孔子学院境外办学纠纷及其应对策略

阮李全

（重庆师范大学 政治学院，重庆 401331）

摘　要：中国在文化输出上由于语言障碍面临着文化赤字，存在巨大的贸易逆差。海外孔子学院的创建促使中国教育从被动“引进来”转向积极主动的“走出去”，传播中华语言文化，成为中外文化交流的平台和桥梁，也是我国教育服务贸易出口的重要形式。年轻的孔子学院走出国门开拓国际教育服务市场和推广汉语传播文化的过程中遭遇教育服务贸易壁垒以及诸多曲解和偏见，存在经验不足、运行机制和法律不健全等问题，在办学过程中不可避免地产生各种争端和冲突。必须探寻完善的纠纷预防与解决的应对机制和策略，化解冲突和争端，为海外孔子学院的健康顺利发展保驾护航。

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关键词 ：孔子学院；国际教育服务贸易；办学纠纷；应对策略

中图分类号：G125；H195　　　文献标识码：Ａ　　　　文章编号：１００２－３２４０（２０１5）04－０116－05

收稿日期：2014-12-15

基金项目：本文系国家社会科学基金教育学青年项目《教育法律纠纷的特点与应对机制研究》（批准号：CFA120125）阶段性成果

作者简介：阮李全（1977-），广西陆川人，重庆市公民道德与社会建设研究中心主要成员，重庆师范大学政治学院副教授，博士，硕士生导师，主要从事教育法学、思想政治教育研究。

自2001年加入WTO后，中国教育不断融入世界教育体系、参与国际教育竞争，但在国际教育贸易市场中，中国依然是一个教育进口大国。随着中国经济的迅速崛起，综合国力和国际地位地不断提升，在世界范围内掀起的“中国风”、“汉语热”持续升温，海外孔子学院应运而生，并得到迅猛发展、全球遍地开花，实现了从商品输出到文化输出转变和跨越。加强文化交流与合作，主动置身于国际文化交流之中，相互取长补短，促进世界文化的多样化发展，既是责任，也是使命。然而，作为我国教育服务贸易出口的重要形式的海外孔子学院办学还处于刚刚起步阶段，与强势语言文化的英语相比，中国文化处于弱势地位，在国际教育服务贸易中长期处于逆差和赤字状态。在宏观上，不少西方国家和敌对势力大肆渲染“中国威胁论”、“文化入侵”，恶意中伤，抵制和质疑孔子学院的创建和发展，并制造和引发某些外交事件或政治纷争。在微观上，由于相关政策法律制度不完善，海外办学经验不足等原因引发办学争端，而相应的纠纷预防和解决的应对机制不健全，这已严重制约了孔子学院在海外办学和顺利发展。2012年来发生在美国多起“孔子学院事件”给我们敲响了警钟，古人语：凡事预则立，不预则废。对孔子学院境外办学纠纷及其应对机制和策略的研究已经提上日程，未雨绸缪，积极应对。

一、孔子学院境外办学纠纷的产生及基本特征

孔子学院在境外办学十年，取得了举世瞩目的成就，显现出中国语言文化的巨大魅力和生命。而辉煌的背后隐藏诸多不利因素和困难障碍，孔子学院在具体办学过程中或多或少地遇到诸多不可避免的冲突和纠纷。

（一）孔子学院境外办学纠纷的产生

当前，中国文化“走出去”已成为中国崛起背景下的一种必然趋势，而在此过程中，不同文化的碰撞也将成为一种必然[1]。孔子学院在全球迅速扩张，既彰显了中国语言文化的旺盛生命力，也表明了世界人民对孔子学院的支持和认可。年轻的孔子学院与古老的法语联盟、歌德学院及英国文化委员会等专门文化传播机构相比仍有差距，才刚刚起步，遇到的困难和阻力仍很多。孔子学院境外办学经验不足，相关制度不完善，办学过程中各种显性和隐性的冲突和纷争在所难免，其办学纠纷的产生也难以克服，而且随着海外孔子学院的进一步拓展，在长期办学过程中的各种冲突与纠纷必然在不断增多。

为了扫除海外孔子学院发展的障碍，让中国文化不仅“走出去”更要“走进去”，有必要对孔子学院境外办学困境和纠纷，无论是现实的还是潜在的，适时介入，进行理论与实践的梳理和探究，以期构建完善的纠纷预防和解决的应对机制，化解冲突和矛盾，为孔子学院的顺利发展提供积极的制度保障和创造良好的外部环境。

（二）孔子学院境外办学纠纷的基本特征

孔子学院境外办学纠纷是指发生在中国境外的国家和地区办学过程中的教育纠纷，不同于国内的教育纠纷，主要具有以下基本特征：

1.纠纷具有涉外因素。孔子学院办学纠纷属于涉外纠纷，纠纷的主体、标的物、行为等均发生在境外。在性质上，该纠纷主要是一种涉外民事关系的纠纷，涉外民事关系是民事关系的主体、客体和权利义务据以发生的法律事实诸因素中至少有一个外国因素的民事关系[2]，海外孔子学院办学纠纷的主体、客体和内容三要素一般都同时涉外，不同于国内的一般涉外纠纷。

2.纠纷发生于教育服务出口贸易过程中。教育服务是《服务贸易总协定》（GATS）的组成部分，在国际教育服务贸易中西方发达国家占据主导地位，以出口为主，存在巨大的贸易顺差。包括中国在内的广大发展中国家处于被动、不利的境地，是教育服务贸易的进口国。孔子学院的创办是中国对外教育服务贸易输出的重要方式和途径，通过境外举办孔子学院、派遣汉语推广教师和志愿者以及建立网络孔子学院（远程教育）作为商业存在、自然人存在和跨境交付的方式实现我国教育服务贸易的出口。

3.纠纷解决的方法不同。与国内的纠纷解决相比，孔子学院境外办学纠纷的解决须遵循维护国家主权原则和国家豁免原则，还跟东道国的政策法律、双边或多边条约、文化传统、民间习俗等有关。其中，教育服务贸易纠纷主要通过国际商事仲裁或者通过WTO争端解决机制处理。孔子学院境外办学具有政治敏感性，跟东道国政府的立场和态度有紧密的联系，可以通过政治外交方式或其他力量予以解决，因此具有易变性、复杂性。如2012年美国“孔子学院事件”的解决就是一个例证。

4.法律适用的不确定性。“教育服务产品一般具有无形性、同步性、非储存性和异质性等特质，”[3]是一种非常特殊的国际服务贸易，海外孔子学院办学涉及极其复杂的法律关系。孔子学院是在另外一个主权国家办学，不同的国家有不同的法律规定，既要遵循国际法，还要遵守东道国的国内法。对国际教育服务贸易的监管不是通过海关和关税，而是通过国内立法进行规制，一般东道国出于教育主权、文化传统、国家利益等因素的考虑，其相关立法内容往往比较复杂，导致纠纷解决法律适用上的不确定性增强。

二、孔子学院境外办学纠纷产生的根源分析

孔子学院遍布全球，所处的国际环境复杂多变、变幻莫测。孔子学院境外办学纠纷产生的根源是多方面的、也是特定的，一般不同于国内办学纠纷，有着非常复杂、微妙的历史文化传统和国际政治经济时代背景。总而言之，可以归纳如下：

（一）政治偏见、价值观差异

当前国际涉华舆论对于中国的曲解、偏见仍然很深，甚至根深蒂固，给孔子学院的跨文化传播抹上政治色彩、丑化其形象，甚至还被牵强地打上“中国威胁论”的烙印，“这是西方人对中国崛起的本能反应”[4]。经过半个多世纪的“冷战”，受西方意识形态和社会制度的影响，“西方对中国形象的界定徘徊在乌托邦式的美好想象与意识形态化武断的扭曲之间,但总体上具有明显的否定倾向。”[5]西方媒体蓄意歪曲、丑化中国的宣传和报道层出不穷、不遗余力。2007年5月29日，加拿大各大报纸均转载了一则“惊人”的消息——“中国利用孔子学院在全世界笼络人心。”[6]把作为国际文化交流与合作桥梁的孔子学院被说成是“洗脑机构”，污蔑中国在搞精神输出、文化渗透。欧洲媒体认为海外孔子学院的建立是“中国政府谋求政治合法性，改善不佳形象的一种表现”[7]，是一种“文化侵略”，存在“政府过分积极推动”[8]的问题。西方媒体习惯于“西方中心论”的思维方式，向来以一种居高临下的心态审视周围世界，把自己的价值观强加于他国，孔子学院在欧美曾多次遭到激烈“围剿”。可见，政治偏见、价值观差异是导致孔子学院在海外办学纠纷的根本根源。

（二）贸易壁垒、设置障碍

世界贸易组织多边贸易体制是一种非歧视的、更自由的、更具有竞争性的和可预见的体制，它将教育作为一种服务项目列入国际贸易条款,使得成员国的教育市场向全球开放。《服务贸易总协定》（GATS）规定了成员国必须做出减让承诺，作为成员国履行义务的法律依据，直接约束其行为。当前，国际教育服务贸易壁垒重重，尤其是发达国家对教育服务进口设置种种障碍，这是导致孔子学院境外办学纠纷的重要根源。具体表现为：1.跨境交付壁垒。跨境交付主要表现为远程教育，由于远程教育虚拟性和网络化，监管极为困难，某些成员国对其他成员国的网络教育、远程教育等所颁发的学位、学历证书或课程学分等证明文件或资格在认可和转换方面进行种种限制或不予承认。2.境外消费壁垒。境外消费的典型表现即为境外留学，为防止生源外流，人才流失，限制学生流动，对本国学生在境外获得的学位和学历证书在国内不予承认。3.商业存在壁垒。商业存在突出表现为境外办学，主要是对境外办学者设置不合理的、过高的门槛、繁琐冗长的程序，使外方办学机构不能获得或难以获得东道国的办学执照或许可证。4.自然人存在壁垒。自然人存在主要表现为教师的跨国流动，某些发达国家设置了国籍要求、移民限制、入境签证、资格认证和需求测试等种种事项。

（三）法律欠缺、难以获得

无论是国际还是国内，对跨境提供教育服务贸易行为都进行了贸易管制性立法。法律是一种制度安排和游戏规划，具有定纷止争、维护正义之功效。然而，教育服务贸易的国际和国内立法的欠缺以及东道国法律难以获得是孔子学院海外办学引发纠纷的重要根源。具体表现在：1.国际条约欠缺。GATS作为国际服务贸易且具有法律效力的多边规则，它规定了教育服务贸易的法律承诺。但GATS 中关于教育服务贸易的规定都是框架性规定和原则性规定，比较粗糙抽象，缺乏操作性的具体条款；同时，对各成员国进行教育服务贸易减让承诺的范围没有设置任何法律上的义务，缺乏强制性和执行力。2.国内立法不足。长期以来，我国教育服务贸易立法缺位，过多依赖政府的政策文件，缺乏法律权威性和执行力。首先，国内法与国际法冲突，我国《教育法》规定教育的公益性和非营利性与GATS对教育服务贸易规则和宗旨不符；其次，我国缺乏统一的教育服务贸易基本法，导致我国教育服务贸易方面的法律规范零散，缺乏系统性和权威性，容易造成规范之间的冲突和混乱，立法位阶低（如教育部2002年颁布的部门规章：《高等学校境外办学暂行管理办法》）；最后，只注重教育服务贸易进口立法忽视了出口立法，孔子学院的相关立法仍是空白，其法律地位和性质常遭到海外媒体和公众质疑。3.东道国法律难以获得。二战后，调整国际货物贸易逐渐实现了全球化、统一化，但由于教育事关国家主权和政治制度等问题显得十分敏感，各国对教育服务贸易方针政策不同、教育服务贸易水平差距大，国际教育服务贸易法律调整国内化倾向明显。教育服务提供者跨越国界必须遵守东道国法律，发达国家往往对教育服务贸易的相关立法比较完备，但内容复杂繁冗，体系庞大；而广大发展中则国内立法比较滞后、缺失。加上语言障碍，翻译未跟进，法律难以获得。因此，海外孔子学院的办学行为可能因不符合东道国的法律规定而导致纠纷的发生。

（四）自身缺陷，经验不足

孔子学院作为国际汉语推广和中国文化传播的平台，以建设一个持久和平、共同繁荣的和谐世界为宗旨[9]，向世界介绍中国文化和历史，提供正规、规范、权威的汉语教学平台和渠道。目前，孔子学院还处于起步阶段，自身缺陷与经验不足是引发海外孔子学院办学纠纷的直接原因。具体表现在：1.缺乏法律定位。《孔子学院章程》（试行）虽然规定了其性质为“非营利性教育机构。”但孔子学院总部制定一些内部规章制度不具有法律效力。由于其背后浓厚的官方色彩、腔调，表现出鲜明的政府行为，尤其不符合欧美国家的受众习惯。需要对孔子学院“去官方化”和“民间化”，通过国内立法把其确定为非政府组织或民间组织。2.办学模式的缺陷。孔子学院的办学模式有三种：国内外机构合作、总部授权特许经营、总部直接投资。当前孔子学院主要采取中外合作模式，是一个自上而下的较为松散的教育联合体，管理制度和运营机制还不完善，“孔子学院总部与申办方之间存在着多重委托代理关系,从而使孔子学院出现代理问题的概率增加,加大了孔子学院治理的监督难度。”[10]3.师资、教材、教学质量难以保证。首先，海外孔子学院的汉语教学资源和汉推师资极度匮乏，公派汉推教师和志愿者都不是专职人员，缺乏稳定性和连续性，尚未建立统一的教师资格认证体系，汉推教师工资待遇福利低，缺乏权益保障机制；其次是缺乏代表性教材，汉语教材远远没有跟上汉语推广的步伐，孔子学院一直没有统一的标准教材和教学大纲，内容陈旧，缺乏权威性和规范性。最后，教学质量不高，教学方式比较呆板，不少教师对于当地风土人情、历史文化认知不足，教学效果不明显，质量评估体系和机制不健全。

三、孔子学院境外办学纠纷应对策略的构思

孔子学院境外办学是在当前复杂多变的国际环境中进行的教育服务贸易出口，传播中华文化、增进与世界各国各民族进行文化交流、合作，互相取长补短，“用一盏灯点燃另一盏灯”。然而，对于办学历史较短的孔子学院而言，并非是平坦大道、一帆风顺，必然会遇到这样或那样的困难、引发各种意想不到的纷争。在国际教育服务贸易的大潮中和背景下，应积极采取措施和对策,建立健全应对机制，有效预防、化解孔子学院办学过程中各种纠纷和突发事件，避免或减少各种事件和纠纷造成的损害，消除孔子学院在国际社会中的负面影响，为海外孔子学院传播和推广中华语言文化营造良好环境。

（一）提升国家形象宣传水平，消除政治偏见

改革开放后，中国政治、经济、文化和社会开始走向正轨，然而，国际敌对势力和“冷战”思维并非烟消云散，由于意识形态和价值观的差异，西方国家继续妖魔化中国，在西方媒体主导下世界舆论和话语权，再加上中国对外传播国际化程度较低，使得西方话语视角下的中国形象往往以负面居多，一直遭受西方国家和民众的扭曲和误解。尽管中国经济总量位居世界第二，国家形象仍未得到相应的改善，落差很大，值得深思。

中国政府开始意识到了树立国家形象、提升国家软实力的重要性。自2008年举办北京奥运会以来，2009年《中国制造》和2011年《人物篇》、《视角篇》国家宣传片相继在海外媒体投放、密集播出，向全世界展现了中华民族的自我风采，为树立良好国家形象产生了积极效应。“大众媒体影响着人们的认知系统,进而形成不同的信念、态度或刻板印象与偏见，并可能导致行为的改变。”[11]通过中国主动形象宣传，扭转被动局面，让世界了解一个真实的中国，消除长期以来形成的根深蒂固的偏见，能起到潜移默化的作用。当前，我国对外宣传与文化传播中处于弱势地位以及对外交往中忽视或损害国家形象的行为时有发生。国家形象的构建与提升是一个系统工程，需要中国政府和社会各界持久努力，采取积极地应对策略，通过国家形象的塑造与宣传，主动融入世界，加强沟通与交流、增进合作与了解，消除误解和偏见，为孔子学院境外顺利办学、传播中华语言文化创造良好的国际舆论环境，可以在宏观上预防和减少冲突和纷争的发生。

（二）强化国际双边多边合作，消除贸易壁垒

要消除或避免教育服务贸易壁垒，必须加强国际合作，其中最重要的就是缔结双边或多边国际条约和协议。教育服务贸易发达的欧美国家十分注重与世界各国的双边或多边的国际合作，特别是文化底蕴深厚、历史传统悠久的英国，以国家政府的名义签订了很多双边协议或国际条约，有效地避免了教育服务贸易壁垒，为英国文化委员会在境外传播英国语言与文化营造了良好的外部环境，使英国语言与文化深入地球每一个角落，成为世界性通用语言。另外，德国政府为避免教育服务贸易壁垒，也非常注意加强双边合作，签订互惠互利的双边协议。根据中德两国政府1979年签署的文化合作协定，1988年双方签订了关于在中国建立德国歌德学院分院的议定书，有效地减少和避免了歌德学院在华办学过程中教育纠纷和突发事件的发生。

为了促进我国教育服务贸易事业的发展、保障孔子学院在境外顺利办学、推动中华语言文化走向世界，顺应贸易国际化、全球化的世界潮流和发展趋势，我国应审时度势、高屋建瓴地应对当前国际教育服务贸易的形势，在立足国情的基础上，借鉴教育服务贸易发达国家的先进经验和有效做法，积极创造条件让中华文化“走出去”和“走进去”，主动与世界各国进行谈判磋商缔结或签订包括孔子学院境外办学在内教育服务贸易各项双边或多边的国际条约或双边协议，建立健全国际教育服务贸易纠纷解决机制，加强国际教育服务贸易方面的交流与合作，促进我国教育服务贸易的顺利发展，为海外孔子学院的办学奠定坚实的国际法基础和制度保障。英、德、法等教育服务贸易发达国家的实践经验表明，双边或多边的国际条约、协议是有效避免教育服务贸易壁垒的重要途径，可为海外孔子学院的长久发展扫除障碍，避免或减少海外孔子学院办学纠纷的发生。

（三）推进教育服务贸易立法，提供法律保障

当前，高等教育国际化已大势所趋，教育服务贸易在国际贸易日益活跃。各国也纷纷制定有关法律和政策指导和规范本国高等教育国际化的发展以及教育服务贸易事项。教育服务贸易立法包括国际立法和国内立法两个方面，教育服务贸易的国际立法主要体现为GTAS等国际条约，而GTAS中有关教育服务贸易的约束机制也存在着很多缺陷，需要WTO成员国加强合作协调、通过磋商谈判进一步明确、完善和细化相关条款，增强其可操作性和针对性。同时，敦促成员国加强教育服务贸易国内立法，遵循透明度原则、遵守法律承诺，履行条约义务。积极主动公布所有有关或影响《服务贸易总协定》执行的相关措施。随着教育服务贸易商业存在的增多，许多国家通过国内立法的方式对来自境外国家的教育办学进行法律规制，教育服务提供商在境外开展各种形式的合作办学也逐渐得到法律上或政策上的保障。另外，我国应加强国际教育服务贸易高端人才以及各国法律翻译高级人才的培养，使得国际条约和东道国的国内法可及可得，为我国境外办学和海外孔子学院的发展提供便利高效的法律服务。

为了加强对境外办学的监督管理,国家应加强教育服务贸易和孔子学院办学的相关立法，构建完善的教育国际化的法律法规体系，使孔子学院的办学行为有法可依。我国目前尚无孔子学院的专门立法，只有一些孔子学院的内部规章制度，在国际教育服务贸易中仍缺乏健全的法律保障。因此，高等教育国际化的大背景下，首先必须制定一部专门的、统一的《教育服务贸易法》，为孔子学院立法提供上位法的立法依据。其次，为了保证我国孔子学院的国际声誉,保证海外孔子学院的办学质量,国务院应适时制定出台《孔子学院办学条例》等行政法规，以具体规范和保障孔子学院的设立和运行,明确孔子学院办学基本制度以及各方主体的权利义务。最后，就是按照WTO的承诺和要求，修改我国相关的教育法律法规，消除法律冲突，同国际接轨，融入世界。

（四）加强孔子学院自身建设，完善办学制度

海外孔子学院的顺利发展必须加强自身建设，完善办学制度，提高办学质量，“打铁还需自身硬”，只有这样才能保障孔子学院的持续发展，积极防范和化解各种办学纠纷和突发事件。孔子学院首先需明确其非政府组织的定位，淡化官方立场和政治色彩，强化孔子学院的“服务性”、突出孔子学院的民间色彩。积极探索利用社会力量和市场机制加快汉语国际推广的模式，鼓励民间合作，拓展中国商务、教育、旅游咨询等业务，使其具有一定盈利能力服务性文化机构，以保证海外孔子学院的可持续发展。另外，在机构人员构成上，减少政府官员,淡化政府对孔子学院的直接控制，以消除国外民众对孔子学院“政治入侵”的担心。同时，建立健全海外孔子学院的内部组织机构和治理结构、完善的章程和各项规章制度，通过通过契约的方式建立起适合自身发展的管理制度，提升孔子学院的管理水平，保证孔子学院高效地运作。此外，为了维护孔子学院的国际品牌，还必须建立健全孔子学院教学质量标准体系和评估体系，保证办学质量，对学生的入学资格、课程设置、学习期限、考试考核和评估方法等方面做出相应的规定。

加强汉语师资培养和教材建设，保障孔子学院的教学质量，保持其旺盛生命力和浓厚吸引力，把孔子学院打造成一个有国际影响力的文化知名品牌。优秀的师资队伍是建设好孔子学院的关键，也是教学质量根本保证。孔子学院总部应加强对国内外派汉语教师和志愿者的招募和培训力度、培养合格的对外汉语教师外，还应加快海外汉语师资的本土化建设，输血与造血需双管齐下解决孔子学院遭遇的师资荒问题，完善教师待遇保障机制。此外，教材在孔子学院的发展和建设中都起着至关重要的作用,中外合作共同研发各类汉语教材,编写国别化、立体化、有特色的教材。孔子学院应尽快建立一套客观、科学、完整、可操作性强的对外汉语教材系统评估体系，建立健全汉语教材研发与推广制度。总之，只有不断完善办学制度，才能增强海外孔子学院在国际教育服务贸易中的核心竞争力，提高办学水平，减少冲突纷争。

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［责任编校：周玉林］