高职院校自主办学的法律授权边界——基于大学章程的内容要素分析

武婷婷，解瑞卿

摘要：大学章程是高校的“基本法”，是对外昭示自主办学权力范围的物质载体。大学章程的缺位，会致使其法人地位存在瑕疵、内部建设无章可循，更甚者是对其办学自主权的一种主动放弃。通过对法律文件的分析解读，高职院校办学自主权的范围应该包括自主开展教学活动；自主设置教学、科研及行政职能部门；自主设置和调整学科、专业等九项内容。

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关键词 ：高职院校；大学章程；大学自治；办学自主权

基金项目：江苏财经职业技术学院院级重点课题“大学章程与示范校建设的多维互进”；江苏财经职业技术学院青年课题“周恩来法治观及其当代价值研究”

作者简介：武婷婷，女，江苏财经职业技术学院讲师，法学硕士，主要研究方向为教育行政法；解瑞卿，男，江苏财经职业技术学院讲师，法学博士，主要研究方向为教育行政法。

中图分类号：G712文献标识码：A文章编号：1674-7747（2015）05-0001-03

作为地方政府主办的大学，高职院校的办学自主权容易受到行政权力的干涉，而大学章程是高职院校的对内最高行为规则，它规定着大学正常发展和规范运行所必须具备的所有要素，被称为大学内部的“宪法”，更是高等院校对外昭示办学自主权的重要载体，所以高职院校若想尽享办学自主权，则必须在明确办学自主权的授权边界问题的基础上，尽快依法制定大学章程。

一、大学章程的法律性质

我国最早的关于学校章程的专著认为：“学校章程是为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题做出的全面规范而形成的自律性基本文件。”［1］后来比较代表性的观点则认为：“大学章程是指为保证学校自主管理和依法治校，根据教育法律、法规的规定，按照一定的程序，以条文形式对大学的重大的、基本的事项做出全面规定而形成的规范性文件。”［2］笔者比较认同后一种观点，即从性质上讲大学章程属于规范性文件。高职院校作为高等学校的重要组成部分，其大学章程的法律性质与本科院校相同，在此不再分开论述。

（一）高校的授权行政主体地位

我国传统的行政法理论认为，行政主体可以分为职权行政主体和授权行政主体两类。当然，姜明安教授亦提出第三种行政主体，即依据自身的章程授权而取得行政主体地位的其他社会公权力组织，笔者虽然对此种观点也辩证的支持。［3］高校在实施法律、法规授权的行政行为时，被视为授权行政主体早已是一个不争的事实。如“田勇诉北京科技大学拒发毕业证学位证案”、“刘燕文诉北京大学拒发毕业证学位证案”［4］等行政诉讼案件，都已经作为行政诉讼的典型案例广为人知。那么，高校制定大学章程的行为是否是法律、法规授权的行使行政权力的行为呢？

通过对相关法律、法规的分析，《教育法》规定：“设立学校及其他教育机构，必须具备章程等基本条件”。《高等教育法》明确规定，“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程等材料”。2011年11月，教育部更是以第31号令的形式颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，决定“2012年推动所有高校全面启动章程制定或修订工作，实现‘政校分开’”。教育部《全面推进依法治校实施纲要》明确要求：“到2015年，全面形成一校一章程的格局，经过核准的章程，应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据。”通过这些法律文件的要求，我们不难得出这样的结论：高校制定大学章程的行为不但具有法律的授权，更是法律的要求。而大学章程是对大学的重大的、基本的事项做出全面规定，对内对外都具有相应的约束力，属于一种权力行为，所以当高校实施制定大学章程的行为时，应该看作是授权行政主体。

（二）大学章程的制定属于抽象行政行为

行政行为是行政主体行使行政职权所作出的能够产生法律效果的行为。既然高校在实施制定大学章程的行为时应被看作授权行政主体，而其制定大学章程的行为又具有法律、法规的授权，而且大学章程的一旦公布实施将对内、对外都产生一定的影响和相应的法律后果，所以高校制定大学章程的行为也就是一种行政行为。而按照传统的行政法理论，行政行为可以分为具体行政行为和抽象行政行为，具体行政行为是针对特定的行政相对人所作出的不可反复实施的行政行为；抽象行政行为则是指针对不特定的行政相对人，做出的可以反复实施的行政行为，主要表现为行政立法之外的规范性文件的制定，通常我们以“规范性文件”作为抽象行政行为的形式表述。

大学章程的制定。首先，是行政行为；其次，诸多内容是针对不特定的对象作出的；又次，作为一项文件可以被反复适用；最后，根据《立法法》的规定，高等院校显然不具备行政立法权，所以高校制定大学章程的行为就只能看作是一种抽象行政行为。因此，大学章程其性质上就属于一种规范性文件。而“无法律既无行政”作为一种规范性文件，就必须具备相应的法律依据，所以在制定大学章程时就必须明确相应法律授权的范围。

二、高职院校大学章程阙如之反思

（一）高职院校制定大学章程的现状

虽然各项法律、法规、规章均要求高等院校制定大学章程，但许多高职院校一般由几所中专院校合并而成，建校历史较短，缺乏制度建设的经验；许多地方政府在举办高职院校的过程中，为求快、求利，往往凭借特权经过特殊途径，绕过《教育法》先有组织机构和章程，再申办学校的程序，申建成功后又面临诸多具体问题需要解决，从而使大学章程的制定被忽视；还有某些高职院校领导，并不重视大学章程的制定，认为大学章程是一种可有可无的东西，甚至认为，如果需要的话，组织一批人几天就可以制定出学校的章程；［5］此外，法律、法规、规章虽然要求制定大学章程，但规定的过于概括，实施过程又缺乏必要的监督，示范校建设评估又没有将大学章程列为评估的内容。如此种种，导致目前高职院校普遍缺乏大学章程，据调查，如湖南省等省份竟然没有一所高职院校制定了大学章程，从全国来看制定了大学章程的高职院校也是屈指可数。［6］而且，即使制定了大学章程，其内容也往往参照本科院校章程制定，大多雷同。

（二）高职院校章程阙如的不利影响

高职院校制定大学章程不仅仅是法律、法规、规章，以及国家政策的要求，而且大学章程对于明确学校的独立法人地位，保证学校正常规范地运行和发展、保护师生的合法权益、处理高校与政府、社会的分权关系等都具有重要的意义，所以，大学章程的缺失会对高职院校的发展带来诸多不利影响。

1.法人地位的瑕疵。传统的法学理论认为，法人是指依法成立，有自己的章程、组织机构和财产，能够以自己的名义享有权利和承担义务的组织。组织章程是法人成立必不可少的要素之一，是事业单位设立登记必备的审查要件，而且按照《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《高等学校章程制定暂行办法》等法律文件的规定高职院校的设立必须首选具备自己的章程。而现实中许多高职院校没有自己的大学章程，这实际上使其法人地位存在法律上的瑕疵。而且，这种现象明显属于违法行为，只是囿于现在法律实施的监督检查不到位，才使这种现象得以存续，从目前的趋势来看，特别是《高等学校章程制定暂行办法》和《全面推进依法治校实施纲要》出台之后，高职院校完善章程建设工作必将被教育主管部门所重视。

2.内部建设无章可循。大学章程实际上起到的是一种“宪法”的作用，它规定着大学的办学目标、组织机构和管理体制、财务、经费管理、大学教职员工的权利与义务、学生的权利与义务等诸多内容。大学章程依法制定，其他学校内部发规章制度依大学章程制定。现实中，许多高职院校没有大学章程，但并不缺乏内部管理的规章制度。这就存在一个逻辑上问题，大学章程作为其他管理制度的“母法”，当这个“母法”尚不存在，试问其他管理制度由何而生？由此导致的结果必将是随机、散乱的“就事论事”式制定一系列制度文件，不利于学校的规范运行。

3.自主办学权受到影响。大学章程是大学文化和大学精神的载体，是大学内部治理结构稳固的保证。它遵循和彰显了大学自治与学术自由的大学理念是大学最根本的规范性文件，具有准法律规范效应。［7］大学章程作为一项规范性文件，首先被要求应该依法制定，其次鉴于行政行为公定力、确定力、拘束力和执行力的四重效力，其对内和对外的效力都应该受到相应尊重。“大学章程通过一定的立法程序或政府审核程序，实现大学与政府之间基于对公共利益的共同认识，协商实际政策的目的，为厘清大学与政府、社会的关系提供了准绳，从而明确大学的自治空间和自治权。”［8］所以，大学章程规定的各项内容实际上正是高校处理其与政府、社会、以及内部各种关系的依据，也是其对外昭示自主办学权力范围的物质载体，有利于排除政府和社会各种权力对于学校自主办学的干预，而缺乏大学章程，从某种意义上讲，实际上就是在主动放弃办学自主权。

三、高职院校办学自主权的法定范围

高校办学自主权源于法律授权，并以大学章程对外昭示。大学章程中的诸多内容，都是高校办学自主权的体现。然而，对于高职院校而言，大学章程到底应该规定哪些属于其办学自主权的内容，这就需要对现行的相关法律文件的规定进行分析归纳。

（一）大学章程的一般内容要素

虽然现行法律文件不乏对大学章程的规定，这一点在前文中早已叙及，但真正诸如《教育法》《高等教育法》《职业教育法》等法律中都是纲领性的提及学校应该制定章程，至于章程的具体内容应该包含哪些具体内容则并未详细提及。真正系统规定大学章程的具体内容和制定规则的，则是2012年教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》这一部门规章，所以本文主要针对该《办法》展开分析。按照该《办法》的规定，大学章程的内容应包含以下内容：（1）学校的标识；（2）学校的机构性质、发展定位，培养目标、办学方向；（3）学校的办学层次、规模；（4）学校的主要学科门类；（5）学校的教育类型；（6）学校的领导体制、组织架构、财产经费来源和使用等制度；（7）师生的权利与义务；（8）章程制定修改程序；（9）学校的分立、合并及终止事由；（10）学校办学自主权的行使与监督机制；（11）职工代表大会、学生代表大会、学术委员会等制度；（12）学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项，以及《办法》注明的需要在章程中规定的重大事项。①

（二）高职院校的具体办学自主权

以上内容是大学章程中的全部要素，有些并不涉及办学自主权的问题，而高职院校的办学自主权的授权范围，按照《高等学校章程制定暂行办法》的规定主要体现在以下九个方面：（1）高职院校可以根据自己的办学特色和办学目标制定相应的，与教学、科研、技术开发和社会服务相关的具体制度。自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务；（2）设置和调整学科、专业。高职院校可以根据学校发展的需要，结合市场需求自主调整学科和专业，但要根据各省级教育主管部门的要求进行备案或审批；（3）各高职院校可以根据招生情况的需要，制订招生方案，调节系科招生比例，确定选拔学生的条件、标准、办法和程序；（4）为满足学校有序、健康、规范发展的需要，各高职院校可以自主制订学校规划并组织实施；（5）为更好地实施内部管理，便于政令畅通、提高行政效率和教学科研水平，各高职院校可以自主设置教学、科研及行政职能部门；（6）为最大程度调动教职工的工作积极性，科学利用学校内部资源，各高职院校可以自主确定内部收入分配原则；（7）为保证学校的持续稳定发展，发挥高水平人才的“智源”优势，各高职院校课自主制定招聘、管理和使用人才的办法；（8）为最大限度的物及其用、财尽其用，更好实现学校的办学目的，各高职院校可以自主制定学校财产和经费的使用与管理办法；（9）社会服务、社会合作等其他学校可以自主决定的重大事项。

注释：

①参见《高等学校章程制定暂行办法》第七条至第十五条。

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参考文献：

［1］陈立鹏.学校章程［M］.北京：光明日报出版社，1999：16.

［2］米俊魁.大学章程价值研究［D］.武汉：华中科技大学，2006：16.

［3］解瑞卿.论其他社会公权力组织的行政主体地位［J］.北华大学学报，2014（4）：92-95.

［4］胡锦光.中国十大行政法案例评析［M］.北京：法律出版社，2005：92.

［5］陈立鹏，杨阳.贯彻落实《教育规划纲要》全面推动大学章程建设［J］.国家教育行政学院学报，2010（8）：26.

［6］徐元俊.对制定高职院校章程的几点思考［J］.现代教育科学，2012（2）：171.

［7］张文显，周其凤.大学章程：现代大学制度的载体［J］.中国高等教育，2006（20）：7-10.

［8］丁黎敏.试论大学章程的主要功能在高职院校现代大学制度建设中的实现［J］.现代物业·现代经济，2012（6）：106.

［责任编辑 秦涛］