我国社区矫正志愿服务风险防范的问题及对策研究

田兴洪

（长沙理工大学，湖南 长沙 410114）

摘　要：社区矫正志愿服务的风险包括志愿者在从事志愿服务过程中自身可能遭受的损失和可能给他人造成的损失。目前我国社区矫正志愿服务风险防范存在风险管理力度不够、保险体系不健全、政府监管不到位等问题，需要从强化风险管理、健全保险体系和加强政府监管等方面加以完善。

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关键词 ：社区矫正；志愿服务；风险防范

中图分类号：C916　文献标识码：Ａ文章编号：１００２－３２４０（２０１5）01－００30－05

①笔者设计的“社区志愿者参与社区矫正的现状、渠道及模式”的调查问卷，分为封闭型和开放型两种题型，共15道题。2012年7月27日通过上海市社会帮教志愿者协会向社区矫正志愿者当场发放并回收有效问卷58份，然后运用社会学统计软件（spss）进行统计分析，得出统计数据（以下简称“笔者调查数据”）。

收稿日期：2014-12-30

基金项目：本文为2012年度国家社会科学基金项目“社区矫正中的社区参与模式研究”（批准号12BFX046）、2011年度湖南省哲学社会科学基金项目“转型时期社区矫正与社区建设研究”（项目编号11YBB005）、2011年度湖南省教育厅高等学校科学研究重点项目“社会管理创新视阈下的社区矫正与社区建设研究”（编号 11A002）、 2012年度司法部国家法治与法学理论研究项目“我国社会力量参与社区矫正机制研究”（ 批准编号12SFB2024）的研究成果之一

作者简介：田兴洪（1969-），土家族，湖南保靖人，长沙理工大学教务处副处长、教授、法学博士。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出要“健全社区矫正制度”。社区矫正离不开志愿者的积极参与。我国社区矫正志愿者队伍发展迅速。2009年湖北省已经有社区矫正志愿者11127人。[1]2013年11月上海市社会帮教志愿者协会登记造册的志愿者已有17000余人，单位会员发展到522家。[2]2011年3月我国社区矫正志愿者为355327人，[3](P118)2013年10月达到60.1万人，[4]短短两年多总数几乎翻了一番。社区矫正志愿服务成效显著。笔者调查数据显示，①39.7%的受访者认为志愿者在社区矫正中起到很大作用。另据统计，仅2012年，上海市社会帮教志愿者协会就组织了4519名志愿者参与社区矫正小组，社会效果良好。[2]但是，我国社区矫正志愿服务的风险防范亟待加强。

一、社区矫正志愿服务及其风险

（一）社区矫正志愿服务的概念及特征

社区矫正志愿服务是指志愿者不以物质报酬为目的，利用自己的时间、技能等资源，自愿为社区矫正服刑人员提供的教育矫正、监督管理和帮困扶助等方面的服务。根据联合国的相关规定，普通志愿服务具有以下特征：第一，无偿性，即不是为了经济上的利益而参加志愿工作；第二，自愿性，即出于本人的自由意志；第三，公益性，即是社会和接受服务的第三方带来收获。[5](P10)相对于普通志愿服务，社区矫正志愿服务则除此之外还具有以下特征：第一，专门性，即社区矫正志愿行为专门为社区矫正提供志愿服务，必须符合社区矫正法律法规的相关规定；第二，风险性，即社区矫正志愿行为的对象为正在服刑的罪犯，仍具有较强的人身危险性，因而社区矫正志愿者面临人身和财产遭受侵害的更大风险；第三，专业性，即社区矫正志愿行为实质上是参与非监禁刑罚执行活动的行为，只有具备了较强的专业素养和能力者方能胜任；第四，技巧性，即社区矫正志愿行为必须讲究更多的技巧和方法，方能应对矫正工作的复杂性和危险性，在保护好自身安全的同时取得志愿服务实效。[6](P218)

（二）社区矫正志愿服务的风险及风险防范

风险是指某一特定危险情况发生的可能性和后果的组合。风险具有以下特征：一是偶然性，即由于信息的不对称，未来风险事件发生与否难以预测；二是相对性，即风险性质会因时空各种因素变化而有所变化；三是社会性，即风险的后果具有很大的社会影响；四是客观性，即风险是一种不以人的意志为转移的客观存在；五是不确定性，即发生时间的不确定性。[7]社区矫正志愿服务的风险可以进行不同的分类：第一，志愿者受害风险和志愿者致害风险。前者是指志愿者的人身权利等受到侵害的风险；后者是指志愿者损害他人人身权利、财产权利的风险。第二，人身风险和责任风险。前者是指志愿者的人身权利受到伤害的风险，包括收入能力损失和额外费用损失等；后者指志愿者个人或志愿服务组织因过失行为侵害权益而应承担民事法律责任的风险。第三，自然风险、社会风险。前者是指志愿者因自然现象遭受损害的风险；后者指志愿者或者他人因故意行为、过失行为等遭受侵害和损失的风险。

社区矫正志愿服务的风险防范是指有目的、有意识地通过计划、组织、控制和监督等活动来阻止社区矫正志愿服务风险发生或者削弱风险的影响程度等系列组织或个人行为的总称。风险防范的措施主要包括风险管理、保险防范、加强监管，等等。

二、社区矫正志愿服务风险防范存在的问题

（一）风险管理缺乏力度

1.风险管理意识薄弱。风险管理是指如何在一个肯定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程，包括对风险的量度、评估和应变策略等要素。“成功的志愿者管理就是成功的风险管理”，[8]志愿服务风险管理在发达国家十分普遍，“每一个项目都有项目官员,这些项目官员一般都有很高的学历和专业知识,从项目的立项、管理到评估有一整套程序。”[8]但是我国志愿服务的风险管理意识比较薄弱。例如在“冯勇可可西里遇难事件”中,“绿色江河”环境保障会促进会在开展活动的时节“不太适合在高原工作”,对高原工作的危险估计不足；同时志愿者的选拔标准不够严格,又缺乏后期应对风险或危机的技能培训。[9]

2.风险管理缺乏财力保障。我国社区矫正经费保障薄弱，主要表现在保障标准偏低、保障渠道不畅、专项资金地方配套难以落实等。社区矫正经费紧张致使社区矫正风险防范标准实际降低。笔者调查数据显示，经费紧张成为阻碍社区矫正志愿服务风险管理的难题之一。每个规模稍大的社区矫正志愿者服务队、工作室等每个月的开销都需要成千上万元。少数队伍有时得到志愿者协会的经费支持或社会捐助，经费困难问题可能得到一定程度的缓解，基本能解决电话、午餐、饮用水等大部分经费，但是志愿者风险管理培训、风险防范评估与规划等工作都可能因缺乏经费而停下来。有的社区矫正志愿者队伍为了维持基本运转不得不由志愿者分摊开销，需要较大经费开支的风险管理与评估等工作只能成为“奢望”。

3.风险管理制度不完备。对志愿者的风险管理,可以细化到招募、监督和管理志愿者的每一个环节。首先，在招募时应对志愿者活动有整体描述以招募合格的志愿者；其次，招募后应对志愿者进行培训,对组织工作程序、安全规定、规则以及如何应对危机和使用工作设施等进行指导,而且向志愿者提供最新的培训或行动指南；第三，在日常管理中应将志愿者和项目评估与风险管理联系起来,对志愿者进行再次筛选,选择合格的和经过培训的志愿者担任有风险的工作。在这一过程中,志愿组织还应“定期审查其风险管理计划以保证这些计划的运作能够满足法律和伦理标准。”[10](P195)而我国的风险管理制度还不完备，主要是志愿者培训和管理很薄弱。有关调查发现，36.5%的志愿者没有得到培训，也就是说，有超过1/3的志愿者是单凭爱心和热情参加服务，但是并不具备帮助对象所需要的知识和技巧。[11]

（二）购买保险难以落实

1.志愿者个人意外伤害保险难以落实。有关调查数据表明，20%的志愿者在服务活动中受到不同程度的身体伤害（主要是轻微伤害） 。[11]尽管大多数志愿服务法规规定志愿服务组织应当为志愿者购买人身意外伤害保险，但是由于志愿者组织经费紧张、立法可操作性不强等原因实际落实到位者很少，60%以上的志愿者难以获得人身保险。[12](P244)保险难以落实导致很多志愿者缺乏安全感，顾虑重重。笔者调查数据显示，44.8%的受访志愿者担心出现人身意外伤害或事故后得不到赔偿，人身安全没有保障。

2.志愿者致害责任保险难以落实。由于志愿服务具有社会性和公益性，因而志愿者应具有一定条件下的民事责任豁免权，即在志愿服务中,志愿者确因个人无意的疏忽大意造成的损害可以不必承担侵权责任，这样可以免除志愿者的后顾之忧。我国一些地方志愿服务法规大都规定，志愿者在志愿服务中对他人造成伤害的，由志愿服务组织依法承担民事责任；志愿服务组织承担民事责任后，可以向有故意或者重大过失的志愿者追偿部分或者全部赔偿费用。学界也有人主张，应通过区分志愿者致害的主观形态来确定法律责任的承担，如系故意则由志愿者承担责任，同时志愿者组织承担连带责任，如系过失则由志愿者组织承担责任。[13]这些规定和主张将会导致受害方作为弱势群体不能及时全面获得损害救济、志愿者组织承担过重的赔偿责任等不利后果，极大地挫伤志愿者的积极性。

（三）政府监管没有到位

1.监管主体不明确。根据《社会团体登记管理条例》，我国社区矫正志愿服务组织应实行民政部门（登记管理）和社区矫正机构（业务管理）双重领导体制。我国的志愿者队伍主要由隶属于共青团组织的青年志愿者、隶属于民政部的社区志愿者、民间组织发起的草根志愿者和国际组织在中国的志愿者等组成，社区矫正志愿者也主要分散于上述队伍，以社区志愿者为主。由于目前尚无全国性的社区矫正志愿者组织，除了上海市社会帮教志愿者协会等省级社会团体外，绝大多数社区矫正志愿者组织都是地区级或者县级的社会团体，我国的社区矫正志愿者队伍还存在管理粗放、组织松散、成员流动性大等局限，还难以形成社区矫正机构统一进行的业务归口管理，而是形成了社区矫正机构、民政部门、共青团组织等形成的多头管理局面。《决定》指出，要“支持和发展志愿服务组织。”所以，在社区矫正志愿服务风险防范中建成体系统一、组织严密、管理科学、服务高效的社区矫正志愿者队伍成为当务之急。

2.监管体系不健全。国外关于志愿服务的风险防范有明确规定,比如,《波兰公益活动及志愿制度法》规定:“要告知志愿者其所提供的服务队健康及安全构成的一切风险,以及防护这些风险的规则。”同时该法还规定:“志愿者享有保险利益。”美国的《志愿者保护法》甚至规定志愿者可享有广泛的侵权行为免责。该规则免除了在任何一个免税组织手下志愿提供服务的志愿者的责任,其立法理由在于鼓励志愿者从事志愿服务事业。[12](P169)除了立法监督外，志愿服务的法律监督还应包括政府部门的监督、志愿者、志愿者组织的自我监督、社会监督等，应该构成立体、全方位、多层次的监督体系。但是目前我国的监督体系还不健全，主要表现在志愿服务风险防范立法不完备、监管制度和程序不配套、有些规定可操作性不强等。

三、加强社区矫正志愿服务风险防范的对策

（一）强化风险管理

1.增强社区矫正志愿服务风险防范意识。（1）志愿服务组织内部必须形成比较规范严密的组织机构和运行机制。在我国，社区矫正志愿服务应在社区矫正机构和民政部门的指导和组织下开展。其他带有草根性质的社区矫正志愿服务，也应由各种非政府组织或基金组织负责开展和管理工作，因此，志愿服务不是个体化的行动方式，而是一种组织化的行动模式。[14](P4)这种组织化的行动模式要求志愿服务组织制定严格的章程,健全其组织机构,并实现有序运转,从而减低风险事故的发生率。（2）社区矫正志愿服务组织必须加强对志愿者风险防范知识、技能培训。应分析社区矫正志愿者风险防范的培训需求，结合社区矫正的目标制定培训计划。利用多种有效方法进行培训，开展各种经验交流会。进行必要的考核，成绩计入志愿者档案。不仅注重对从事不同类别的志愿者进行专业知识和服务技能的培训,而且更注重对义工管理者的培训,培训形式多样。（3）志愿者也需要加强风险防范意识。志愿者应严格遵守法律法规的相关规定,在开展志愿服务活动时保持严谨和高度负责的态度, 从事志愿服务之前加强风险防范方面的学习，尽量避免风险事故的发生。

2.构建政府拨款为主、社会筹资为辅的资金保障机制。（1）加大政府财政保障力度。各级财政部门和司法行政机关应着力构建社区矫正经费全额保障制度，将社区矫正经费纳入各级年度财政预算，并根据工作发展的需要，建立社区矫正经费动态增长机制。积极争取基础设施建设资金，改善社区矫正办公场地，配备必要的执法装备和办公设施。建立省级社区矫正专项资金，按照不同地区的不同标准对各地实行专项补助，各市（县、区）按照相应比例进行配套。同时，将政府购买民间志愿服务组织的社区矫正志愿服务列入各级财政预算。《决定》提出要“加大政府购买公共服务力度。”社区矫正志愿服务也应当像社区矫正社工服务一样纳入政府购买公共服务计划之中。（2）成立社区矫正志愿服务基金会。志愿服务基金主要保障志愿服务方面的经费开支,由政府资助、社会捐赠和其它合法收入组成，每年由相应的民政部门按照一定比例拨付专款作为政府资助，志愿服务组织则采用募集、义卖等方式筹集社会基金。（3）鼓励社会捐助志愿服务。美国非政府组织的资金来源中,公共部门占43%，私人部门占47%，私人捐赠占10%，[15]社会经费超过了政府拨款。我国也应通过政策和法律引导、鼓励社会捐助志愿服务组织，建立志愿服务稳定、多元的资金来源渠道。

3.构建志愿服组织风险管理制度。风险管理就是一个识别、确定和度量风险，并制定、选择和实施风险处理方案的过程。对志愿者的风险管理,可以细化到招募、监督、培训和管理志愿者的每一个环节。（1）志愿者组织在招募社区矫正志愿者时，应当公布与社区矫正志愿服务有关的真实、准确、完整的信息，并明确告知在社区矫正志愿服务过程中可能存在的风险。尤其是要告知社区矫正志愿服务的特点，要志愿者明确自己的角色定位。（2）志愿服务组织必须建立风险评估机制、活动规划等相关的制度。志愿服务组织应当聘请具有一定资质的技术分析人员，对每一次的志愿服务活动进行风险评估，并做出比较详细的活动规划。如果活动规划制定得十分详细，把可能产生风险的方方面面都考虑进去，就可以大大地降低风险发生率。（3）实行志愿项目风险管理。针对每个志愿服务项目，都应该事先做好危机或风险的应对策略，“保证有一套即使报告的问责制和有效沟通的渠道”，[16](P228)项目开始前做好对志愿者、管理人员的培训及相关的设施准备；危机发生后按照事先制定的应对策略予以解决；事后做好受伤害的志愿者或服务对象的安抚工作，如进行赔偿或补贴等。

（二）为志愿者购买保险

1.为志愿者购买人身意外伤害保险。建议我国采取以商业保险为主体、社会保险为辅助的志愿者人身意外伤害保险制度：志愿者意外伤害保险；志愿者工伤保险。保险费的缴纳。根据上述《通知》，社区矫正注册志愿者中已经被纳入社保体系的在职人员的工伤保险费用，应由他们所在机关事业单位缴纳，[17]志愿者个人意外伤害保险和没有纳入社保体系的注册志愿者工伤保险费用，可统一由社区矫正志愿服务组织缴纳，从社区矫正志愿服务基金中开支，也可以政府购买志愿服务的形式解决。

2.为志愿者购买公众责任保险。志愿者服务活动具有公益性，受益者是全社会，所以当志愿者在志愿服务中造成损害需要承担民事责任时，其责任也因通过转嫁给社会而适当免除。《美国1997年志愿者保护法》规定，志愿者从事非营利组织和政府机构组织的志愿者服务时有伤害发生，将不予追究责任：第一，志愿者行为属于其所服务的非营利性组织和政府机构的职责范围之内；第二，志愿者持有该活动所需要的执照或认证；第三，损害不是由故意或构成犯罪的不当行为、严重疏忽或者对受害者权利及安全公然的不重视所造成的；第四，伤害不是因志愿者驾驶车辆、船只或飞行物所造成的。为了保障医生志愿者权益,美国大多数州将医生视为政府雇员以免除其侵权责任,政府依照《联邦民事侵权法》设立辩护基金,支付相关财产赔偿费用和诉讼费用。[18](P2177-2184)我国也应为社区矫正志愿者购买公众责任保险。公众责任保险是责任保险的一种，是指被保险人（志愿者）对第三者应负损害赔偿责任时，由保险人承担其赔偿责任的一种保险。志愿者公众责任保险包括以下要素：第一，志愿者组织作为保障志愿者权益的主体，应当为志愿者购买责任保险，经费从社区矫正志愿服务基金中开支，也可以政府购买志愿服务的形式解决。第二，志愿者即为志愿者组织确定的被保险人，当志愿活动中发生志愿者因疏忽或过失行为对不特定被服务对象的致害行为时，由保险人代为承担赔偿责任。第三，在有法律规定或保险合同约定的情况下，第三人（被服务对象）可直接向保险人索赔。[19]

（三）加强政府监管

1.明确监管主体。社区矫正机构和民政部门应成为社区矫正志愿服务风险防范的监管主体。民政部门作为志愿服务组织的登记注册机关，具有对志愿服务组织加强监管的法定责任。同时，社区矫正机构是社区矫正志愿服务组织的业务主管部门，也应对这区矫正志愿服务的风险防范承担监管职责。为了便于监管，需要构建全国统一的社区矫正志愿者组织体系和协调机制。首先，应成立各级社区矫正志愿者协会。协会应按照国家法律、法规及其章程自主运作，并根据与各级社区矫正管理机关签订的政府购买志愿服务的协议，参与社区矫正工作。其次，应构建在党委政府领导下，社区矫正工作领导小组办公室综合协调、志愿者组织具体实施、相关单位密切配合的社区矫正志愿者工作机制。再次，建立注册志愿者档案和信息管理系统。重点是建立全国联网的社区矫正志愿者数据库，逐步实现网上注册和动态管理，促进管理工作的科学化和实效性。

2.明晰监管内容。《决定》规定，要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩,重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立时直接依法申请登记。”各级政府应按照《决定》要求，遵循“低度管理，高度自治”原则，做好如下监管工作：第一，督促社区矫正志愿服务组织加强自身建设，严格聘用专业人士进行风险管理，并学会和掌握识别风险、预测风险、转移风险的基本技能。引导和监督志愿者组织建立起风险评估机制，对志愿服务的各个环节、各个领域可能发生的风险做出评估。而且，志愿者组织还按照要求做好风险防范预案，对一般风险和特殊风险都应当有应对措施。[20]第二，加强对志愿服务者的资质认可，督促志愿服务组织在招募志愿者时，提高选拔条件，进行严格审查，精心挑选优秀志愿者。尤其要考虑到社区矫正志愿服务的专业性和风险性，扩大专业人士比例，优化队伍结构。第三，加强对志愿服务组织资金、人员聘用等方面的严格监管，促使志愿服务组织依法、规范运行。尤其要建立健全社会捐助资金的监督管理，提高捐赠资金使用的透明度，确保捐赠资金的规范运作和管理。

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