特大型城市安全风险的全过程治理

赵来军，上海交通大学中美物流研究院教授、博士生导师

随着世界各国城市化进程的加速发展，城市规模急剧增大，人口超过1000万的特大型城市不断涌现，如东京、纽约、孟买、上海、北京等。这些特大型城市不但人口规模巨大，而且人口稠密，每平方公里人口密度动辄上万人甚至数万人，如上海中心八城区的人口密度达每平方公里2.4万人，孟买达3万人。巨大的人口带来经济繁荣、商业机会和社会发展，但同时也带来了一系列的城市病，其中特大型城市的安全风险问题最为突出，因为其直接影响市民的生命财产安全。拿人群踩踏事件来说，2004年2月5日的北京密云灯展人群踩踏事件导致37死15伤，2014年12月31日上海外滩人群踩踏事件导致36死49伤。加强特大型城市安全风险治理、提高安全风险抵御与应急救援能力，成为特大型城市管理中一项突出的紧迫课题。

特大型城市安全风险全过程治理模型

安全风险治理一般包括风险识别、风险评估、风险分类、风险控制策略和风险控制措施五个阶段。在一个特大型城市，建立有效的安全风险治理机制也应该从安全风险识别开始，再进行安全风险评估和风险分类，进而提出安全风险控制策略和风险控制措施，不断分析和评估风险，动态调整控制策略和措施，城市安全风险全过程治理如图1所示。

1．安全风险识别。安全风险识别是安全风险治理的第一步，也是最为重要的一步，主要包括安全风险因素识别与风险的发展变化预测两个方面。对于特大型城市，其安全风险因素数不胜数，既有自然的，也有人为的，更多的是人为和自然耦合的；既有来自高楼大厦、工厂、景观等地面上的，也有来自地铁、民防设施、隧道等地面下的，还有来自冰冻雨雪极端气候、雾霾污染等天上的。很多风险因素我们熟视无睹，其造成的灾难事故屡屡发生；而更多风险我们一无所知，面对灾难手足无措。城市管理者应该对城市有准确的了解，尤其是在互联网时代和数字化时代，大部分安全风险因素其实是可以而且容易识别的。

笔者提出一种采用空间、时间、人物三要素对主要风险因素进行识别并判别可能发生的事故类型的方法。如外滩观景平台、南京路步行街、地铁人民广场站、公交车、老式里弄等不同类型的地点，在不同的时间可能聚集不同类型的人群，进而产生不同类型的公共安全事故。三要素及可能的事故类型如表1所示。

在这三要素中要特别注意人的因素以及三者的稍合作用，如上海外滩观景平台，在人群大量聚集的时候，必须考虑参观者多为年轻人，容易冲动或恶作剧，在人群中放一个鞭炮或者喊一句“砍人了”的恶作剧，都可能造成严重踩踏事故。在判别出主要风险因素及可能的主要事故类型之后，要对风险的发展变化进行科学预测。在互联网时代，要特别重视运用物联网、移动互联网和大数据技术进行风险发展预测。任何事故的发生都有一个缓慢的发展过程，当预测到风险可能接近阈值时，就必须进行风险预警，采取干预措施，否则事故必然发生。

2．安全风险评估。事故发生的概率实际是很小的，所以容易被人们忽略，侥幸心理普遍存在，但一旦发生，往往危害结果巨大尤其是危及生命，令人追悔莫及。所以，安全风险评估要综合考虑事故发生的概率和可能产生的危害结果，可以应用矩阵分析、事故树、仿真模拟、统计分析等风险管理的理论和方法，对事故的安全风险概率大小及事故隐患危害后果进行定量评价。如化工厂爆炸、泄漏的危害就可以用模拟仿真进行科学计算，安全风险的大小正是上述两者之积。

3．安全风险分类。事故隐患风险无处不在，有些是永远不可能消除的，有些则是能够消除但由于成本太高得不偿失的，有些是可以容忍的，有些则是绝对不能承受的。因此，风险分类很重要，关键是要确定合适的可接受的社会风险标准，它是风险控制策略的基础。在估算出安全风险大小之后，要根据可容许的社会风险标准对其分类，可分为可接受风险、不可接受风险以及过渡区域风险。在此需要特别指出，所有涉及群死群伤的风险都是必须极力避免的，都是不可接受的风险。如普通的道路交通事故风险是可以承受的，但载有剧毒危险品的车辆在城市闹市区发生爆炸、泄漏事故的风险就是不可接受的。

4．安全风险控制策略。从事故发生概率和事故危害后果两个方面构造风险控制矩阵，我们可以提出风险控制策略——风险分散策略、风险预警策略、风险抑制策略、风险容忍策略，其判别如表2所示。

对事故发生概率低的、危害小的，可采取风险容忍策略，因为社会中的各种安全风险数不胜数，人类没有能力完全控制；对危害比较小、发生概率低的风险，控制起来的社会成本太高，也只能采取风险容忍的策略。而对危害很大的风险，必须采取风险预警策略，阻止其发生事故，例如核爆炸、剧毒品泄漏、地铁踩踏等事故。对事故发生概率高的、危害小的，可采取风险抑制策略，如一般行人的道路交通事故，发生的概率就很高，但其危害相对较小，那么采取一些防护措施就可以在一定程度上减少这种事故，没必要也不可能完全杜绝。对于发生概率高并且危害大的风险，就必须采取风险分散策略，包括转移部分风险、把大的风险分割成多份小的风险等。

5．安全风险控制措施。确定了安全风险控制策略，就要根据风险因素，采取针对性措施降低事故发生概率和减少事故危害，风险控制时要实时监控风险因素的发展变化来调整控制措施，使风险始终低于阈值，使安全风险可控。对于风险控制措施一般主要从人防、物防和技防三个方面考虑，在重视物防和技防在风险防范与控制作用的同时，要特别注意三者的协调问题，形成“三位一体”综合防控体系，尤其要注意主要发挥“人防”中人的主观能动性。在上海外滩人群踩踏事件演化过程中，上海公安系统可以通过视频监控系统观察到外滩的人群拥挤情况。比如，当游人从每平方米3个严重到每平方米10多个，这时候城市管理者就应该根据风险因素的变化，主动采取管制或增加警力等风险控制措施，而不是被动地坐等事态发展。

上海的重特大安全风险

上海是中国最现代化的国际大都市，行政区域6340平方公里，建成区面积3070平方公里，2013年常住人口2500万人，人口密集、建筑集中、活动集中、生产集中、消费集中，经济社会发展迅速，但在高度繁荣的同时也给城市安全带来重大风险隐患。比如，2010年静安区胶州路大火和2014年黄埔区外滩人群踩踏事件，都造成了重大人员伤亡以及恶劣的社会影响。上海这座特大型城市的重特大风险包括自然灾害风险和人为事故风险两大类。自然灾害风险主要有台风、暴雨、风暴潮、龙卷风、赤潮、浓雾、高温、雷击、地质、地震十种，人为事故风险主要有火灾、危险化学品事故、道路交通事故、生命线工程事故四种。其中，火灾、危险化学品事故、轨道交通安全事故风险尤为突出，要引起高度重视，并采取切实可行的风险控制措施。

1．火灾风险。高层建筑、老式里弄和石油化工行业是上海消防安全的三个突出薄弱环节。目前上海超过30层的高楼有1200多幢，建筑面积超过3563万平方米。高层建筑由于其结构特点，具有火势蔓延快，人员疏散困难，扑救难度大等问题。上海现有老式居民楼32600多幢，总建筑面积796.22万平方米，主要集中在中心老城区。这些老式建筑多为二、三层的砖木结构，电器老化，火灾隐患巨大，并且由于通道狭窄、人口密集、消防设施缺乏，一旦出现火情，扑救难度大。上海还是中国重要的石油石化产业基地，2013年石油化工及精细化工制造业工业总产值4148.22亿元，仅次于电子信息产品制造业和汽车制造业，居第三位。一旦发生重大化学品事故，后果不堪设想，也是上海的消防薄弱环节。

2．危险化学品事故风险。危险化学品是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。危险化学品供应链包括生产、经营、储存、运输、使用、废弃处置六大环节，如图2所示，每个环节都有发生安全事故的风险。

危险化学品事故具有发生突然性、形式多样性、危害严重性和处理处置艰巨性等特点。笔者根据搜集到的2005～2014年10年间全国发生的3618起和上海发生的129起危险化学品事故，分析得出：上海市危险化学品事故近年呈逐年减少趋势，但也发生过多起重大危险化学品泄漏、爆炸事故。其中，运输环节事故发生的数量最多，使用环节事故的危害性最大。较大事故主要发生在运输、储存和使用环节，每年二三月份与七八月份呈现事故高发态势，而每天上午10点和下午2点左右基本是一天中事故发生的高峰期。

3．轨道交通安全事故风险。上海是中国城市轨道交通发展最领先的城市之一，截至2014年7月22日，上海轨道交通全网运营线路总长567公里，车站共计332座，工作日日均客流达900万人次，运营规模列世界第一。高峰时间地铁人群严重拥挤， “上车时拼命推挤，乘车时摩肩接踵，下车时力拨人群”，就是超载运行的生动写照，极易产生人群拥挤踩踏事件。除此之外，上海轨道交通安全事故风险还包括火灾、车辆追尾、脱轨等重大事故隐患。

建立特大型城市安全风险治理长效机制

风险与城市发展总是如影随形的，有效预防和科学治理特大型城市安全风险是一个关键课题，需建立长效机制，而不应是“运动式”。

第一，城市管理者应树立“以人为本”的城市安全风险治理理念。经济、社会发展首先以人的安全为前提，以人为本为第一要务，不能因为存在安全风险，就压抑人的出行、娱乐、消费等需求，如取消集会、娱乐等活动，而应积极主动地引导人们的需求，提高人们的风险意识，实现安全风险全过程治理，确保公共安全。

第二，城市管理者对城市的安全风险和隐患要有清晰完整的掌握。这样才能有效进行城市安全风险全过程治理，通过物联网、移动互联网和大数据等先进技术，以及基层管理部门的人工排查，把城市的网格化、立体化、数字化、智能化管理结合到城市公共安全管理方面上。例如可以把视频监控、微信圈等社交网络数据，应用到城市安全风险的预测、判断和事故控制当中。

第三，要确保所有安全风险应急预案的科学性、针对性、可行性，根据风险发展是否有接近安全阈值的趋势，设立强制启动预案的硬性规定。如当景观场所拥挤达到每平方米几人就必须强制启动预案。通过先进科学技术、实体防范措施和管理流程，减少人为判断误差和人为失误。

第四，特大型城市安全事故一旦发生，还要有完备的应急救援体系和应急避难体系。如医院、食品、避难所等，确保高效救援和应急避难，减少生命财产损失。