中小学教职工编制的政策分析与路径探析
2022-06-08
【论文摘要】通过政策文本量化、半结构化访谈及文本内容、问卷调查及宏观数据统计分析，发现我国中小学教职工编制政策呈现出由精英取向、注重效益逐步转向公平取向、管理规范的趋势;编制政策执行中出现教师缺编严重、编制核定滞后、农村结构缺编、编外聘用教师、存量调整困难等突出问题。需要通过系统的制度设计，循序渐进地构建中国特色的兼有市场化活力和政府宏观调控优势的灵活、自主、本土化的教职工人事管理制度。
【论文关键词】中小学教职工；编制改革;政策分析
我国中小学教职工编制面临总量不足、核定滞后等问题，成为制约教职工充足配备、交流轮岗、有效激励等的瓶颈，亟须通过系统的政策研究，准确识别其中的关键问题，分析核心制约因素，提出具有针对性、可操作的政策建议。
一、研究的主要方法
第一，政策文本量化分析。系统搜集国家及部分省级行政区关于中小学教职工编制的政策文件，共计103部。根据本研究的主题，对政策文本的关键信息进行开放式编码和类属分析，初步形成备选主题词。采用德尔菲法，经过三轮19名教师政策研究者、教育行政部门管理者、一线校长和教师的讨论，最终确定政策文本分析的主题词，即向弱势学校倾斜、向优势学校倾斜、提高编制使用效益、总量控制编制、规范编制管理。在此基础上，对政策特征及变迁过程进行数量化表达，以期发现政策重点、价值取向的演变轨迹，进而判断政策走向。通过政策文本量化分析，定量、可视化地呈现政策主题特点及变迁趋势，客观地分析政策理念的转变过程。[1]
第二，半结构化访谈及文本内容分析。在北京、河南、甘肃、陕西、河北、山东6省的15个县（区、市）开展调查研究，根据半结构化提纲开展访谈，对象包括30位教育、编制、人社、财政部门的行政人员，96位中小学校长及幼儿园园长，99位教师。在北京开展了6次焦点集体访谈，对象包括教育、财政、人社部门政策制定者13名，湖北、安徽、内蒙古、重庆、江西、河南、宁夏、黑龙江、广西、西藏、新疆、甘肃、湖南、吉林、云南、河北16省(市）、自治区的地方政府领导和教育、编办、财政、人社部门行政人员33名，以及一线校长、教师41名。通过访谈，整理调研记录约11万字。对访谈文本进行开放式编码，形成自由节点，进行逐级分类，根据政策文本分析的主题词，形成初步的备选主题词，采用德尔斐法，由确定政策文本量化分析主题词的专家展开三轮讨论，最终形成访谈文本内容分析的主题词，即教师缺编严重、编制核定滞后、农村结构缺编、编外聘用教师、编制管理失范、存量调整困难、编制矛盾激化。分析结果包括频次、文本覆盖率与个案百分比。频次表示该节点出现的次数，文本覆盖率表示该节点指向的文本占全部文本的比例，个案百分比表示谈及该问题的被访者所占比例。
第三，问卷调查及宏观数据统计分析。向安徽、北京、甘肃、广东、广西、贵州、海南、河北、河南、湖南、黑龙江、湖北、吉林、江苏、江西、辽宁、内蒙古、宁夏、山东、山西、陕西、上海、四川、天津、西藏、新疆、云南、浙江、重庆29个省（市）、自治区、118个县（区、市）发放了1543份问卷，回收有效问卷1299份，有效率84.2%。通过调查问卷，搜集编制配备及管理相关数据。通过《中国教育统计年鉴》、各省级行政区《教育年鉴》、《教育事业发展统计公报》、《人力资源和社会保障事业发展统计公报》、《地方财政统计资料》等搜集数据，以此测算我国教职工规模及发展形势。通过政府网站、新闻媒体的公开报道等分析编制治理场域内的权力结构与运行机制。
二、编制制度的政策文本分析
编制在我国公共部门具有极为重要的作用。编制核定后，人事部门据此配置人员，财政部门据此进行拨款。同时，在编人员的医疗、养老、工伤、失业、生育、住房、子女受教育等社会保障以及相关的福利待遇等一般由公共财政保障。人员编制高度的稳定性、福利性，以及由此产生的隐性文化属性，成为身份象征，人员进人编制序列意味着吃上"财政饭"。改革开放以来，我国分别在1984年、2001年、2009年、2014年出台了4部中小学教职工编制政策文件。1984年的政策文本由教育部单独颁发，此后均由中央编办、教育部、财政部共同颁发，政策颁布主体逐步多元，逐步强调部门协同、管理协同。采用"向弱势学校倾斜、向优势学校倾斜、提高编制使用效益、总量控制编制、规范编制管理"5个主题词对政策文本进行编码，结果如表1所示。
分析发现，政策文本的话语变迁表现出如下特点。第一，由精英取向、效益取向逐步转向公平取向、补偿取向。从满足教育教学基本需要出发适当增加山区、湖区、海岛、牧区和教学点较多地区的农村寄宿制中小学编制，相关的文本覆盖率由2001年的7.06%提高至2009年的38.64%，2014年达到36.19%;向实验校、重点校、示范校等优势学校倾斜的规定逐渐淡出公共政策视野。第二，重视提高使用效益，逐步强调控制编制总量。提高编制使用效益在2001年的编制政策文件中的覆盖率为18.91%,约占到政策文件内容的1/5,在1984年、2009年、2014年的政策文件中均有涉及，是编制管理的重要政策内容。1984年并未出现有关总量控制编制的政策规定，此后逐步成为编制政策的重要内容，文本覆盖率在2001年为12%，至2014年达到了24.48%。第三，编制管理制度逐步规范，主要体现为完善部门分工，明确各级政府责任，形成动态管理运行机制，严禁挤占编制，加强督导监察等。这是编制政策文本体现的重要目标，但随着编制管理体制机制的完善，有关政策文本内容出现了减少的趋势，文本覆盖率由1984年的66.25%下降到2014年的38.69%。
【论文关键词】中小学教职工；编制改革;政策分析
我国中小学教职工编制面临总量不足、核定滞后等问题，成为制约教职工充足配备、交流轮岗、有效激励等的瓶颈，亟须通过系统的政策研究，准确识别其中的关键问题，分析核心制约因素，提出具有针对性、可操作的政策建议。
一、研究的主要方法
第一，政策文本量化分析。系统搜集国家及部分省级行政区关于中小学教职工编制的政策文件，共计103部。根据本研究的主题，对政策文本的关键信息进行开放式编码和类属分析，初步形成备选主题词。采用德尔菲法，经过三轮19名教师政策研究者、教育行政部门管理者、一线校长和教师的讨论，最终确定政策文本分析的主题词，即向弱势学校倾斜、向优势学校倾斜、提高编制使用效益、总量控制编制、规范编制管理。在此基础上，对政策特征及变迁过程进行数量化表达，以期发现政策重点、价值取向的演变轨迹，进而判断政策走向。通过政策文本量化分析，定量、可视化地呈现政策主题特点及变迁趋势，客观地分析政策理念的转变过程。[1]
第二，半结构化访谈及文本内容分析。在北京、河南、甘肃、陕西、河北、山东6省的15个县（区、市）开展调查研究，根据半结构化提纲开展访谈，对象包括30位教育、编制、人社、财政部门的行政人员，96位中小学校长及幼儿园园长，99位教师。在北京开展了6次焦点集体访谈，对象包括教育、财政、人社部门政策制定者13名，湖北、安徽、内蒙古、重庆、江西、河南、宁夏、黑龙江、广西、西藏、新疆、甘肃、湖南、吉林、云南、河北16省(市）、自治区的地方政府领导和教育、编办、财政、人社部门行政人员33名，以及一线校长、教师41名。通过访谈，整理调研记录约11万字。对访谈文本进行开放式编码，形成自由节点，进行逐级分类，根据政策文本分析的主题词，形成初步的备选主题词，采用德尔斐法，由确定政策文本量化分析主题词的专家展开三轮讨论，最终形成访谈文本内容分析的主题词，即教师缺编严重、编制核定滞后、农村结构缺编、编外聘用教师、编制管理失范、存量调整困难、编制矛盾激化。分析结果包括频次、文本覆盖率与个案百分比。频次表示该节点出现的次数，文本覆盖率表示该节点指向的文本占全部文本的比例，个案百分比表示谈及该问题的被访者所占比例。
第三，问卷调查及宏观数据统计分析。向安徽、北京、甘肃、广东、广西、贵州、海南、河北、河南、湖南、黑龙江、湖北、吉林、江苏、江西、辽宁、内蒙古、宁夏、山东、山西、陕西、上海、四川、天津、西藏、新疆、云南、浙江、重庆29个省（市）、自治区、118个县（区、市）发放了1543份问卷，回收有效问卷1299份，有效率84.2%。通过调查问卷，搜集编制配备及管理相关数据。通过《中国教育统计年鉴》、各省级行政区《教育年鉴》、《教育事业发展统计公报》、《人力资源和社会保障事业发展统计公报》、《地方财政统计资料》等搜集数据，以此测算我国教职工规模及发展形势。通过政府网站、新闻媒体的公开报道等分析编制治理场域内的权力结构与运行机制。
二、编制制度的政策文本分析
编制在我国公共部门具有极为重要的作用。编制核定后，人事部门据此配置人员，财政部门据此进行拨款。同时，在编人员的医疗、养老、工伤、失业、生育、住房、子女受教育等社会保障以及相关的福利待遇等一般由公共财政保障。人员编制高度的稳定性、福利性，以及由此产生的隐性文化属性，成为身份象征，人员进人编制序列意味着吃上"财政饭"。改革开放以来，我国分别在1984年、2001年、2009年、2014年出台了4部中小学教职工编制政策文件。1984年的政策文本由教育部单独颁发，此后均由中央编办、教育部、财政部共同颁发，政策颁布主体逐步多元，逐步强调部门协同、管理协同。采用"向弱势学校倾斜、向优势学校倾斜、提高编制使用效益、总量控制编制、规范编制管理"5个主题词对政策文本进行编码，结果如表1所示。
分析发现，政策文本的话语变迁表现出如下特点。第一，由精英取向、效益取向逐步转向公平取向、补偿取向。从满足教育教学基本需要出发适当增加山区、湖区、海岛、牧区和教学点较多地区的农村寄宿制中小学编制，相关的文本覆盖率由2001年的7.06%提高至2009年的38.64%，2014年达到36.19%;向实验校、重点校、示范校等优势学校倾斜的规定逐渐淡出公共政策视野。第二，重视提高使用效益，逐步强调控制编制总量。提高编制使用效益在2001年的编制政策文件中的覆盖率为18.91%,约占到政策文件内容的1/5,在1984年、2009年、2014年的政策文件中均有涉及，是编制管理的重要政策内容。1984年并未出现有关总量控制编制的政策规定，此后逐步成为编制政策的重要内容，文本覆盖率在2001年为12%，至2014年达到了24.48%。第三，编制管理制度逐步规范，主要体现为完善部门分工，明确各级政府责任，形成动态管理运行机制，严禁挤占编制，加强督导监察等。这是编制政策文本体现的重要目标，但随着编制管理体制机制的完善，有关政策文本内容出现了减少的趋势，文本覆盖率由1984年的66.25%下降到2014年的38.69%。