非营利机构商业化的成因、后果及其规制

徐 勇1，崔开云2

（1.中共南京市委党校 公共管理教研部，江苏 南京 210046；2.南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210023）

摘　要：近年来，随着非营利机构的快速发展，其商业化活动也越来越多地引起了社会关注。商业活动在中国非营利机构领域兴起是捐赠失灵、政府支持不足、部门所有、政策执行力不足、以及公益创投推动等诸种因素共同作用的结果。非营利机构商业化不仅对实现组织的公益使命带来重要影响，同时也对市场经济秩序形成某种程度的冲击，并且也给政府监管提出了新的议题。非营利机构商业化对于社会既有利亦有弊，该特征决定了政府应当在加强规范的基础上积极鼓励此类活动的开展。

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关键词 ：非营利机构；商业化；规制

中图分类号：F810.4；C912.2　　　文献标识码：Ａ　　　　文章编号：１００２－３２４０（２０１5）05－００65－05

收稿日期：2014-09-15

基金项目：本文为2012年江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目“社会管理中政府与社会组织合作共治问题研究”（徐勇主持编号2012SJD810016）及教育部人文社会科学研究青年基金项目“当下中国社会组织自治与政治整合问题研究”（崔开云主持编号13YJC810002）的阶段性研究成果

作者简介：徐勇(1978-)，女，江苏启东人，中共南京市委党校公共管理教研部讲师，博士，研究方向：公共事业管理、非政府组织；崔开云（1977-），江苏兴化人，南京师范大学公共管理学院副教授，博士，研究方向：公共政策、非政府组织。

自2011年以来，国内媒体有关非营利性机构商业经营的报道始终没有间断过，如清华大学真维斯楼事件、故宫内建富豪会所事件等。这些报道引起了社会的广泛关注，并一度成为公众舆论的焦点话题。尽管遭到社会舆论的广泛质疑，非营利机构的商业行为似乎并没有因此而减少，事实上，商业所得长期以来都是非营利机构最大的收入来源，并且其重要性有上升趋势。萨拉蒙等人的抽样研究表明，截止1995年，非营利机构的收入中有49%来自于服务收费、投资所得、会费等商业所得；40%来自政府或准政府机构的拨款和合同；而只有11%来自包括个人、基金会和公司的私人捐赠[1]。而截止2000年，上述三个比例则分别为53%、34%和12%[2]。可见，在1995-2000年间，在非营利机构的所有收入中，唯有商业所得获得大幅度提升。我们应当如何评价社会舆论与实践领域的这种冲突？商业经营活动为什么在全球范围获得快速发展？公众的批评和质疑是否全无道理？公共政策又该作何规定以对此类营利行为进行合理规制？对于上述问题的回答，在非营利机构商业化色彩越来越浓但社会质疑之声又相当之大的当下社会，显得尤为迫切。

一、非营利机构商业化的成因

1.捐赠失灵与非营利机构商业化

对于绝大多数的非营利机构来说，捐赠不仅不是非营利机构的唯一资金来源，甚至都不是主要的资金来源。如果仅仅依靠民众的善心，绝大多数的非营利机构将无法生存。为应对捐赠失灵带来的压力，非营利机构不得不对自身的组织机构和行为作出调整，除了广泛采纳营利性企业的管理模式之外，更将组织的活动触角延伸至后者的传统领域，开展商业活动。

相比较世界上的很多国家，捐赠失灵现象在中国显得尤为普遍。尽管2010年我国社会慈善捐赠总额上升至700亿元与2009年相比增工率为110%，远高于同期国内生产总值10.1%，远高于同期国内生产总值10.1%的增长率[3]。但是，对于满足国内300万左右的非营利机构的募捐需求来说，该捐赠水平并不算高。2013年，总部设在英国的慈善援助基金会公布的“世界捐助指数”显示，在其所调查的135个国家中，中国大陆名列133位[4]。而且，据麦肯锡公司的调查研究显示，在中国，具有官方背景或与官方具有密切关系的非营利机构尽管其数量只占非营利机构总数的7%左右，但却吸收了捐赠资金总额中的85%，相反，数量占97%的草根类非营利机构却只能获得15%的捐赠资金[5]。在社会捐赠严重不足的情况下，为保证组织的正常运转，非营利机构唯有另辟他途，其可能的途径之一就是开展商业活动。

2.政府支持不足与非营利组织商业化

正如萨拉蒙等人的研究所指出的那样，在大多数国家，政府资金支持构成了非营利机构重要的收入来源，其重要性仅次于商业所得。不过，该收入来源在很多时候是不稳定的，政府换届以及计划调整，甚至政府部门负责人喜好的变化都会影响到政府对非营利机构的支持力度。在1995-2000年间，在萨拉蒙所调查的三十多个国家中，非营利机构从政府那里得到的资金占其总收入的比例由40%下降为34%。与社会捐赠缺失一样，政府资金支持不足成了很多非营利机构从事商业活动的直接诱因。

中国的情况则有些特殊。长期以来，事业单位以及具有官方背景的非营利机构通常都是政府资金支持的最大受益者，其行政开支、项目支出，以及职员薪金等大部分支出都来自政府的财政支持。与之相比，草根类非营利机构则很少获得政府的资金支持。在这种情况下，为了正常运行，这些草根类非营利机构除了求助于社会捐赠之外，还有一个重要的选择就是开展商业活动。此外，需要强调的是，近年来，随着中国政府机构和事业单位改革进程的加快，在“自主经营、自负盈亏”的总体性政策原则下，政府对事业单位和具有官方背景的非营利机构的资金支持已大不如前，从而使得商业活动在这些组织中大量增加。

3.部门所有与非营利组织商业化

中国非营利机构的生成在相当程度上是政府体制改革的结果，早期的绝大多数非营利机构都是由特定的政府部门所创设，并附属于这些部门。与草根类非营利机构难以获得政府部门的青睐相比，绝大多数官办非营利机构总是能得到其业务主管部门的庇护。政府部门之所以在面对上述两种非营利机构时态度迥异，除了政治稳定和秩序控制的考虑之外，还有一个重要的因素就是部门利益的考虑。譬如说，通过创建非营利机构，很多政府部门就可以将在政府体制改革过程中形成的富余人员分流到非营利机构中任职，从而缓解机构改革压力。除此之外，在很多情况下，官办非营利机构还具有利益输送的功能。随着中国行政体制改革的逐步深入，政府部门直接经营管理经济实体的行为逐步被打破。对于原主管部门而言，毫无疑问，这是一个直接的利益损失。部分地基于此种原因，政府部门纷纷创建非营利机构，并鼓励其从事商业活动，从而达到利益输送的目的。

4.政策执行力不足与非营利机构商业化

在一个对非营利机构商业活动总体上持限制态度的政策体系中，几乎所有非营利机构的商业活动都与政策执行力不足相关。导致主管部门执行力不足的原因主要存在于规制主体与规制客体之间的力量对比中。在中国，各级民政部门是非营利机构的主管单位。近年来，随着国家对于非营利机构建设的强调，全国各级民政部门内部机构建设发生了相当大的变化，专门管理非营利机构的部门被建立起来，管理能力和水平较过去有了相当程度的提升。但与此同时，中国非营利机构也获得了快速发展，且其发展速度似乎远超民政部门专业化建设的速度，以至于面对快速发展的非营利机构民政部门无法进行有效监管。在这种条件下，作为主管部门的各级民政部门只能进行选择性执法，即加强对政治敏感性强的非营利机构及其活动的监管。

5.公益创投与非营利机构的商业化

所谓公益创投就是指投资者通过对处于初创期和中小型的公益组织提供种子资金、管理和技术支持等方式与后者建立长期的合作伙伴关系，以期达到促进后者能力建设和模式创新，以及公益事业发展目的的行为。在公益创投中，目标组织及其项目是否具有可复制性和可持续性是它们能否获得投资者青睐的关键因素。对于非营利机构来说，可持续性往往意味着机构能够开发出具有吸引力的项目以撬动更多的社会资源进入该领域。在判断目标机构是否具有可持续性方面，公益行业的投资者们越来越看重其运用商业化手段的能力，这种情况在基金会和企业作为投资者的公益创投中尤其多见。譬如，2009年进驻中国的LGT公益创投基金就明确规定，该组织不对单纯的公益活动进行投资，而只对能够通过商业手段获得可持续发展的机构，尤其是社会企业进行支持[6]。又如，国际非政府组织创行在中国的主要活动是对高校学生的公益项目进行投资，其遴选标准主要就是该项目能否通过商业手段达到目标，是否融入了企业家精神[7]。

二、非营利机构商业化的后果

1.商业化对非营利机构践行公益使命的积极推动

概括起来，商业化可以通过直接和间接两种方式推动非营利机构实现其公益使命。

间接促进主要是指非营利机构通过开展与公益使命目标无直接关联的商业活动为践行组织公益使命募集资金的行为。由于此类商业活动在形式和内容上都比较灵活，从而在非营利机构领域得到广泛运用。以哈佛大学校友捐赠基金会为例，该基金会总额由创办之初的47亿美元上升为2004年的226亿美元，成为全球最大的私人基金会之一。此结果部分归功于哈佛校友持续的捐赠，但主要归功于基金会负责人迈耶在不到15年时间内的投资带来的122亿的高额回报。[8]

直接的支持方式主要是指非营利机构通过开展与组织公益使命相吻合的商业活动为该组织实现公益使命募集资金的方式，其最大特征在于从事商业活动的过程同时也是践行公益使命的过程。由于与使命之间的一致性限制了此类商业活动可能采取的形式，因此，此类商业活动比较受规模较小的服务型非营利机构的欢迎，而大多数基金会与规模比较大的非营利机构都很少将其作为主要的商业活动形式。

不过，近年来，随着被誉为“20世纪最重要的社会创新”模式的社会企业的崛起，上述情况正在发生改变。社会企业与传统非营利机构的不同之处主要在于其创新性，即组织在运营中，同时纳入赚取利润与社会公益两大目标。在过去的二十多年中，在政府、企业家、以及其他社会活动家的共同支持和推动下，社会企业不仅在欧美发达国家得到了快速发展，同时在中国等发展中国家也逐步崛起。

2.商业化对非营利机构践行公益使命的消极限制

首先，目标置换的问题。按照美国管理学家约翰·卡那的定义，组织的目标置换是指“对工作如何完成的关切，渐渐地让方法、技巧、程序的问题占据了一个人的心思，反而忘了整个目标的追求”。循此思路，非营利机构的目标置换在这里主要指过多的商业活动使得非营利机构的注意力从花钱转变为赚钱，并最终与服务公共利益的组织使命相背离的现象。

其二，资源侵占问题。与任何营利性企业一样，非营利机构从事商业活动不仅仅需要投入大量的金钱资本，同时也包括人力资本以及其他固定资本的投入。由于非营利机构本来可以用这些资源开展更多的公益项项目，因此，当这些资源被大量用于营利性活动时，组织践行公益使命的能力就会受到影响，其潜在收益者的利益亦会受到伤害。

其三，组织风险问题。对于大多数的非营利机构而言，由于缺乏专业的投资团队，以及受到非分配性规则的约束，其经营投资水平通常不会太高，组织公益资金面临的风险往往较大。不仅如此，由于社会公众以及捐赠人对非营利机构公益基金的保值增值比较敏感，因此，一旦投资失败，往往会遭致社会的各种非议，并进而加大非营利机构开展社会募捐以及志愿者招募的难度。

其四，溢出效应问题。所谓溢出效应在这里主要是指商业活动会对非营利机构通过其他途径获得收入和支持的能力构成限制。正如上文所言，大多数民众对非营利机构的商业活动都持一种质疑的态度。基于此，当非营利机构从事此类活动时很可能会给组织带来负面评价，从而削弱组织对捐赠人以及志愿者的吸引力。同时，商业化也极易与员工的公益理念与信仰相悖，造成组织成员的流失。

3.非营利机构商业化对市场秩序的影响

非营利机构商业化还可能会对市场秩序的公平原则构成不同程度的侵蚀。由于非营利机构大多享受各种形式的税收减免优惠，员工薪资一般也低于市场的平均水平，并且还有大量的志愿者提供无偿劳动，因此，与市场中的企业相比，其商业活动的成本优势明显。进言之，非营利越是涉及商业活动，企业所面临的竞争压力就越大，其利润空间就越小。由于非营利机构商业活动大多集中于劳动力密集度高的服务业，而很多中小型企业也主要集中于该领域，因此，非营利机构大量从事商业活动给此类企业带来的冲击尤其大。在美国60年代曾经发生过一起历时数年的针对私人基金会投资行为的国会调查事件，一个关键的原因就是私人基金会的商业活动已经对中小企业的经营环境构成了重大威胁[9]。受此影响，美国国会于1969年通过新的税收法案以约束私人基金会的投资行为。

4.非营利机构商业化对政府监管的影响。

非营利机构从事商业活动还增加了政府主管部门的监管难度。与接受社会捐赠或者政府资助相比，商业经营是一种更加复杂和多元化的筹资模式。从简单的商品交易，到复杂的风险投资，非营利机构的商业运作几乎可以涵盖商业活动的所有形式。当越来越多的非营利机构从事商业活动，并且这些活动的规模越来越大、形式越来越复杂之时，政府主管部门的监管难度也就随之增加。此外，由于非营利机构主要属于公益类组织，而商业经营在本质上又属于市场行为，它们本应由不同的监管机构分别加以监管。不过，当两者结合在一起时，政府就不得不面临如何在不同的政府部门之间实现有效合作监管的问题。

三、当下规制及其评价

当下中国有关非营利机构商业化的法律规制主要涉及两个方面的内容，一是允不允许非营利机构从事商业活动；二是如果允许，其税收地位如何。

在是否允许非营利机构从事商业活动的问题上，当前法律规制针对不同的组织形式有着不同的规定。1998年颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》尽管对非营利机构和社会团体的商业经营活动作了禁止性规定，但因为国家对这两个领域的投入有限，因此，在实践中并没有得到切实履行。比如在科研领域，根据《关于非营利性科研机构管理的若干意见（试行）》的规定，非营利科研机构可以从事适当的商业经营活动。不仅如此，很多非营利机构的商业活动不仅在事实上得到承认，而且还享受着税收方面的优惠。尽管说，以《意见》或《通知》的方式承认某些特定形态非营利机构商业活动的合法性，以及赋予其税收方面的优惠对于推进这些非营利机构的发展而言至关重要，并且也符合国际社会之潮流，不过，以低位阶的《意见》或《通知》对抗高位阶的《条例》将不可避免地对《条例》的权威性构成侵蚀，哪怕后者对非营利机构商业活动作出了过于严厉的规定。

相对于上述两类非营利机构而言，中国法律在基金会商业经营方面的规定相对宽松。2004年，国务院通过《基金会管理条例》鼓励基金会“按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值”。该规定的主要缺陷在于没有就“合法、安全、有效的原则”的具体内涵作出进一步说明。规定上的模糊性使得很多基金会在进行投资决策时无所适从，并进而给业务主管单位干涉基金会投资决策活动埋下了伏笔。

在非营利机构商业所得的税收问题上，在这方面，我国曾对某些特殊行业进行过税减免优惠方面的专门规定。根据《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》（财税[2000]42号）的规定，非营利性医疗机构按照国家规定的价格取得的医疗服务收入，免征各项税收；从事非医疗服务取得的收入，如租赁收入、财产转让收入、培训收入、对外投资收入等应按规定征收各项税收。若这些收入直接用于改善医疗卫生服务条件的部分，经税务部门审核批准可抵扣其应纳税所得额，就其余额征收企业所得税。在科研领域，也有相类似的规定。2007年，国务院通过的《企业所得税法实施条例》第85条特别强调，非营利机构从事商业活动取得的收入不能纳入免税收入范围，但国务院财政、税收主管部门另有规定的除外。2009年颁布的《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》(财税[2009]122号)明确规定，只有捐赠收入、政府补助收入、按规定收取的会费、不征税收入和免税收入孳生的银行存款利息等四项收入才可列入免税收入的范畴。这样，当前法律法规也就将非营利机构商业所得完全排除在了税收减免优惠的范围之外。尽管如此，在行政实务中，很多地方税务机构在处理非营利机构的商业所得税收问题时，依然会根据本地的实际情况给予其不同程度的税收减免优惠。

这当中主要存在三个问题：其一，对非营利机构所有商业所得进行征税的规定与国际上的通行做法不相吻合，在商业所得越来越成为非营利机构的主要收入来源的情况下，此类规定将不可避免地会对非营利机构的发展构成钳制；其二，从法理上来看，对非营利机构商业所得征税的做法缺乏法理基础。征收所得税的基本原则之一就是要存在事实上的所得。从产权的角度来看，由于非营利机构只是商业所得的暂时保管者而非其实际拥有者，因此，对此类收入征税有违上述基本原则；其三，由于与现实需求相去甚远，这些规定不容易获得地方政府和某些行业部门的支持，并且还会在相当程度上“倒逼”非营利机构采取抗税行动。而当这些规定在实践中难以得到有效执行时，其权威性基础将不得不遭到侵蚀。

四、完善非营利机构营利性活动规制

1.通过政策创新鼓励和规范非营利机构的商业经营活动。商业所得对于非营利机构实现公益使命既有利，亦有弊。这种利弊共存的特征决定了政府在这方面的政策选择应当是既鼓励，又规范。目前，我国相关的政策规制对非营利机构正常的商业活动鼓励不足。而对非正常的商业活动又缺乏有效规范。为此，政府应当一方面放松对非营利机构商业活动的规制，以保证非营利机构获得更多更稳定的资金收入；另一方面则又需要制定和执行更加严格的附加条件来规范此类活动，以防止“化公为私”等贪腐现象的滋生，以及保证市场体制公平有序。

2.打破非营利机构的部门所有。在实践中，很多非营利机构为特定的业务主管部门所有。出于利益输送之目的，这些业务主管部门通常乐于支持非营利机构开展商业活动，甚至在很多时候还为某些不符合规定的商业活动提供庇护，这不仅扰乱了正常的市场秩序，同时也破坏了非营利机构的社会美誉度，给该领域带来重大伤害。有鉴于此，改革需要割裂非营利机构与业务主管单位之间的利益纽带，打破非营利机构的部门所有，为非营利机构的商业活动提供公平有序的市场环境。

3.强化政策执行力。执行力不足不仅使得非营利机构商业活动陷入无序状态，同时也在相当程度上削弱了有关法律规定以及政府主管部门的权威性。为了扭转这种情况，当务之急就是加强相关政府部门的执行力，尤其是加强各级民政部门的机构和能力建设，提升其管理非营利机构的专业化水平。鉴于非营利机构开展商业活动时往往会牵涉到不同的政府部门，因此，为了对其进行有效监管，在适当的时候，可以以民政、工商、财政、税收等部门为基础成立专门的管理委员会对非营利机构商业活动进行专门管理。

4.借鉴他国经验，建立科学合理的非营利机构商业活动税收机制。从国际范围来看，不同国家在非营利机构商业收入的税收规定存有明显的“光谱特征”。在光谱一端的国家几乎不对非营利机构商业所得征税，而在光谱另一端的国家则对其征收与营利性机构相类似的企业所得税。当然，大多数国家都处于光谱的中间，它们通常会依据收入的性质、用途、在组织总收入中的比例等标准赋予非营利机构商业所得不同水平的税收优惠[10]。相比较我国现行规定，处于光谱中间的这些国家的做法更加科学具体。我们可以借鉴他国经验，根据商业活动与组织的公益使命之间的关联性以及它在组织总收入中的比例等标准来制定相应的税收条款。

5.注重“中间制裁”机制的运用。所谓“中间制裁”机制在这里主要是指当非营利机构从事了有违法律规定的商业活动时，政府应加强对相关责任人以及从该活动中获得不当收益的个人或组织的惩罚，而尽量减少对非营利机构采取过于严厉的惩罚措施。相对于现行“清理整顿”式的惩罚形式，上述做法不仅会起到惩治违法行为的效果，而且还会在相当程度上使得非营利机构本身免受伤害，从而对其潜在收益人的权益进行有效保护。

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参考文献

[1] 萨拉蒙．全球公民社会：非营利部门视界[M]．北京：社会科学文献出版社，2002.28．

[2] 萨拉蒙．全球公民社会：非营利部门国际指数[M]．北京：北京大学出版社，2007.34．

[3] 民政部和国家统计局的网站，网址分别为http://www.mca.gov.cn/和www.stats.gov.cn/.

[4] CHARITIES Aid Foundation. World Giving Index 2013——A global view of giving trends. [EB/OL]. https://www.cafonline.org/PDF/WorldGivingIndex2013_1374AWEB.pdf.

[5] Mark Yu-Ting Chen, Lincoln J. Pan, 吴海．发展中国的非营利行业 企业、中国政府和非营利组织本身都需要扮演重要角色[EB/OL]．麦肯锡季刊，2006（8），http://china.mckinseyquarterly.com/developing_chinas_nonprofit_sector_1833#．

[6] 肖晗．公益创投也是商业模式的玩家[N]．南方都市报，2010-10-18日（GC11版）.

[7] 创行中国网址，http://www.enactuschina.cn/.

[8] 北斗成功网．14年创收122亿美元 哈佛“财神爷”不干了[EB/OL]，http://www.beidouweb.com/viewnews-2770．

[9] 菲迪南·德伦德伯格．富豪与超级富豪：现代金钱权势的研究[M]．北京：商务印书馆，1988.460-469．

[10] 刘建银，陆翁翔．非营利组织营利活动及其收入的税法规制——制度比较分析的视角[J]．中国行政管理，2011，（1）：43-46．

［责任编校：唐 鑫］