收入家庭通常有200/0—35%的抵扣。美国许多家庭都申请了此项税收抵免援助，如2001年约有620万纳税人申请，抵免税收近30亿。

2．救济补贴金。

联邦政府通过三个项目发放救济补贴金：儿童保育发展综合拨款(Child chid elopm。nt Bl。，kGrant)、贫困家庭临时援助拨款（Tempor。ry Assistance For Need Families Block Grant）、社会服务拨款（Social Services Block Grant.）。2000年，联邦政府为这三个项目共拨款70亿，州政府增补27亿。和税收抵免不同的是，救济补贴金的拨款是有限制的，而且严格按照联邦和州的资格规定与申请程序进行。一项关于17个州儿童保育补贴金的研究表明：1999年这17个州中只有4个州的援助比例达到20%～25%，有6个州的援助比例甚至只有15%。

3．公共学前教育项目。

大部分公共学前教育项目只限于4岁孩子，少数州甚至只限于残疾家庭。其中规模最大的是联邦“开端计划”项目，为低收人家庭的4岁或3岁孩子提供服务。美国联邦政府在2000年为开端计划拨款53亿。一些州增补了开端计划基金，如有36个州建立了学龄前项目基金，主要为那些处于经济危机或教育危机中的儿童服务。一些残疾儿童和有其他特殊需要的儿童也能从早期介入项目中获益。在公共学前项目中，平均每个孩子花费3455美元，开端计划项目高于此平均水平，达到6934美元。与救济补贴金一样，进入公共学前教育项目须受到联邦和州政府资格规定和申请程序的限制。2000年至2001年，4岁孩子进入公共早期教育项目（包括开端计划、学龄前项目、特殊教育项目）的比例大约为31%，且各个州之间有很大的差异。

二、美国儿童保育援助项目分配现状及问题

由于美国没有一个全国性的儿童保育政策，儿童保育援助项目很分散，再加上每个项目指向不同的人群，利用不同的机制，提供不同层次的帮助，我们很难准确分析什么样的家庭受到了援助、通过怎样的机制获得、获得援助的水平如何等相关问题，以至于不能对公共儿童保育援助项目进行恰当而充分的评估。以单一城市为例进行分析，则有可能控制不同地区政策环境对家庭的影响，这样我们就能够更清楚地了解享有同样受益资格家庭最后获得援助的差异。不过，同时需要注意对单个城市进行分析的缺点，那就是只能代表一个地区的人口和政策环境，推广到美国的整体环境可能会受到限制。以纽约市为例，纽约是为所有4岁孩子提供学前教育服务的6个州之一，同时是提供儿童保育税收减免政策的26个州之一，也是抵免款项可退还的11个州之一。本文将从两个维度分析纽约市多种形式儿童援助项目的分配结果，包括获得补助的概率与得到援助的水平等。

（一）儿童保育援助的分配情况

1．得到援助的概率。 据统计，纽约市6岁以下孩子的家庭在一年内得到不同形式的政府儿童保育援助比例为41%，其中50%的母亲工作、教学或参加职业培训的家庭得到了援助。申请儿童保育税收抵免的家庭比例为25%，家中有一个及以上孩子的家庭在公共学前教育项目中大约占18%，通过补贴金、代金券或者直接付款等形式获得援助的家庭比例则只占9%。家庭在一年之内接受的援助形式也可能不止一种。如在接受补助金家庭中，有41%的家庭至少有一个孩子同时接受公共学前教育援助项目，42%的家庭享受儿童保育税收抵免援助。而在接受税收抵免的家庭中，有22%的家庭至少有一个孩子接受公共学前教育项目，15%的家庭接受补贴金。总体而言，纽约市适龄儿童家庭得到援助的概率表现出如下特征：第一，母亲工作的家庭接受儿童保育援助的概率比母亲不工作的家庭高；第二，3-5岁孩子的家庭比3岁以下孩子的家庭获得援助的概率高；第三，人籍移民与当地居民在援助方面没有太大的差异，但相比之下，非人籍移民获得援助的概率比较低；第四，排除其他家庭因素，低收人家庭反而没有那些收入超出贫困线300%的家庭容易获得援助。

孩子进入公共学前教育项目的可能性与孩子年龄是否在严格规定的范围内有极大的关系，而与母亲是否参加工作的关联性很小，甚至没有。有慢性病或残疾的孩子进入公共学前教育项目的可能性极大，这在很大程度上是受早期介入项目的影响。在这一项目中，非人籍移民家庭子女与本土居民家庭相比不存在劣势。家庭获得税收抵免的概率与家庭收入有关。家庭收入低于贫困线200 010的家庭获得儿童保育税收抵免的概率远远小于那些较富裕的家庭。在保持家庭收入常数的基础上，母亲就业的家庭获得此项援助的概率较高。与补贴金和学前教育项目相比，缺少教育的家庭和残障或有健康问题的家庭获得税收抵免的概率很低。

2．获得资金额度。

就所有接受和未接受援助的家庭来说，纽约市儿童保教援助平均额度达到1617美元；就接受援助的家庭来说，平均受益额达到3979美元。受益额最高的是学前教育项目，其次是补助金，再次是税收抵免。从家庭单项援助金额看，补贴金最高，达到7103美元；其次是学前教育项目6417美元；税收抵免为851美元。2岁以下孩子家庭获得的援助金额低于那些家庭中只有3-5岁学前儿童的援助金额。在控制其他家庭因素的情况下，家庭收入低于贫困线75%的家庭获得的资金额度是收入低于贫困线300%的家庭的两倍。有残障儿童的家庭得到援助的金额为1400美元，多于其他正常家庭。孩子年龄在3-5岁的家庭每年获得援助的金额比婴幼儿家庭多约2000美元，比既有学前孩子，又有婴幼儿的家庭多800美元。令人意想不到的是，在控制孩子数量的情况下，单亲家庭没有双亲家庭获得的援助多，尽管从条件上来说前者获得的可能性应该很大，但是实际得到的援助却很少。非人籍移民获得的儿童保育援助金额比本土居民少1000美元，比人籍移民少800美元。

3．分配的实际结果。

对美国家庭来说，没有哪一种援助形式是普遍的，税收抵免、补助金、公共学前教育项目都会受到各方面的限制。由于资金有限，联邦和地方儿童保育项目通过资格标准和申请程序进行，家庭受益水平取决于项目计划、报销和支付政策。这些制度与家庭特征和个体行为相互作用，形成援助的最终分配结果。美国儿童保育补助的分配是以预期和非预期的方式进行的。通常而言，母亲就业的家庭比未就业家庭得到更多的援助；孩子健康状况不好或残疾的家庭比其他家庭得到援助的机会和数量多，但也有不甚公平之处，如单亲家庭虽然比双亲家庭得到援助的机会大，但是实际得到的援助较少，因此最终的结果是，单亲家庭和双亲家庭得到的援助相差无几；超过一半的低收人家庭没有获得任何援助，其中收入低于贫困线75%的家庭每年获得大约1400美元的援助，多于收入低于贫困线300%的家庭；城市移民家庭没有本土居民获得的援助多，非入籍移民更少；3-5岁儿童的家庭获得的援助是未满3岁孩子家庭的三倍，造成了婴幼儿家庭与学龄前孩子家庭之间极大的不平等。

（二）存在问题分析

美国儿童保教事业近几十年来获得了长足发展。就美国儿童保育援助体系来说，其突出特点为：联邦政府充分的立法保障、不同部门参与、州政府有绝对分配权、服务类型多样，其出发点为面向全体儿童，基点为提升家庭福利。然而就其分配结果来看，分配的公平性问题依然很突出，低收入家庭、单亲家庭等理应得到充分援助的群体在援助项目中却不占优势。究其原因，主要在于美国缺乏全面合理的早期教育政策，不同项目的目标指向与受益群体缺乏统一的规划与管理，从而造成项目资源的重复。加之，各个州之间的协调性较差，同一项目在不同州运作的实际效果差别很大，具体表现在以下方面：

1．各级政府间的协调问题。

美国儿童保育援助项目的分配权在各个州政府，而每个州政府在制定项目申请条件时的参照点有所不同，这虽然有助于州政府考虑当地实情，但是过于灵活的分配权也造成了州政府间各自为政，缺乏协调。这一问题产生的主要根源在于美国没有形成全国统一的儿童保育援助方案或政策，资源的协调分配、受益家庭的基本资格认定与审核等没有统一管理，从而造成资源浪费，且在一定程度上造成了州与州之间的不平等。

2．儿童保教服务的监管问题。

虽然美国有CCDBG(Child Care and Development Block Grant)对援助资金进行统一管理与运作，但是各个州之间与州内的监督和管理却不到位。美国缺乏儿童保育援助的监管系统，即从联邦到各个州、郡、市的统一监管部门。各个州郡实施的援助项目不尽相同，各类援助项目的受益人群也不同，然而没有一个强有力的部门对这些项目进行层次划分，对其受益条件进行审核与监管。

3．儿童保育服务类型的多样性问题。

美国的儿童保育援助项目是由不同机构发起的，因而在提供服务类型、申请条件和资格要求等方面存在差异，虽能满足不同群体的需求，但同时也存在着针对性不强和家长选择困难等问题。此外，由于服务类型多样，只要满足条件，家庭就会受到多种形式的援助。这对于那些急需援助的家庭来说是有利的，但就儿童保育援助的分配结果来看，真正需要帮助的家庭反而没有得到充足的援助，如对于那些收入低于贫困线75%的家庭来说，他们的家庭状况完全可以通过自身的努力摆脱，但却得到了较多的援助，因此从社会效应的角度来说，这些“援助富余”的家庭容易形成对援助的依赖，不利于社会的发展。此外，不同的项目也可能造成资源重复等问题。

4．儿童保育服务的公平性问题。

实施儿童保育援助的出发点是消除“代际贫困”，实现教育公平，但是在美国儿童保育援助分配中仍然存在对弱势群体援助不到位的问题，同时不同项目提供的服务质量有差异，对受益家庭有条件限制，这同样会造成接受援助的起点不公平，加之州政府权力集中以及监管不到位，服务过程不公平的现象更是普遍存在，这就使得资金的分配可能依据的不是需要性原则而是社会关系原则，获得保教服务的家庭不是急需家庭，获得服务的数量和质量与标准有较大出入等。

三、对我国的启示

我国的儿童福利工作在近几年取得了较大的发展。从政策到操作、从制度到服务都发生了深刻的变化，主要体现为从封闭型转为开放型，从救济型转为福利型，福利理念在转变、服务人群在扩大、服务类型在增加。但是与美国等发达国家相比仍存在不足之处，需要进一步发展与完善。

（一）保教并管，加强政府立法，加大财政投入

美国儿童保教事业的发展离不开联邦政府的大力支持，政府在加强立法的基础上也不断调整财政投入，并设立儿童保教援助的专项资金，为保教事业的发展提供坚实的财政支持。在我国，保教并管的提法多出现在幼儿园等教育机构中，政府更多关注的是这些教育机构的教育质量，儿童保育主要由家庭承担，因此我国教育部门在加强幼儿教育管理时更应着眼于儿童保育，同时保障政府对学前教育的有效投入。我国的一项实证调查研究表明，儿童教育支出占据了家庭支出40%以上的份额，与美国和加拿大等国10%左右的家庭教育支出相比，我国家庭教育消费较高。基于此，我国应加大对儿童保育的财政支持，通过多渠道减轻家庭教育负担，如可以借鉴美国的做法，设立不同的专项基金，为儿童保教服务提供基本的资金支持。

我国与美国相比，虽然有中央政府的统一管理，但是在实际运行中仍然存在各级政府间沟通不畅的问题，因此在儿童保教服务的具体运行中，各级政府还应坚持“统一协调，兼顾地方实情”的原则，建立系统的服务体系，考虑不同群体的需要，制定纲领性的政策文件，避免不同省市在制度上的冲突和资源上的重复，同时能够针对不同地区的实际情况与需要群体进行项目选择与受益资格的适度调整，如此形成中央政府宏观调控、各地方政府微观管理的协调统一的局面。

（二）加强不同部门合作，吸引企业参与

儿童保教服务事业不仅仅是教育部门的事情，需要调动相关部门积极参与。美国不同的儿童保教项目分属于不同的行政部门，如开端计划分属于美国教育部，直接儿童补贴分属于美国健康与人类服务部，而税收抵免分属于美国财政部。我国也应加强不同部门对儿童保教事业的支持与参与，如民政部门、福利机构等通力合作，实现服务类型的多样化。同时，政府应积极动员相关企业参与保教服务。如美国一直在推行企业退税政策，那些向职工子女提供保育服务的企业可以享受不同比例的政府退税。这一做法能够调动企业的积极性，同时增加服务的渠道。我国也可借鉴美国的做法，建立操作性强的激励政策，鼓励企业加入儿童保育服务事业。

当然，美国儿童保育援助项目多部门合作也带来了一定的问题，主要是在实施援助的过程中监管不到位，我国也存在同样的问题。所谓监管应就项目的审核、项目的实施和项目实施后的效果等一系列运行过程进行管理与干预，我国应大力加强监管力度，建立从国家、省市到区县的统一而连贯的监管，同时加强群众监督，建立通畅的意见反馈通道。

（三）坚持普惠性保育服务，倾向弱势群体

美国儿童保育援助项目一直包括对特殊群体家庭的援助，在一定程度上体现了教育公平。目前我国儿童保教服务正由补缺型向普惠型转变，但对不同群体的服务层次应有明确的划分，如在普惠性保育服务中应重点倾向弱势群体和有特殊需要的群体，只有这样才能在真正意义上消除“代际贫困”，实现公平。此外，在提供保育服务时，应以提高家庭福利为基点，以增加家庭就业为导向，如此才能从根本上解决家庭保育问题，减少家庭对社会服务的依赖性。美国儿童保育援助服务尽管秉承倾向弱势群体的立场，但实际结果是，低于贫困线300%的家庭获得的援助反而少于低于贫困线75%的家庭，由此必然会带来弱者更弱的结果。这就启示我们在教育补偿方面既应该提供多样化的服务项目，也应注意避免重复。目前我国的儿童保教服务项目还较为单一，不能满足不同群体的需求，因此相关部门应有意识地丰富保教服务项目，实现形式的多样化，同时加强对项目的统一管理，避免资源重复投入，为此可以设立专门的部门对项目进行分类管理，就其服务群体、援助方式和援助资金的数额等进行适当调控，从而保证有不同需要的群体都能获得一定的帮助，使援助真正成为一种普惠性的保育福利。

（四）援助以家庭为基点，并辅以相关科学研究

美国一直较为关注受益水平与家庭就业的问题，采取了相应措施帮助有能力的家庭就业，通过家庭成员的个人努力来提高其家庭收入，同时为了提高援助的质量，增强援助的针对性，美国还有专门的部门，汇总有关儿童早期教育的研究，并对援助的实际情况进行调查，建立了相应的项目评估团队和研究团队，以不断改进相关项目。这就启示我们应将提高家庭福利、家庭就业与科学研究结合起来，从多个角度保障和提升儿童保育援助的质量。