刍议英国学前教育的现行国家政策与改革措施

文/张建辉

摘 要

近年来，英国政府推出了多项新的政策举措，开始了规模宏大的学前教育改革，以扩展和提高早期儿童保育和教育服务的数量和质量，为幼儿和他们的家庭建立一个更加广泛的支持系统。本文介绍和分析了这场由英国政府主导的学前教育改革的动因、所要解决的问题和英国政府各项创新的政策举措。

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词

儿童托儿照看服务 保教一体化 国家儿童照料战略

一、学前教育改革的动因和所要解决的问题

早在1870年，英国就开始实施了儿童5岁入学(在北爱尔兰则是4岁)的义务教育。由于5岁以下幼儿的教育不属于义务教育，加上长期以来人们认为儿童的照顾和照料主要是父母的责任，因此英国一直不重视发展5岁以下幼儿的学前教育。1997年以来英国政府对学前教育投入总数为85亿英磅的巨额资金、积极推动学前教育改革。这次学前教育改革主要有以下两方而的原因:

(一)社会原因:鼓励就业、根除贫困

近年来，英国的社会问题越来越严重:由移民带来的社会排斥现象、单身母亲和少女妈妈数量跃居欧洲首位、因父母受教育水平低下和缺乏经济来源而导致儿童家庭教育的环境贫乏恶劣、越来越多的成人和儿童缺乏基本的读写和数学技能、青少年辍学率增高、犯罪现象增多等等，从而产生了文盲和贫困的恶性循环。1998年英国财政部的调查表明，在英国大约每3个儿童中就有1个生活在贫困中，这些孩子的家庭收入往往低于或只有英国人平均收入水平的一半。而在1968年，每10个儿童中才有1个这样的贫困儿童。由贫困带来的一系列社会问题已经严重地困扰和阻碍英国社会的发展与安定。

英国政府承诺要在20年之内彻底根除儿童贫穷现象。但是靠什么来解决这些问题，根除儿童贫穷现象?关于早期教育的效益研究为英国政府提供了决策的依据。研究表明:早期教育对于社会和教育的健康发展具有重要的作用。托幼机构为儿童和家庭提供的托管照料服务不仅具有鼓励就业的功能，而且高质量的早期教育还能够促进幼儿认知和社会性发展，为儿童入学学习和今后的就业奠定良好的基础。处境不利的家庭在儿童早期教育上的努力可以成功地打破贫穷在代际间的循环。对早期教育的投入将获得节约社会资金的回报。学前教育改革作为“非暴力革命”，可以作为重要的社会改革手段。

正是在这种背景之下，英国政府推出了一系列有关学前教育的改革举措。其核心宗旨就是向社会歧视宣战、鼓励就业、减少贫困，确保幼儿能够为后续的学习做好准备。

(二)学前教育自身存在的问题

英国虽然是现代托幼机构教育制度的发源地，但是长期以来英国学前教育因缺乏来自政府必要的资金和政策支持而积累了一些急需改革的问题:

1.托儿服务供求关系失调和昂贵的托儿服务费用。

10年前英国妇女参加工作的比率在欧洲是最低的，但是现在有5岁以下孩子的妇女参加工作的百分比已经从那时的32%上升到了51%。超过2/ 3的原来有工作的母亲在产假之后又重新工作。每5个没有参加工作的母亲中有4个表示如果托幼机构能够提供相应的托管照料服务，她们会考虑参加工作。

人们的工作时间也在增加。1998年84%的男性和45%的女性每周工作时间超过40小时，而且30%的男性和10%的女性每周工作时间要超过50个小时。在1988年，只有24%的男性和4%的女性需要每周工作超过50小时。与欧联邦的其他国家相比，英国男性工作时间更长，假期更少;有10岁以下孩子的父亲每周平均工作时间为47小时。

妇女就业人数和人们工作时间的增加，要求社会帮助解决幼儿的托管照料问题，但是托幼机构能够提供的学位明显不足。资料表明，1997年在英国，每3个幼儿才有1个学位。而且托幼机构提供的照看和照料时间不能配合家长工作的时间。有工作的或正在接受职业训练的父母需要“全包型”的幼儿托管服务，包括放学前后和假期的照顾照料服务。通常提供这种“全包型”的幼儿托管照料服务的都是私人或私立机构。

资料表明，大多数有工作或正在接受培训的父母把3岁以下的幼儿托付给家庭托儿所的保姆照顾或者把孩子送入私立机构。3岁以上的儿童同样也需要托管照看服务，因为通常为3岁和4岁幼儿提供的学前教育服务是非全日制的，而且只有在正常的学期内才有可能获得这种服务。例如，大多数游戏小组每天只提供几个小时的托管照料服务，或者每周只开放几次。只有少数游戏小组提供连续几天的服务或在假期也提供服务。

然而，“入托难”还不是家长面临的唯一困难，昂贵的托儿服务费用也是家长难以承受的负担。在英国，照料2个儿童(1个学前儿童,1个学龄儿童)的年度费用约为6000英镑，这在欧洲各国中是最高的。在大多数情况下，父母必须自己负责托儿服务费用，只有在幼儿被认定为“处于危境”的情况下，才能获得来自于政府资金的支持。

托儿服务供需之间的巨大矛盾和昂贵的托儿服务费用，成为英国政府实施鼓励就业、促进经济发展和保障家庭拥有健康生活政策的直接障碍。

2.“照看”和“教育”在体制上的分裂。

学前儿童特殊的身心发展特点，要求托幼机构必须把照看(Care)和教育( Education)整合起来。但是，由于英国托幼机构发展源流的多样性和行政管理体制的特殊性，不仅形成了英国托幼机构类型的多样化，也使英国托幼机构长期以来分裂为“教育” ( Education)和“照看”( Care)两个不同的服务体系。

属于“照看”体系的托幼机构，一般来说，为家长提供的托儿服务时间比较长，比较能够配合家长工作的时间，但往往只解决幼儿的生活照料问题而不能为幼儿提供适宜的教育。属于“教育”体系的托幼机构，为家长提供的服务时间往往较短，大都是非全日制的，而且通常在学校假期内不提供服务。

这两种功能不同的服务体系，在管理上的归属也不同。传统上，为从出生到3岁幼儿提供的托儿服务由社会保障部门管理，招收3到5岁幼儿的托幼机构则由教育部门管理。在各个地区，有关学前教育服务的政策(包括服务内容和标准)主要由地方当局根据当地的需要来制定，地方当局为托幼机构提供资金并决定由哪个部门(健康或教育部门)来具体管理这些机构。

“照看”和“教育”在体制上的分裂，造成了英国学前教育服务内容和标准的复杂性和多变性:不仅在不同的地区之间存在着地区差异，而且在不同的托幼机构或提供者之间也存在着差异，形成了英国学前教育服务缺乏统一的质量标准的状况。

“照看”和“教育”之间的鸿沟不仅存在于不同的地区和机构之间，而且还存在于托幼机构内部的从业人员之间。托幼机构内部的从业人员也有“照看”系列和“教育”系列的区分。不同系列的从业人员在职前培训、资格要求、晋级、成人与幼儿比例以及薪水之间有明显的差别。

要进入“教育”系列，成为一个合格教师，必须要拥有一个3年的学位，并经过1年的继续学习获得教师资格证书（PGCE)或4年的高等教育学位。目前，在英国托幼机构中的从业人员中，只有20%的人具有大学学历。成为托儿所的保育员或合格的助教，则必须要接受两年时间、16种内容的培训。对保姆、奶妈一直没有培训方面的要求。但是，保姆和奶妈却是英国儿童托管服务队伍的“主力军”(约占57% )，幼儿园(pre-school)和游戏小组(playgroup)的从业人员构成了另外的33% ,剩余的人员(大约10% )在托儿学校、放学后和假日游戏活动托管班中工作。在这些托管服务机构中有一半的从业人员没有受过培训，甚至附设在公立小学的学前班里的助教也没有经过专门的培训。一般来说，在“教育”系列中工作的从业人员的薪水要高于在“照看”系列中工作的从业人员。属于前者的合格教师能够拿到最高的平均薪水(17英镑/小时)，而属于“照料”系列的工作人员的薪水低于全国最低工资水平，每小时只有2. 1镑(英国新的最低工资标准为3. 6镑/小时)。

大量研究表明，托幼机构从业人员的专业化发展水平和稳定性(与薪资有关)等，是与托幼机构保教质量密切相关的重要因素。

二、英国政府的行动和政策举措

1997年以来，英国政府推出了一系列重大的政策举措来确保学前教育服务对于每个幼儿的可获得性。

(一)国家儿童照料服务战略的实施(The National Childcare Strategy)

1998年3月英国政府推出了“国家儿童照料战略”，该战略的主要目标是扩大就业、改善学前教育服务质量和为家庭提供更广泛的支持，主要内容包括扩大照料服务、提供基金、改善为从出生到3岁儿童提供的早期教育服务的质量和为14岁以下的儿童提供校外托管照料服务以及为16岁以下有特殊需要的儿童提供特殊教育服务。

教育就业部负责人Margaret Hodge在1999年3月29日的一个讲话中宣称政府将投资80亿英镑以扩展和改善为年幼儿童和家庭提供的照料服务。从1998年9月起，所有4岁幼儿都可以享受每周5天、每天2.5小时的免费早期教育。同时英国政府还确立了以下目标:到2002年，在苏格兰所有3岁儿童都能享受这种免费早期教育，在英格兰享受这种教育服务的幼儿将达到66%;到2004年，在英格兰所有3岁儿童都能享受这种学前教育服务。把早期教育服务的对象拓展到3岁幼儿，已被置于优先考虑的地位。

针对英国工作母亲人数很多，而托管照料的学位数量又严重不足的状况，英国政府采取策略，充分发挥和整合各种社会资源和力量为幼儿创造尽可能多的学位。英国的托幼机构，从性质上说，有地方教育当局举办的机构(约占59% )、私立的机构(约占30% )、社区和志愿者机构(约占90%)。这些机构(不管是公立的和私立的)，只要接受和通过教育标准办公室对其教育质量的评估，被认定为能够达成政府提出的基础阶段(3- 5岁)教育目标的话，都可以通过提供学位而获得政府资金的支持。而且，为了支持私立以及志愿者团体所办的托幼机构的发展，使它们仍然能够留在儿童托管服务的领域中，英国政府还承诺从1998年到2003年将为私立以及志愿者团体所办的托幼机构(这些机构自己并不独立承担幼儿托管照看服务所需的全部费用)投入4. 7亿的资金支持。

“国家儿童照料战略”所需的资金将通过新机会基金(NOF)得到补充。在1999- 2003年，来自国家彩票的1. 7亿英镑的基金将为86. 5万儿童提供托管照料的学位。

(二)职能部门的合并与调整

针对长期以来英国学前教育领域中存在的“照看”和“教育”在体制上的分裂，英国政府最近推出的新政策强调整合或“保教一体化”。

在中央政府管理层面上，决定主要由教育和就业部( DFEE,即现在的教育和技能部DFES)负责英国的学前教育事务。在其他可能对儿童产生影响的事务上，政府其他部门继续发挥作用。在教育和技能部中，设立了相关的职能部门来协同解决有关学前教育阶段的事务。在地方上，教育和社会服务部门共同发起了把“照看”和“教育”结合起来的活动，从而导致了被称为“保教一体化”的家庭托儿所数量的上升。

(三)质量监督与评价机制

在扩展托幼机构服务的同时，规范和提高托幼机构的服务质量也是一个需要考虑的重要问题。

长期以来地方当局既负责托儿服务的提供，又负责托儿服务的规范与管理，缺乏“第三者”的监督机制。经过大量协商之后，英国政府在1999年8月宣布，由独立于教育与技能部的非部级单位一教育标准办公室( Office for Standards in Education , OFSTED)负责制定全国统一标准的托幼机构学前教育服务质量规范以及注册和督导检查工作等，形成“第三者”监督机制。从2001年9月开始，所有的托幼机构都要接受教育标准办公室的监督。在各个地区将建立地方性的教育质量督导网络以支持督导者的工作。

教育标准办公室经常在报纸和网上发表对学校的检查报告。它的这种做法被认为会影响学校的“排名和声誉”。教育与技能部和学前教育的专业团体对教育标准办公室的这种做法深感忧虑，认为这种做法不应该被扩展到托幼机构中去。在对托幼机构进行的质量评价中，应当更多地发挥地方自我评价和改进质量的“积极主动性”，使国家标准和地方改革的主动性结合起来。

为了提高托幼机构教育质量评价的科学性，英国教育和技能部计划投入超过1000万英镑的科研经费，支持专业团体和机构开展有关早期干预与效果、托幼机构教育教学质量、教学策略、从业人员培训、资格审核、招聘以及配备的评估和研究。预计在今后的托幼机构教育质量的评价过程中，有关幼儿的学习和发展成就的数据资料将作为评价的重要依据而发挥作用。

(四)改善托幼机构办学条件

成人与幼儿的比率、从业人员的资格与培训、稳定性等都是影响托幼机构办学条件和保教质量的重要因素。使不同地区托幼机构中的成人与幼儿的比率保持相对一致，是政府改善托幼机构办学条件的一个重要的行动目标。1999年8月英国政府开始为经济落后的地区提供资金以把当地学校中学前班的师幼比从1: 30降低到1: 15 。

针对托幼机构从业人员工资低、流失率高的情况，政府实行最低工资制度以帮助和稳定托幼机构的从业人员队伍。

针对托幼机构相当多的从业人员专业化发展水平低的状况，英国政府致力于建立一个连续完整的培训系统并将增加拨款来支持培训。1998年11月成立了国家早期教育培训组织(the Early Years National Training Organization, NTO)。NTO与资格与课程认证部门(Qualification & Curriculum Authority, QCA)合作，面向学前教育(0- 8岁)领域中的所有从业人员(而不仅仅是教师)提供培训，并且把全国所有能够提供学前教育培训的机构组织在一起，形成一个全国性的合作网络。

(五)基础阶段课程指南(the Foundation Stage Curriculum Guideline)

为了解决长期以来存在的缺乏全国统一的学前教育服务质量标准问题和使5岁以下的幼儿为以后学习第一阶段的国家标准课程作好准备，2000年英国政府颁布了面向3- 5岁幼儿的《基础阶段课程指南》，为不同地区和类型的托幼机构提供目标清晰的指导。

《基础阶段课程指南》把基础阶段的课程内容分成人格、社会性和情绪情感发展;交流、语言和读写;数学;知识和对周围世界的理解；身体发展和创造性的发展等六个领域，提出了到基础阶段结束时每个幼儿在各个领域必须要掌握的关键技能。它虽然强调了幼儿身心发展目标的“全面性”，但同时也很注重幼儿的早期阅读和数学能力。当幼儿达到了法定的入学年龄(5岁)时，将对幼儿进行人格、社会性和情感发展，语言和读写以及数学等方面的发展水平评估(Baseline assessments)。以读写能力为例，5岁的幼儿要能够听出词汇中的第一个和最后一个音，发出单词中的短元音；将语音和字母联系起来，会说和听出字母表中的每一个字母;会独立地认读一定数量的熟悉的或常用的词汇以及简单的句子；会写自己的名字和标签、标题之类的东西，会使用标点符号来结构简单的句子；会运用语音知识来拼写简单的规则单词而且努力拼读一些更复杂的单词等。

许多幼教工作者担忧英国政府推行的这种强化读写和数学学习的措施会导致幼儿在很小的时候就体验到太大的学业压力。长期以来在“什么样的课程适合幼儿”这个问题上，英国幼教界一直争论不断。源自罗伯特·欧文和玛格丽特·麦克米兰传统的观点认为幼儿需要的是以儿童为中心、以自由游戏为基础的课程，而与其针锋相对的观点则强调从学前阶段就应当注重学业知识技能的学习。

《基础阶段课程指南》一如英国幼儿教育的传统，肯定了游戏对于幼儿学习与发展的重要性，但提出了“精心设计的游戏”(well—planned play)这一新的概念来区别于传统的自由游戏，“精心设计的游戏活动是儿童在基础阶段学习的主要方式，这种游戏中的学习带有愉悦性和挑战性”。显然“精心设计的游戏”这一概念更强调教师的作用，它标志着今天的英国幼教工作者在保持传统和面对现实的张力中所选择的“中间道路”。

(六)鼓励社区合作和家庭积极参与的政策支持

充分利用和整合社区资源，促进社区合作和家庭参与，为儿童和家庭提供更为广泛的支持，是英国政府改革学前教育的基本思路。

1.儿童早期发展和照料协商合作组织。

在这次改革中被认为是一项非常有意义的创新举措是在每个地区建立了儿童早期发展和照料的合作协调组织(Early Years Development and Childcare Partnerships)。儿童早期发展和照料协商合作组织的成员来自地方政府、地方教育、健康和社会服务等部门、各种不同类型的托幼机构和师资培训机构，以及家长和单亲父母的代表。他们都以志愿者的身份工作，其主要的任务是对本地区目前儿童照料和教育服务的状况进行评估和审计，为增加学位制定规划等等。为了帮助父母便捷地获得关于托儿服务资源的信息，英国政府在1999年9月建立了儿童托管照料网络信息服务系统(C1S)。

2.“确保开端”项目(Sure Start)。

“确保开端”项目是英国实现在20年之内彻底根除儿童贫穷现象承诺的中心环节。“确保开端”与美国60年代发展起来的“提前开始”项目不同的是，它不是通过托幼机构来对贫困儿童实施补偿和补救性质的教育，而是强调在尊重家庭文化背景的基础上，帮助家庭营造良好的家庭教育环境，更多强调的是贫困家庭的“教育自救”以实现贫穷的自我预防。

同时，“确保开端”方案并不仅仅面向贫困儿童，而是面向所有家庭的所有儿童。该方案为家庭提供的服务主要包括:家访咨询、帮助家长理解和支持幼儿的游戏、分享儿童保育和教育的经验、提供初步的社区健康服务、为有特殊需要的儿童和家长提供支持。政府雇佣幼儿保育和教育的专业工作者开展“确保开端”的项目。1999年1月已经在60个地区启动了该方案，在英格兰至少要建立250个“确保开端”方案。“确保开端”项目在3年中已经获得了5. 4亿英镑的资金支持。

3.优质早期教育资源中心(The Early Excellence Centers Pilot Program)

优质早期教育资源中心先行计划鼓励托幼机构和所在的社区、家庭合作，转变为为家长提供“一站式”教育服务与指导的社区教育中心，开展包括为5岁以下幼儿提供高质量的保育和教育服务、幼儿健康咨询、成人继续教育和职业技能培训等教育服务。申请成为优质幼儿教育资源中心的托幼机构需经过教育和技能部的认证和批准，通过和“确保开端”项目合作获得资金支持。该项目将分期分批在各地推动示范性的优质早期教育资源中心的建立。

4.为家长提供的优惠政策。

为了使家长有更多的时间和孩子在一起，保证家庭生活的质量与健康，英国政府延长了妇女带薪产假(从14周增至18周，可望延长至40周)和第一次为有5岁以下幼儿的家长设立了父亲可以使用的父母假(13周的不带薪假期，低收入的家长可以申请额外津贴以贴补减少的收入)。针对家长难以支付昂贵的托儿照看费用的问题，1999年10月英国政府出台了儿童托管照料税收信用政策，来帮助父母解决支付托儿照看服务的费用问题。

三、结语

当前是我国社会的转型期，我国学前教育事业的发展也正面临挑战。怎样更好地解决学前教育的公平、公正和民主化的问题，是我们在改革的过程中需要思考和研究的问题。中国和英国的社会制度和经济发展水平虽然不同，但是由英国政府主导的学前教育改革仍然对于我们进行学前教育改革、尤其是重新思考政府在学前教育的改革中发挥什么样的作用和职能定位不无裨益。从中，我们至少可以获得以下三点启示:

（1）学前教育作为社会的有机组成部分，它的发展状况与社会的发展密切相关，社会的需要往往才是学前教育改革的真实动因。同时，学前教育的改革不可能仅仅局限于幼儿园的“围墙”里。只有在社会各个方面进行同步的配套改革、政策保障不仅仅来自学前教育系统内部时，才可能确保学前教育改革目标的实现。

（2）调动社会各方面力量的积极性、整合和充分利用各种社会资源(包括民办教育的资源)为学前教育发展服务，应当是促进学前教育发展的基本策略。英国政府在政策和资金上一视同仁地对待公办和民办幼儿园，是我们可资借鉴的、发展学前教育事业的有效策略。

（3）由于我国社会的经济发展水平和学前教育事业不属于义务教育范围的性质，我国政府(主要是各级地方政府)能够为幼儿教育投入的资金非常有限。然而迄今为止就是这点有限的资金往往也在办好“示范幼儿园”的名义下仅仅被小部分“处境有利的”(而非处境不利的)幼儿及其家庭所享有。英国政府以每个幼儿为对象的(尤其是处境不利幼儿和他们的家庭优先)的经费投入模式对于我们今天在全面建设小康社会的背景下重新思考教育资源的合理分配和使用、尽可能地体现现代教育的公平性原则问题具有借鉴意义。