学前教育成本分担理论研究

贺静超**

（南京师范大学教育科学学院，南京，210097）

【摘要】我国学前教育成本分担目前主要存在四个问题，即政府对学前教育成本的分担过少，家庭对学前教育成本的负担过重；政府分担部分存在不公平问题；政府的投入重幼儿园硬件建设，轻幼儿园软件建设，导致学前教育的质量参差不齐；政府对已投入的资金未给予充分的监督指导，导致学前教育财政投入效益低下。为此，研究者运用公共产品、教育成本分担、教育公平、人力资本和财政投入效益理论，对以上问题进行深入分析。

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关键词 学前教育；成本分担；理论依据；现实问题

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2015）01/02-0036-06

近年来，我国对学前教育的重视程度不断提高，但学前教育发展仍然存在许多问题。就学前教育成本分担而言，主要存在四个问题。一是政府对学前教育成本的分担过少，家庭对学前教育成本的负担过重。二是政府分担部分大部分投向了优势地区、强势园所，未充分体现财政投入的公共财政属性。三是政府投入重硬件，轻软件，导致学前教育的质量参差不齐。四是政府对已投入学前教育的资金未予以充分的监督指导，忽视了效益问题。本文尝试运用公共产品、教育成本分担、教育公平、人力资本和财政投入效益理论，对以上存在的学前教育成本分担问题进行深入分析。

一、政府分担过少，家庭负担过重

尽管政府已经在相关文件中将学前教育的重要性提高到关乎“国计”“民生”“未来”的高度，但是从财政投入角度看，与家庭相比，政府对学前教育成本的分担比仍然过低。

1.学前教育成本分担现状

在政府尚未启动“学前三年行动计划”的2010年以前，我国的学前教育经费在全国教育经费支出总量中占比甚小。如2008年，学前三年毛入园率为51.89%，预算内学前教育经费总支出仅占预算内教育经费支出总量的1.29%，预算内生均事业费为443.38元，是小学和初中生均经费的16%和13%。〔1〕这种捉襟见肘的财政投入使得学前教育的发展在很长一个时期步履艰难。

值得庆幸的是，自从2010年政府启动“学前三年行动计划”以来，学前教育毛入园率已上升至62.3%，全国财政性教育经费中学前教育经费占的百分比从2010年的1.7%提高到了2012年的3.4%。2011~2013年全国各地新建、改扩建及增设小学附属幼儿园10万余所，扶持企事业单位办园、集体办园和普惠性民办园6.9万所。〔2〕由此可见，政府加大对学前教育的投入迅速促进了学前教育的发展。然而，当前我国学前教育的财政投入主体仍然是地市以下地方政府，中央和省级政府只起辅助作用。由于很多地方地市以下的政府财力有限，所以学前教育经费的主要来源仍然是家庭。除此之外，我国学前教育底子薄、欠账多，目前仍然是教育体系中的薄弱环节，尤其是随着学前教育成本的不断增加，幼儿园需要更大的投入才能维持基本的保教活动，但政府的财政拨款却未能相应提高，导致家庭学前教育成本负担仍然过重，很多弱势群体儿童无法接受到高质量的学前教育。这有悖于学前教育的本质属性——公益性和服务性。

2.基于公共产品理论——学前教育属公共产品

在2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）出台前，人们对学前教育的社会服务属性的讨论是建立在公共产品理论基础上的。公共产品理论是由美国经济学家萨缪尔森于1954年在其《公共支出的纯理论》一文中提出的。该理论按产品或服务是否具有消费上的竞争性和供给上的排他性，将全部社会产品和服务分为私人产品、公共产品和准公共产品。〔3〕公共产品具有消费的非竞争性和非排他性特点，私人产品是指在消费上完全具有竞争性和排他性且由市场提供的产品，而准公共产品则是介于公共产品和私人产品之间的产品。

一般而言，各国政府都视义务教育为纯粹公共产品，由政府免费向学生提供。尽管我们在分析义务教育产品属性时会发现，中小学作为公共产品，也具有一定的竞争性、排他性，并不完全符合公共产品的全部特征，但各国仍然将义务教育确定为公共产品，这是基于教育对社会的积极影响而定的。这同样也是我们要视学前教育为公共产品对待的理论依据。

我国学者周桂勋认为，学前教育作为基础教育的重要组成部分，是基础教育的基础，其对社会的正外部效应远大于高等教育和中小学教育，理应被视为公共产品。〔4〕的确，学前教育具有极其强大的外部效应和利益的外溢性，因此，公益性是其根本属性。世界上几乎所有国家都优先发展基础教育，尤其对发展中国家来说，教育投入是稀缺资源，更应该投向回报率最高的基础教育阶段。学前教育财政投入的高回报率，已被美国一项长达40年的成本—效益追踪研究所证明。该研究发现，待儿童到27岁时，学前教育的财政投入回报率为1∶7.16；待儿童到40岁时，学前教育的财政投入回报率已高达1∶17.07，其中对个人的回报率为1∶4.17，对社会的回报率为1∶12.9。〔5〕由此可见，学前教育是一项功在当代、利在千秋的公共事业，国家、社会和家庭均从中受益。

3.基于教育成本分担理论——学前教育成本需要分担

教育成本分担理论是由美国教育经济学家约翰·斯通于1986年在其《高等教育成本分担金融与政策》中首次提出的。该理论指出，教育是有投资、有收益的活动，能满足多个主体的需要，其受益人包括国家、受教育者个人、纳税人、雇主、企业、家庭、学校。约翰·斯通由此提出了成本分担的两项基本原则，即利益获得原则和能力支付原则。〔6〕所谓利益获得原则是根据社会和个人收益的大小来确定各自分担的成本份额。所谓能力支付原则是以分担能力作为确定教育成本分担标准的依据。利益获得原则与能力支付原则二者相互联系，缺一不可。前者是指不论是直接还是间接，谁从教育中获得了好处和利益，谁就该支付相应的教育经费，这也体现了市场经济中的“等价交换原则”；后者是指所有从教育中获得好处和利益的人，都应该按其支付能力的大小来承担相应的教育经费，这体现了社会基本原则中的“公平原则”。

约翰·斯通的教育成本分担理论同样适用于学前教育。笔者认为学前教育成本需要靠政府和家庭依据利益获得原则和能力支付原则来合理分担。

就利益获得原则来说，国家、社会和个人及家庭都是学前教育的受益者。学前教育对幼儿个体身心发展所具有的促进作用是早就被证明了的，与此同时，学前教育还能够产生巨大的社会效益。首届联合国教科文组织世界学前教育大会将学前教育的地位提高到了“构筑国家财富”的高度，认定投资学前教育比投资其他任何阶段的教育拥有更大的回报。西欧国家的多项早期教育成本效益研究表明，投资早期教育可以降低辍学率、复读率、对社会救济的依赖率以及犯罪率，这些都可以节约大量公共资金。美国和西欧国家的研究都表明，政府从学前教育中获得的利益多于家庭，因此，按照利益获得原则，政府理应分担学前教育的大部分成本。然而，迄今为此，我国政府并未充分意识到自己已从学前教育中获得巨大利益，这也许是因为在公共选择理论影响下，政府视自己为“理性经济人”，为了追求经济收益的最大化，在进行行为选择之前会对成本和收益进行核算，而学前教育收益具有的延迟性特点导致了政府决策的延迟。

从能力支付原则来看，需要考虑的是政府与政府间的不同支付能力、政府与家庭间的不同支付能力以及家庭与家庭间的不同支付能力。

不同地区的政府由于经济发展水平不同，政府间的财力大小也不尽相同，对学前教育的支付能力也会不同。近年来，我国很多地方政府对学前教育的发展实行的是“奖补政策”，结果越是经济发达地区的学前教育就越多地得到了上级政府的投入，而经济欠发达地区，由于当地政府财力有限，对本地区的学前教育投入显得力不从心。因此，按照能力支付原则，中央、省级政府应对经济欠发达地区的县乡政府给予财政转移支付或专项资金投入支持，以提高其对本地区学前教育的支付能力，促进学前教育更公平地发展。

政府与家庭的支付能力对比，主要可从“支出能力”“拥有财富数量”“能力高低”三方面来考虑。〔7〕政府主要是通过税收等渠道取得财政收入的。家庭主要是通过合法劳动获得可支配收入的。客观地说，政府的支出能力、拥有财富数量和能力方面远远超过家庭。富有者支付更多的教育成本是公平的。〔8〕

家庭与家庭间由于受教育程度和经济水平等的差异，对学前教育的支付能力也是不同的。有研究表明，父母接受过高等教育且有一定经济实力的家庭因其具备对学前教育足够的支付能力而更倾向于让子女进入优质学前教育机构。〔9〕而一些经济条件较差的家庭，因对高质量的学前教育不具备足够的支付能力，不得不选择那些低质量的学前教育机构，甚至放弃让子女接受学前教育的机会，造成儿童在教育起点的不公平。鉴于此，政府在加大学前教育成本分担力度的同时，应考虑重点扶持弱势群体，保证弱势群体儿童公平享受与其他儿童同等质量的学前教育。

二、财政投入缺乏公共属性，学前教育公平问题突出

政府财政投入的公平是保证学前教育成本得到合理分担的重要措施。学前教育处于教育的初级阶段，若这一阶段的教育公平问题持续恶化下去，将会导致更严重的社会不公平问题。

1.学前教育存在不公平问题

一是经济发展水平不同的地区对学前教育的财政投入差异巨大。我国很多地方政府对学前教育发展实行的是“奖补政策”。这样一来，原本学前教育发展较好的地区在接受政府资金投入后发展得更好，而经济发展相对落后的地区仍然会因为资金短缺而无法充分发展学前教育，导致恶性循环。

二是政府的有限资金不仅在地区投入上存在不公平，而且在对不同体制的幼儿园的投入上也存在不公平。很多地方政府通常将有限的教育经费投入到了公办优质幼儿园，起到的是“锦上添花”的作用。例如，2011年广州市8所机关办幼儿园享受的政府补贴高达7540万元。事实上，民办园与公办园同样承担着普及学前教育的责任，但现实中，我国的民办园很少得到政府投入的眷顾，以致普遍存在规模小、条件简陋、教师工资低、保教质量差的问题。政府财政投入的倾斜政策会导致幼儿园质量两极分化情况越来越严重。

2.基于教育公平理论——学前教育财政投入应发挥公平导向作用

美国当代哲学家、教育家莫提默·艾德勒把“平等”“不平等”分成两类：一类是被环境制约的平等或不平等，另一类是被先天或后天努力程度制约的平等或不平等。前者又可以分为“机会平等”和“条件平等”两种类型。所谓“机会平等”是指每个人都有相同的机会和出发点参与某项活动。所谓“条件平等”也可称作“结果平等”，是指不受机会平等影响的结果平等，这种平等只有通过立法程序和社会规范的作用才能够实现。〔10〕为了使幼儿获得“结果平等”，教育财政作为公共财政的组成部分，应体现普惠、公平的本质。

贺拉斯·曼认为，教育不平等是社会不平等的产物。他认为人人应该享有受教育的权利，为此，他视教育为“天赋人权”。教育是促进人类平等的平衡器，也是社会必不可少的平衡轮。教育可以促使个体提高他们的天赋能力和社会责任感，促使每个个体都能成为促进经济社会发展的人。〔11〕根据贺拉斯·曼的理论，我们认为，教育公平不仅对受教育者个人有益，更对国家的长治久安有重大意义。

学前教育财政投入的公平需要制度来保障。正如罗尔斯所说：“为了在分配上采用纯粹的程序正义的概念，有必要实际地建立和公平地管理一个正义的制度体系。”制度是一个客观的机制，是一种公开的规范体系，有了制度的保障，学前教育的公平才有实现的可能。罗尔斯指出，“公平机会的优先意味着我们必须给那些具有较少机遇的人以机会”。〔12〕他主张对社会上处于弱势群体的人，在资源分配上给予补偿，使弱势群体最终能获得相同的生活质量。这就是现在广泛应用于经济和教育等各个领域的“补偿原则”的理论基础。在尽最大努力平等照顾每一个儿童的利益的前提下，可以根据差别原则，给予弱势儿童更多的关怀。

目前，大部分OECD国家政府为私立幼儿园提供大量财政补助，这一政策的理论基础是私立幼儿园分担了政府的部分职责，提供了公共学前教育服务，政府应保证不同类型幼儿园和就读不同类型幼儿园的幼儿享受幼儿教育财政经费支持上的公平。OECD国家的普遍做法是提供优惠性财政政策而不是直接提供财政拨款，儿童入学补助发放范围一般定位于社会中低收入阶层，补助的金额依儿童需要而定，一般考虑父母工作和收入、家庭状况等多种因素，采取的是“积极歧视”原则。〔13〕研究者建议我国政府借鉴OECD的经验，根据各地不同的经济发展水平和支付能力，对学前教育不公平现象进行“削峰填谷”式的纠偏，为学前教育发展薄弱地区提供“雪中送炭”的教育财政资金扶持，以促进学前教育的公平发展。

三、财政投入重硬件轻软件，学前教育质量参差不齐

1.学前教育财政投入忽视质量问题

师资水平是决定学前教育质量的核心因素。OECD的一项早期保教质量调查表明，教师的高学历与儿童的良好发展之间存在高度相关性，高学历的教师在与儿童进行互动时能更好地运用支架策略，以帮助儿童获得最大发展。〔14〕然而，当前我国的政府财政投入大多花在了改善硬件设施方面，对提高教师专业素养这一问题重视不够，导致各地的学前教育质量参差不齐。例如，媒体报道，广东有一所幼儿园的教师集体失踪，有许多家长表示该园教师在做家访时曾向家长诉说他们的工资待遇太低，家长们怀疑这一教师集体失踪事件极有可能是与工资待遇过低有关的。又如，当前我国幼儿园教师的学历水平普遍偏低，尤其是部分农村地区的幼儿园教师学历水平更低，所以，师资力量难有保证。事实上，即使在一些经济条件相对较好的城市地区，由于经济待遇普遍不高，对幼儿园优秀教师的吸引力也不强。

2.基于人力资本理论——学前教育质量不容忽视

人力资本理论的发展可以追溯到18世纪经济学的创立之初，该理论强调的是教育在经济发展中的重要作用。该理论创始人亚当·斯密认为，人力资本是凝结于劳动者身上，通过资本的投资费用转化而来的，表现为劳动者技能和技巧的资本费用。〔15〕舒尔茨认为，人力资本的核心是人口质量。美国的教育经济学家在调查学前教育对儿童长期发展的影响时发现，优质的学前教育是最有效的预防干预手段之一，不仅对幼儿及其家庭有利，更具有社会经济价值，因为它既能为社会创造高质量的劳动力，提高就业率，增加国家的财政收入，又有利于降低犯罪率和改善公民的健康状况和生活质量，有效节约公共行政、司法、医疗和福利开支，是一种高回报的人力资本投入。〔16〕

促使劳动人口转化成人力资本的关键是发展教育，提高劳动者的素质与技能。低质量的学前教育（如“小学化”的学前教育）很难给作为潜在人力资本的儿童提供可以影响其一生发展的良好教育，也很难促成人口资源向人力资源的成功转变。〔17〕而高质量的学前教育离不开政府的大力投入。这是因为学前教育的高质量直接与幼儿园教师的专业素质相关，而要吸引具有较高专业素养的教师，需要为其提供合理的薪金待遇，这部分的资金投入需要靠政府提高对学前教育的成本分担比来实现。尤其是一些经济条件相对薄弱的县乡，当地政府很难承担这一经费，需要依靠省级和中央政府通过学前教育专项资金或者转移支付的方式给予支持。

四、财政投入效益不高，有限的财政投入未获得最大的收益

政府投入到学前教育的有限资金，因为缺乏有效的跟踪和问责机制，致使投入效益不高。有效的监督管理机制建设也属学前教育成本，需要政府投入一定的人力和物力。

1.学前教育财政投入效益不高

近10年来，我国学前教育财政经费占总教育经费的比例一直在1.3%以下。〔18〕然而，与学前教育财政性经费总量不足相比，学前教育财政性经费的投入效益低更是个令人沮丧的问题。

教育财政投入效益不高在公办园的表现是办园成本意识薄弱，竞争意识和社会服务意识不强。在公办园，维持性经费投入比例往往高于发展性经费投入比例，不利于发挥财政投入的最大效益。此外，公办园普遍缺乏节约意识，人才、财力、物力浪费严重。例如，园舍重复建设，大搞华而不实的装修；所购买的图书资料利用率不高；长期存在论资排辈现象，限制了许多优秀青年教师的成长与发展，导致人才流失，等等。与此同时，由于办园经费靠政府的财政拨款，招生也有计划指标，有的公办园逐渐养成了“官”气十足、服务意识淡薄的不良习气。

教育财政投入效益不高在普惠性民办园的表现是注重硬件设施投入，忽视对师资力量的投入。一些民办园转变成普惠性民办园后，为了提高竞争力，将大部分财政补贴投入到了幼儿园室内外硬件设施的添置上，例如户外活动场地扩建、大型户外活动器械增加、绿化面积扩大等外部形象工程，留给教师专业素质发展的资金则少之又少。然而，师资力量才是决定幼儿园保教质量的关键因素。要想建设一支高素质的教师队伍，合理的工资待遇是不可缺少的前提条件，否则一切将无从谈起。

2.基于财政投入效益理论——学前教育财政投入效益有待提高

教育投入效益是指教育资源消耗与教育产出成果的比较，即教育投入与产出之比。我国教育经济学家王善迈认为，教育是经济与社会发展的一个有机组成部分，只有当教育发展同经济和社会发展相协调时，教育才能在经济与社会发展中充分发挥作用，教育才能获得健康发展。〔19〕王善迈指出，教育的进行必须投入一定量的社会劳动或社会资源，在市场经济条件下表现为教育投资，这是教育的物质基础。教育产出或教育投资的经济效果表现在两方面。一方面是教育的直接产出，或教育资源的利用率，即以较少的教育投入，培养较多较好的劳动力和专门人才。另一方面是教育的间接产出，或教育投资的经济效益，即教育所培养的劳动力和专门人才投入社会后所引起的国民生产总值或国民收入的增量、扣除教育成本后的净收益，又分为社会和个人的收益两部分。〔20〕单位教育投资产出的成果多，质量高，或单位教育成果所费教育投资少，表明投入效益高；反之，则表明投入效益低。

教育财政投入效益是由资金分配的合比例性和资金使用的有效性这两大要素构成的。在市场经济条件下，整个社会经济资源的配置主要通过市场和政府两个渠道进行。在一定时期内，经济资源总是稀缺的。为了能够运用有限的资源，更好、更全面地满足社会的各种需求，首先要求人们对有限资源在公共部门和私人部门之间进行合理分配。只有当资源集中在政府手中能够发挥更大效益时，政府占有资源才是对社会有益的，财政支出的合理规模即是对财政支出效益外在合比例性的要求。〔21〕教育，尤其是学前教育，不能完全放手交给市场，需要政府的宏观调控，即政府通过财政投入与监督来推动学前教育的健康发展，促进学前教育投入效益的最大化。

根据2012年的教育年鉴统计显示，教育决算总经费是21242.10亿元人民币，而学前教育只得到632.71亿元人民币，不足总经费的3%。在得不到足额财政支持的情况下，想要使有限的财政投入获得最大效益，只能诉诸财政投入的内在合比例性，按照对学前教育质量发展贡献的大小，将投入到学前教育的有限资金通过优化支出结构，分配到不同领域。

能否找到教育财政投入的关键点，是判断财政投入效益高低的一个重要因素。不论是园所设施，还是师资力量，都是学前教育高质量发展不可或缺的因素。其中，教师作为劳动力和专门人才，是保证学前教育高质量和高效益的决定性因素。因此，按照对幼儿园保教质量贡献的大小来看，教育财政投入首先应该在师资力量方面占最大比例，也就是说，先保障教师的工资待遇，以稳定师资队伍，再投入硬件设施。

教育财政投入不能“只顾耕耘，不问收获”，需要有完善的监督管理制度。教育经费的监评是指对教育财政资金运转的全过程（包括教育财力资源的配置和使用）及其所产生的各种结果（主要指教育财力资源的配置和使用的效率与效益），以及与此相关的一切活动所进行的一种监控性测量与评价。这是提高教育投入效益的有力保证，因此，需要配备相关人员，提供一定经费作保障。〔22〕政府部门需要完善监督管理制度，对财政投入进行有效跟踪监督，切实保障财政投入落到实处，最大限度地发挥财政投入的效益，减少浪费。

学前教育是向终身教育的第一笔投资，是为满足每个家庭更加广泛的经济及社会需要的一项意义远大的政策援助。如果政府能合理分担学前教育成本，重视提高教育质量，加强监督管理，必将获得巨大回报。

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