城市发展周期与特大型城市风险的系统治理

李友梅，上海大学副校长、教授、博士生导师

改革开放30多年以来，以北京、上海等为代表的特大型城市的发展不断加快，并面向未来积极谋划“全球城市”的发展战略。然而，城市现代化和城市功能的提升，并不一定同时会带来人们社会安全感的增强。由于城市规模的巨型化和城市人口的多元复杂化，特大型城市在资源、环境、公共安全等一系列领域首先遭遇了超出一般逻辑的社会风险。因此，有必要从特大型城市当下经济社会转型的现实维度，整体、系统与深刻地认识社会风险生成的新机制，进而重新审视特大型城市防范和治理这种社会风险的实践能力。

城市发展周期与风险来源

城市有其物理与文化的双重属性，道路、建筑、基础设施及自然条件构成了城市的物理属性；人们对城市的认知、归属感及城市文明的社会文化底蕴构成了城市的文化属性。城市的存在离不开其物理属性，而城市的发展与繁荣更依赖于其文化属性。西方的城市理论及城市演化历史表明，城市的发展有其生命周期。城市总是经历着从生长、扩展、繁荣到崩溃瓦解或再度繁荣的过程，这个周期性重复的转换过程往往又与文明的兴衰同步。这意味着，城市始终处在一个动态的建没更新的过程之中，城市社会常常会是一个由各种生产方式、各种集权机制以及多元价值追求相互作用的社会。在这个社会中，同时存在推动社会结构变化、产业结构转型和文化结构再生产的多重因素，它们的相互协作或者冲突，会使城市社会的发展变化异常复杂并相应地面临阶段性的风险。

风险在城市发展的不同阶段有不同的表现形式及来源。比如，传统农村向城镇转变的初期，城市人口规模相对较小，城市密度与集中度相对较低，城市的风险相对较少。随着城市人口与建设规模的扩张，各种资源、市场、信息等在城市聚集，城市日益面临着诸如秩序失衡、人口对环境资源和公共服务的压力加大等结构性风险。当城市活力不足，进入相对衰退期，城市的风险则会系统性地爆发，比如城市就业机会的减少会增加社会的贫困，城市基础设施的老化、住房的紧张等问题会导致公共安全、社会冲突的增长。当城市不能有效地实现自我更新，不能在制度和政策领域进行系统性的变革，这些风险就有可能引发剧烈的社会危机。

上个世纪60年代以来，以纽约、伦敦、芝加哥、底特律等为代表的欧美大城市在这方面已经有了相当深刻的经验教训。从中国的情况来看，经过30多年的建设与发展，北京、上海、广州、深圳等特大型城市开始进入城市化发展的现代化阶段，它们的人口规模与空间密度逐步接近各种资源承载能力的临界点。超常规的城市化使得特大型城市面临城市生命周期的严峻考验，比如基础设施老化与公共服务更新缓慢所产生的安全风险，已经成为当前最主要的风险之一，2012年夏天北京大雨导致的城市水灾及人员生命和财产损失，就充分地说明了这点。又如，有研究指出，我国很多城市的地下管线是在20世纪80年代投资建设，到目前为止已经使用了30多年，由于各类项目缺乏整体系统的规划，加上当初管道材料质量不佳、管道施工不规范、管道保养缺乏等原因，城市地下管道的安全风险也越来越大。

从某种程度上看，特大型城市的这些风险不仅与快速的城市扩张相关，更与公共安全与服务设施的建设与维护没有同时受到重视相关。究其根源，还在于城市开发和发展过程中的经济动因与“利润延伸”被长时间地放在了优先位置，而高度开放的城市中人口异质性所提出的公共安全的多样性教育还很缺乏。

多阶段多类型风险的集聚特质

作为人口、资源、资本、信息、科技及时尚的中心的特大型城市，经济高度发展，社会高度开放使其风险呈现出密集性、流动性和叠加性的特征。相比于西方特大型城市从前现代到现代、后现代的发展历程，中国特大型城市只用了30多年就经历了这个过程。因此，中国特大型城市的风险结构聚合了城市发展多阶段多类型的风险。与此同时，由于受到深度全球化过程的影响以及国际各种风险的传导和转嫁的影响，城市文化遭遇到多重挑战，中国的特大型城市呈现出更加复杂的结构性特征。联合国经合组织（OECD）曾提醒21世纪经合组织国家将面临严重的新兴系统风险，即人类赖以生存的医疗卫生系统、交通运输系统、能源供应系统、食品和水供应系统、信息和通信系统所将遭遇的威胁。中国特大型城市面临着多阶段多类型风险在同一时空叠加下的挑战，其中既有传统的常规风险，又有后现代、后工业阶段的非传统风险。

一方面，特大型城市会时常遭遇诸如火灾、水患、流行疾病等传统的常规性风险，但由于特大型城市的人口流动性高、城市空间密度高、人群集聚等特征，常规性风险会带来难以估判的巨大破坏性，比如当上海的摩天大楼遭遇火灾。另一方面，伴随着工业化、信息技术的高度发展，特大型城市还面临着恐怖主义威胁、金融风险、信息网络安全风险等非传统危险。

具体而言：其一，在全球经济危机及多元文化冲突的背景下，特大型城市日益受到新型恐怖主义的威胁，公共设施、轨道交通、公园、机场等人群密集场所，一旦受到恐怖主义的袭击，将给整个城市带来巨大的创伤。如地铁由于通常是高风险密集的场所，正成为“恐怖事件”制造的首选之地。其二，特大型城市通常拥有数量众多的金融机构，以及资产规模巨大的金融市场。在失控的情况下，某家金融机构破产倒闭所引发的金融风险往往会转化为系统性的金融危机，导致全社会经济秩序混乱，甚至引发严重的社会与政治危机。1997年的亚洲金融风暴、2008年的美国“次贷危机”及其后蔓延整个欧洲的“债务危机”，对全球金融市场、区域经济稳定都造成了严重的影响。其三，由于信息网络技术具有匿名性、超越时空、即时性等特征，其广泛运用使得全球的经济社会生活紧密连成一体，人们的多样化诉求基本都可以借此得以满足，但是信息网络技术的快速发展也隐含着巨大的安全风险。网络黑客的大量存在，有可能导致个人、组织乃至国家重要情报信息被窃取和泄露，“棱镜计划”丑闻就充分显示了信息安全风险的严重性。

如乌尔里希·贝克所言，随着现代性的发展，人类社会正进入一个以风险分配为主的时代——风险社会。在风险社会，风险造成的灾难将具有极大的延展性与扩散性，不再局限于风险的发生地；风险的严重程度通常超出人们的预警和事后处理的能力。 传统常规风险与新型的非常规风险的叠加聚合，需要当前中国特大型城市认真应对。

特大型城市风险的系统治理

党的十八届三中全会明确提出改进社会治理方式，坚持系统治理，健全公共安全体系等要求，为特大型城市的风险治理提供了重要的指导原则和方向。如何从传统政府一元主体主导的行政化风险管控体系发展为多元化、系统化的风险治理体系，成为各级政府面临的重要问题。

由于特大型城市的风险结构及其破坏性后果的复杂性，特大型城市的风险治理需要构建起系统化的治理体系、治理机制、治理路径。这就要求在风险的识别与分析上，形成科学、及时、有效的风险信息提取与反馈机制，利用多元渠道，及时甚至前瞻性地判断风险的来源与扩散的路径；在风险与危机的处置上，构建以政府管控为主，多部门、多元力量有效协调的组织体制与机制，形成处置复杂风险的强大合力；在风险的事后管理上，建立严格的考核与评估制度。除此之外，还必须认真思考特大型城市风险生成的社会与文化土壤，通过一系列的制度与政策安排、机制设计，从源头上尽可能地消除各种复杂风险生成的诱因，将风险限制在可控的范围之内。

以系统治理的思路来应对特大型城市的风险，首先必须考虑如何确保风险治理制度网络能够有效运行。中国特大型城市近年来都形成了一整套紧密衔接、环环相扣的冈险治理制度体系（或预案），但一旦遇到突发事件，这套制度体系的运行效率常常差强人意，尤其是在涉及跨部门、跨体系联动的环节上，往往是模式化的制度安排与复杂化的实践严重脱节，这种脱节极大地削弱了特大型城市的风险治理能力，并引导我们进一步思考以下两个问题：

一是系统治理中跨部门整合、动员机制何以可能。现实生活中，风险治理的多元主体往往隶属于不同的体系，其遵循的基本规则也不尽相同。此时，空有一套将其编织于一体的制度网络，显然无法解决治理主体间协同时的权力规则问题。基于当前中国国家治理体系的现实特征，解决这个问题需要充分发挥政党组织“高位推动”和跨体系动员的组织能力，并以此敦促各部门“守土尽责”，形成一种环环相扣的制度化责任链条，并将其纳入法制框架。

二是风险治理中关键决策者的激励机制设置问题。特大型城市风险的最大特征就是高度不确定性。此时，风险治理的决策者承担着一定的决策风险（比如误判形势），而如果缺乏必要的激励机制使其始终保持警惕，这些决策者就可能会本着“多一事不如少一事”的原则，尽可能少地或不启动风险治理程序。而积极合理的激励机制首先会涉及对城市管理者政绩观的修正，以及围绕风险治理的投入产出比形成新的绩效评估体系。

乔尔·科特金指出，任何一个城市的产生、存在、发展、繁荣、可持续，都需要同时具备三个条件：认同、安全、活力。 人们在一个城市生产、生活是否有全方位的安全感，是其能否形成并保持有活力的工业、商业等经济活动，并在此基础上进一步形成深层的精神归属感、文化认同感的关键所在。随着中国城市化进程进一步加快，面对城市快速扩张所产生的社会风险必须未雨绸缪，加强城市风险的干预和系统治理，才能够在持续的城市发展中增强综合竞争力，创造有序、安全、宜居、充满活力的城市家园。

注释：

①刘易斯·芒福德在《城市文化》中讨论了大都会增长和衰落的周期，他修正了帕特里克·格迪斯提出的六阶段理论，提出了从“原始都市一城邦一大都市一超大都市一暴虐都市一废墟都市”的城市周期过程，参见《城市文化》，中国建筑工业出版社2009年版。

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参考文献：

[1]长鸣的城市警钟——城市进程中的社会风险与公共治理．探索与争鸣，2011 （2）．

[2]刘克会等．城市地下管线主要风险因素分析．工程勘察，2013 （9）．

[3]钟开斌．国际化大都市风险管理：挑战与经验，中国应急管理，2011 （4）．

[4]乌尔里希·贝克风险社会，南京：译林出版社，2004.

[5]乔尔·科特金全球城市史北京：社会科学文献出版社，2006: