破除党内潜规则重构政治生态——基于执政党建设的思考

周敬青

内容摘要 新时期推进全面从严治党，必然要求重构政治生态，彻底清除党内潜规则的影响，形成“山清水秀”的政治生态环境。要通过斩断党内潜规则产生的利益链条，建立以公平正义为价值取向的执政党政治生态；铲除党内潜规则产生的社会政治文化土壤，建立体现现代民主法治理念的执政党政治生态；清除党内政治生活中的潜规则，建立起具有良好的组织行为文化的执政党政治生态；加强对党内潜规则的全方位、全过程监督，重构风清气正的执政党政治生态。

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关键词 执政党建设 党内潜规则 重构 政治生态

作 者 周敬青，中共上海市委党校教授、博士。（上海200233）

基金项目 国家社会科学基金重大项目“国外执政党治党理政比较研究”(12＆ZD078)、上海市“党的执政能力建设”创新研究基地项目

政治生态全面反映了政治生活现状以及政治发展环境。执政党的政治生态不仅影响和制约其执政地位的巩固和执政使命的完成，而且对整个国家的政治生态有着至关重要的示范和影响作用。执政党的政治生态是其内部政治生活现状，以及外部政治发展环境的集中反映，是执政党组织及其党员生存发展的内外环境要素的综合，包含执政党内部各要素之间以及执政党与其他诸如国家、社会系统之间相互作用、相互影响、相互制约所形成的生态系统。同志指出：“反腐败斗争形势依然严峻复杂……减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重。”“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀。”当前，党内潜规则在一定程度上普遍存在，它如同“雾霾”一样笼罩全党，干扰党员干部的思想和行为，污染党内政治生态环境，已经发展成为党肌体上的“沉疴毒瘤”。重构执政党的政治生态，彻底清除党内潜规则的影响，形成“山清水秀”的政治环境，是新时期推进全面从严治党的必然要求。

斩断党内潜规则产生的利益链条

党内潜规则的根源是利益使然，追名逐利是诱发潜规则的人性弱点所在。当党内法规制度不能给当事者提供最大化利益，而党内潜规则却能为当事人谋取最大利益时，党内潜规则就会以其巨大的预期非法利益对人产生强烈的吸引效应。一些党员干部为了争夺低成本的个人非正当利益，把党内潜规则作为实现个人利益最大化的行为准则，势必会弱化党内法规制度的刚性约束功效，必然导致权力腐败的滋生蔓延。

斩断党内潜规则产生的利益根源，不是不要利益，而是杜绝非正当利益，尤其是非法利益，保障正当利益。这些需要通过公平正义的制度来实现，如此才能建立以公平正义为价值取向的执政党的政治生态。“社会的公平正义既体现为社会人的价值认同，也表现为制度安排的合理性，体现在社会资源分配和获得的差别是合理的，社会机会对每个社会成员都是自由开放的，可竞争的。”公平正义的制度内在特点是，让每个人都能得到其所应得的，并让一切侵害他人的人遭到惩罚，从而维持社会的长期稳定与繁荣。党的法规制度要充分体现维护公平正义、奖惩分明的特点。

通过健全完善党内制度法规，尤其是通过党务公开、新闻媒体舆论的监督，加大选择党内潜规则行为人的成本。如，在党的决策过程中，通过切实推进党务公开，提高决策的透明度，减少“灰箱”甚至“暗箱”操作；通过制定干部选拔任用过程“倒查”机制，对存在违反规定选拔任用干部问题的，追究有关责任人的责任，遏制在干部选拔任用过程中的“少数人在少数人中选少数人”的潜规则；在党内政治生活巾，通过曝光“人治大于法治”、“权大于法”的种种丑闻，曝光少数党员领导干部因违反党纪国法而犯错误甚至犯罪的典型案例，体现法不容情。

通过建立科学的补偿和惩处机制，使抵制党内潜规则的人受到保护，使遵循党内潜规则的人受到惩处。要健全党员检举揭发党内潜规则的保障机制。一些党员对发生在自己身边的消极腐败现象不能或不想抵制，对身边的领导干部家长制、一言堂、个人专断等遵循党内潜规则做法不敢抗争，与保障机制不健全有很大关系。要加大力度查处那些阳奉阴违、结党营私、按照党内潜规则行事的党员干部。一旦发现一些地方或部门党内潜规则风气的存在，就要严格追究领导干部的责任。如同破坏自然生态环境的领导干部要受到惩处，破坏政治生态环境的领导干部同样要受到惩处付出代价。

构建公平正义的制度，最终要剥夺特殊利益集团的垄断性特权，缚住“腐败利益集团”的攫取之手，斩断党内潜规则的利益链条。市场经济发展对民主政治建设具有双面效应，一方面它会形成多元利益格局，促进公民主体意识、权利意识的增长；另一方面它会导致经济资源和社会权利向部分社会成员集中，形成所谓“强势群体”和“弱势群体”，消解经济平等，从而造成广大人民实际政治地位和社会地位的不平等。今日贫困与弱势群体所需要的，正是得到自己本应得到的平等权利。要实现公平正义，就必须剥夺特殊利益集团的特殊权利、特殊地位，缚住这些利益集团的攫取之手。在顶层设计上，要按照科学发展观的要求，统筹协调城乡发展、区域发展、社会发展，收入分配更加注重社会公平，努力缩小当前的贫富差距。

只有突破政治利益的刚性，才能实现经济利益关系的调整，才能实现社会公平正义。要大力推进深层次的政治体制改革，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，打破党内潜规则形成所依赖的固定利益圈。随着改革进入深水区，由于政治体制改革的相对滞后，造成我国当前政治体制运行中的诸多问题，比如，贪污腐化的盛行；党政权力过分集中、缺乏有效的监督和制约机制；改革中出现的“放权”与“收权”的周期反复，行政体制不规范造成的政策制定实施中的扭曲变形；垄断者的垄断和既得利益者的贪婪；经济增长方式转变的步履蹒跚；官商勾结屡禁不止等现象，都是政治体制改革滞后的副产品，都对中国共产党执政地位的稳固和国家的长治久安形成了现实威胁。为此，要有效地限制政府的权力，通过推行权力清单制度，划定政府与市场的边界，实现简政放权，真正实现政府法无授权不可为、法定职责必须为。切实解决由于权力运行过程不透明，容易给潜规则留下权力寻租空间等问题，从而限制政府权力，使各级政府各个部门均服务于公共利益。一个权力有限、公开透明的政府，将难以在资源分配过程中使决策向自己的利益倾斜。中国的改革只能走经济市场化与政治民主化兼容的道路。只有通过政治民主化才能最终实现经济市场化，以此来摧毁依赖于小农经济而产生的熟人社会，彻底打破党内潜规则形成所依赖的固定利益圈。铲除党内潜规则产生的社会政治文化土壤

党内潜规则与现代民主政治理念格格不入，它是对现代民主政治理念的异化和扭曲。而现代民主政治理念是有效治理党内潜规则的良药？党内潜规则具有隐蔽性、实用性、功利性、排他性等特征，是在消极的社会政治文化土壤中产生的；而现代民主政治理念具有公开性、正义性、免疫性、无私性等特征，其精髓和灵魂是倡导民主、自由、平等、法治。要破除党内潜规则赖以生存的政治生态，就要通过培育现代民主政治理念，重视社会政治文化的再塑，培植和巩固民众对正式规则的信仰。

要科学准确地把握马克思主义民主政治理念，才能做到对党内潜规则批判的科学准确性和清理的彻底性。科学社会主义理论自产生之日起，就和民主、自由、平等紧密相连。科学社会主义的创始人马克思、恩格斯首次提出民主制度的本质在于绝大多数劳动人民的统治。马克思早在1844年的《关于现代国家的著作的计划草稿》中就提出了“政治文明”的概念。列宁发展了马克思、恩格斯的社会主义民主政治思想。他深刻地揭示了社会主义和民主的关系，提出“没有民主，就不可能有社会主义”，阐明了社会主义必须实行充分的民主这一马克思主义民主学说的重要原理，为社会主义国家民主政治建设指明了方向。新中国的诞生为社会主义民主政治建设奠定了基础。人民民主理论成为新中围建国立国的理论基础。政治文明的新视野则开拓了中国共产党民主政治理念的新领域。“文明是一种成果，物质文明主要是改造自然的成果，精神文明主要是改造人类自身的成果，而政治文明则主要是改造社会的成果。”党的十八大报告提出，要在全社会大力“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观”。作为先锋队的党员干部更要带头树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义等现代民主政治理念，唯此才能鉴别党内潜规则，自觉抵御党内潜规则。

要吸取和借鉴西方民主政治理念的有益成分，寻求破解党内潜规则的有效路径。纵观党内潜规则的种种表现，都是与人类民主政治的进步趋势背道而驰的，最终对公民权益造成损害。西方民主政治有其虚伪的一面，但也有作为民主政治精髓和灵魂的平等观念、自主观念、尊重个人权利、尊重法制权威的观念等一些合理的理念，其民主政治实践也有某些实实在在的内容，如：国家权力机构无论采取什么形式，都必须采用分权与制衡原则，以防止权力过分集中或权力滥用；人民享有充分的知政权、议政权和监督权等，都值得我们学习和借鉴。纵观国外政党政治，越是法制完善健全的国家，政党自身的制度也健全，党内潜规则就越没有藏身之地。而腐败盛行的国家，法制不完善，政党自身的制度不健全，其党内潜规则就可能盛行。一些国家和政党通过制定和完善法律制度，规范政党的运作；实行对政党的公共补贴，防止政党被利益集团操纵，确保政党体现民众的政治意愿，维护民主政治的正常运转；改革政党的内部治理结构，促进政党的民主性和透明度；通过设立独立的党内监督机构，对政党进行有力的监督；公开政党组织和政党领导人的收入、财产和对防止腐败有用的信息，如与某个企业或利益集团的关系的信息，使选民了解政党背后的支配力量，了解政党在制定政策的时候是否公正地表达不同群体的利益。发展中国特色社会主义民主政治不能照抄照搬别国的经验和模式，但是民主政治中一些共性的理念，以及他国他党的一些好的制度和做法，值得我们在治理党内潜规则中加以借鉴。

当前，要特别注意培育塑造体现法治精神的执政党政治生态。中国共产党是在专制主义社会基础上建立起来的马克思主义政党。宗法观念、等级观念、特权思想、家长制作风以及人情关系网、人身依附等封建主义的思想残余，在现代社会中仍不时残渣泛起。关系文化、人情文化和贪腐文化等对巾国传统文化影响深远。这些与当代法治精神相悖离的文化特质，极易造成对党的政治规矩的破坏，成为滋生党内潜规则的温床。一些党员领导干部长期受到党内潜规则的影响，理想信念动摇，规矩意识淡薄，法治思维缺失，没有养成坚守制度、敬畏党纪国法的工作作风。有的党员领导干部甚至坠人腐化变质、违法犯罪的深渊。近年来，党中央高压反腐，查处了一系列触目惊心的高级领导干部腐败犯罪案件。通过这些案件，一方面暴露出腐败分子人性贪婪的主观恶性，另一方面也暴露出党内潜规则盛行的客观现实，令人深思和警醒。

党的十八届四中全会提出，要坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。要求各级领导干部要做遵法学法守法用法的模范，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”法治只有内化成自觉的意识，形成法治文化，才能实现真正的良法善治。全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，关键靠党员十部真正尊崇并带头遵守国家宪法和法律，树立法治信仰，弘扬法治精神，提升法治素养和能力，善于用法治方式全面深化改革、维护社会稳定、化解矛盾。

中国共产党的党内法规制度，既是管党治党的重要依据，也是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。要通过加强党内法规制度建设打压党内潜规则的生存空间。党的法规制度与党内潜规则是此长彼消、此存彼亡的对立关系，要通过彰显以党章为核心的党的制度的权威，强化党的制度教育，加强全党的制度意识的培养，促使党的制度内化为党员的内心信念、行为模式。当前，要大力培养党内“敬畏制度”特别是“敬畏党章”的意识，特别要加强党的制度文化建设，加强对党员领导干部的制度意识、法治观念、廉政文化等方面的教育，充分发挥党的政治规矩所具有的目标激励功能、行为规范功能、纪律约束功能、体现和保障党的纯洁性和先进性功能，使之成为抵御党内潜规则的有力武器。要充分唤醒全党的党章党规意识，以党的政治规矩为镜鉴和戒尺。通过加强制度文化建设，使全党和全社会养成健康、阳光、平和的心态，使执行制度成为党员干部一种自觉的意识和行为。

清除党内政治生活中的潜规则

潜规则潜伏于党组织运行的全过程，在党内意识形态、党内决策执行、党内选人用人等党内政治生活中，都有潜规则在作祟如：在党的意识形态中，理想信念上“不认主义认实惠”、“不信马列信鬼神”，一些共产党人精神上缺钙，得了“软骨病”；在工作作风中，逢迎拍马，唯上是从，“不怕群众不满意，只怕领导不注意”，践踏的是党的全心全意为人民服务的根本宗旨；在决策和执行中存在“只唯上不唯下”、“三拍干部”、“上有政策，下有对策”的潜规则，党内民主集中制原则被践踏，决策频频发生失误，给国家和人民带来重大损失；选人用人中搞宗派主义、山头主义，“小圈子选人”和“选小圈子人”的潜规则，挑战着党的五湖四海、任人唯贤、德才兼备、以德为先的干部选拔任用原则；党内组织生活中存在着好人主义盛行、“多栽花、少种刺”，导致党的批评和自我批评的优良作风和传统流于形式。潜规则就像一只无形的手扭曲着党内的关系。潜规则如网似雾，在党内无所不在，无孔不入，清除起来也往往如陷迷阵，如缠丝网，云里雾中，无从下手。有效治理党内政治生活中的潜规则，必须从健全党内民主集中制、保障党员的主体地位、提高党内政治生活的质量等方面着手，加强组织行为文化建设，建立起具有良好的组织行为文化的执政党政治生态。

健全党内民主集中制，防止和克服家长制作风。民主集中制是党长期形成的根本组织原则，它对于组织成员的团结、协作具有重要的作用。一些党组织和党员领导干部在实际党内生活中根本没有认真执行民主集中制，工作中积累的矛盾、分歧逐渐开始沉积，缺乏正常的民主生活化解矛盾的渠道，与正常组织抗衡的“小团体”开始逐步形成，致使党内民主集中制沦为一些不法分子弄权专断、以权谋私的“遮羞布”。只有切实贯彻民主集中制原则，正确处理领导班子中一把手与组织领导成员的关系问题，正副职的角色协调与冲突问题，组织成员中的权利与责任问题，规范领导班子成员的行为，严格执行民主的各项程序，才能防止和克服家长制、一把手独断专行、一言堂现象的产生。能否坚持民主集中制原则，领导干部带头是关键。领导干部应充分认识到民主集中制对党的建设的极端重要性，牢同树立民主的观念，养成民主的习惯，形成民主的作风，不断增强贯彻民主集中制原则的自觉性和积极性。党员领导应切实担负起领导责任，坚决抵制违反民主、破坏民主的各种言行，防止小团体主义产生，营造良好的党内生活环境。要大力宣传民主集中制的具体制度要求，以及集体领导决策的依据、程序、方法，确保民主集中制的各项制度真正得到贯彻落实。进一步坚持和完善党组织议事规则和程序，凡属重大问题决策、干部任免和大额度资金的使用、重点T程的招投标等，必须经集体讨论，不准个人或少数人说了算，切实贯彻“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方针。在良好的党内政治生活中，潜规则就将失去基础和条件。

保障党员的主体地位，科学规范党内权力结构。当前，党员主体作用的发挥仍然存在一些不容忽视的问题，如党员在教育权、选举权、批评权、监督权等权利的行使上不够充分；在党内民主的实践中不同程度地存在组织热、党员冷的状况；部分领导干部漠视党员的主体地位，使党内平等的正常的同志关系发生了变异。要保障党员主体地位，消除党内政治生活中的潜规则，一个重要的办法就是在党内各种权力之间建立相对有效的权力制衡机制，破除过度集权的权力结构，最终达到党员民主权利对党内权力的有效监督与制约相平衡，党内政治生活中潜规则运行的环境往往是见不得阳光的阴暗地带，暗中运行是其基本的特点，而阳光是最好的防腐剂，把党内组织活动和规则置于阳光之下，权力运行透明、公开、公正，潜规则便无处可藏。要把公开透明原则贯穿和渗透到党的制度的制定执行、干部考察选拔任用、党的决策、党内财务等各个方面，让普通党员真正拥有知情权、参与权、选择权和监督权。

提高党内政治生活的质量，增强党员干部自觉接受监督的意识。思想认识的深度决定接受监督的态度。当前，一些党员干部热衷于党内政治生活中的潜规则，自我监督意识不强，口头上重视监督，行动上却不了了之；有的认为上级监督是“不信任”，群众监督是“找茬”，错误地把监督理解为和自己过不去，在思想上消极对待；有的在实际工作中不支持监督，总以为自己不错，常常有意无意回避各方面的监督。为此，就必须进一步加强对党员干部的思想教育，强化监督管理工作。要充分发挥民主生活会的预防和监督功能，改进民主生活会的方式，提高民主生活会的质量，不断增强领导干部解决自身问题的能力。同时，上级党组织要经常派员通过参加下级民主生活会的形式，检查民主集中制的贯彻情况，为开展好党内监督工作创造良好氛围。适当把党内组织活动置于阳光之下，合理设置权力公开透明运行机制。在党内政治生活巾要注意破除一些不良倾向，如好人主义思想。对棘手问题，要敢于大胆管、大胆抓，不能“遇到问题绕着走”；对错误的人和事，要敢于开展批评斗争，不能抱着息事宁人的态度搞无原则的团结。还有如江湖义气思想。称兄道弟，吹吹拍拍，拉拉扯扯，党内不称“同志”，取而代之的是“老大”、“大哥”、“老板”、“干爹”、“干妈”之类的帮派称谓。

形成良好的执政党政治生态，需要创建先进的党内组织文化，营造一个良好的组织环境，建立起团结合作、民主开放、清廉高效的和谐组织：将党内政治生活中的潜规则消解在先进的组织文化中，发挥文化的长效性作用，是一个长期潜移默化的艰巨过程。

加强全方位、全过程的监督

党内潜规则在党内监督机制弱化条件下才有生存的空间。由于党内监督制度不健全，导致握有权力的党员领导干部成为强势力量，对其违纪违法缺乏有效的监督，代表权力拥有者绝对利益的党内潜规则自然有了市场。对党内潜规则监督的核心是要建立内外结合的全方位、全过程的监督机制，把党内监督和党外监督结合起来，切实做到权力运行到哪里，监督就到哪里，党内潜规则才会失灵。因此，要健全党内监督制度，使党内监督规范化、制度化；要理顺党内监督体制，保证党内专职监督机构拥有独立监督权。要积极探索新时期加强党内监督制度建设的基本思路，针对目前党内监督存在的主要问题，探索建立一个完整的而不是残缺不全的、有效的而不是流于形式的、能够自行运转的而不是依靠外力推动的党内监督机制，使党不断实现自我净化、自我完善、自我革新、白我发展。

要加大党内舆论监督力度，强化党员监督意识。由于党内由下而上对权力行使的民主监督乏力，致使一些领导干部职权的滥用和异化。必须高度重视党员的监督，特别是加大党内舆论监督力度，充分运用党报、党刊、网络等传播媒介，发挥党员的监督作用。一方面，党的领导机关通过传播媒介影响党员和下级组织，如提出批评、施行规劝提醒、督促行动等；另一方面，普通党员和下级组织通过传播媒介影响党的领导机关和党员领导干部，如揭露党内腐败现象，抨击谋私行为，提出建议、意见等。要保证党内传播媒介的监督、制约功能。党报、党刊、党建网站是党的重要新闻工具和讨论党内事务的论坛，同时也是社会舆论的表达阵地。党报、党刊、党建网站有责任不断完善自己的监督职能和干预职能，自由地发表客观的、批评性、揭露型的文章，以媒体的揭短功能实施监督。

要理顺党内监督体系，发挥党内监督机构对党内潜规则的监督作用。各级纪检监督部门是党内监督体系的主干部分，在维护党的纪律、加强党内监督和反腐败方面发挥了重要作用，但其监督功能仍然不强，特别是对看不见摸不着的党内潜规则的监督治理工作还较少触及。理顺党内监督体系，保证专职监督机构的独立监督权，科学设置有关纪检监督机构的体制、地位、权限，建立相对独立、垂直领导为主的纪检监督机构等问题，是监督党内潜规则亟待解决的难题。从党内发生的腐败现象看，一些领导干部违法乱纪，凡涉及到主要领导干部的案件一般都难以查处，足可证明监督体制不顺的弊端。要科学界定党内纪检监督机构的地位、职能、权限，尽可能使纪检监督部门的工作人员独立于监督客体之外。

要严明吏治，抓住主要领导干部这个“关键少数”作为监督的重点。“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度。”有些地方出现了群体性腐败、家族性腐败、塌方式腐败，往往与主政这些地方的“封疆大吏”大肆利用潜规则，搞权权交易、权钱交易、权色交易等腐败犯罪行为相关联。这些地方的政治生态由于形形色色的潜规则的存在而恶化。为此，要把“忠诚、干净、担当”作为选拔好干部的标准，坚决不用那些遵循潜规则溜须拍马、投机钻营、敷衍塞责、争功诿过、好大喜功的党员干部。要强化组织监督、舆论监督、群众监督，运用好纪检、巡视、审计等有效措施，监督好主要领导干部这个“关键少数”。各级党组织要切实担负起党风廉政建设的主体责任，选好用好干部、纠正损害群众利益行为、从源头上防治腐败、支持执纪执法机关工作、党委主要负责同志当好廉洁从政表率：

新形势下深入推进全面从严治党，是最终破除党内潜规则、重构政治生态的根本举措；破除党内潜规则、重构政治生态同时又推动全面从严治党的真正落实。破除党内潜规则、重构政治生态具有紧迫性、长期性、复杂性、艰巨性。这就要求党员干部认真践行“三严三实”，自觉加强党性修养，从严改造主观世界，实事求是改造客观世界。“要坚持清正严明，形成正气弘扬的大气候，让那些看起来无影无踪的潜规则在党内以及社会上失去土壤、失去通道、失去市场。”应集全党、全社会之力，共同营造“山清水秀”的良好政治生态。

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编辑 杜运泉