高等教育评估中的社会参与机制研究
2022-06-09
随着“公民社会”（Civilsociety）的理念逐步成为社会发展趋势，高等教育评估必然成为政府与社会共同参与的行为。如何建立合理的机制使行政力量与社会力量之间形成适度的张力共同参与到高等教育评估中，成为当前高等教育质量提升的重要环节。
一、社会参与高等教育评估的机制梗阻
社会力量在高等教育评估中的缺位使行政力量过度扩张，在评估项目、评估组织、评估指标以及评估结果等方面形成“政府自导自演”的单边式评估机制，具体有以下表现：
1评估项目的形成：行政力量主导，社会力量被排斥
高等教育公益性与私益性共存的双重特性决定了高等教育评估项目应该充分体现国家意志以及社会公众对高等教育的具体要求。但是，我国当前的高等教育评估项目绝大部分是由国家教育行政部门来确定的。并且委托行政部门下设的评估机构来实施。社会公众的分散性使得社会力量主要通过社会化的评估机构来参与高校的评估，而当前的评估资源几乎全被政府所垄断，社会化评估机构无法获得相应的评估资源而造成了社会参与渠道的阻塞。尽管这些项目经过了专家的充分论证而具有一定的科学性，但是，这些项目没有得到高等教育“受众”的广泛认可，因而很难保证其社会实效性。前一轮的高等学校本科教学水平评估的所有项目都是由教育部设定，尽管这次评估在很大程度上规范了高等学校的办学行为、改善了办学条件，也提升了教学质量，但是，公众普遍关注的教学质量的对比度、办学效益度以及学生的满意度等都被忽略。因而，评估的合法性与公正性受到质疑。同时，政府完全掌控高等教育评估项目也会导致评估结果的失真。政府往往通过强硬的行政手段来推动高等教育评估项目的实施，当评估不能给高校带来直接利益的时候，就很容易造成高校与政府（或者政府的评估机构）之间的“软性对抗”，高校被动、敷衍式地对待评估工作；当评估关系到高校切身利益的时候，一些高校就会虚报材料，影响评估结果的公正性。同时，评估机构的半行政化属性以及约束监督、权力制衡机制的缺失很容易滋生权力寻租现象。
2评估机构的运行：依附于政府。忽视社会力量
教育评估起源于新自由主义的管理思潮。教育评估组织是调整政府与高校之间关系的“缓冲阀”，可以在政府、市场与高校之间形成合理的张力，以应对政府与市场双重“失灵”情况下的困境。因此，教育评估机构的运行应该独立于政府与高校之外。根据运行中机构与政府之间关系的疏密程度，教育评估机构可以划分为完全独立的社会评估机构、半官方的独立评估机构以及完全隶属于政府行政部门的评估机构。由于旧体制的影响，我国教育评估机构发展较晚，绝大多数属于事业单位，如：2002年成立的上海市教育评估院以及江苏省教育评估院。而“麦可思数据公司”以及发布“大学排行榜”的三大评估机构属于独立的民间机构。但是，这种影响大的独立的教育评估机构凤毛麟角。隶属于行政部门的评估机构参与的评估项目主要由政府设立，项目本身以及评估结果的社会认同感不强：民间独立评估机构参与的主要是社会所关注的问题，如：麦可思数据公司发布的“高校毕业生就业、预警和重点产业人才供应年度报告”以及广东管理科学研究院发布的“大学和专业排行榜”就受到社会的普遍关注与认可。
3评估指标的编制：注重行政管理诉求，忽视社会需求
第四代评价理论的代表人物古贝（Guba）和林肯（Lincoln）认为，在价值多元的现代社会，由于传统评估理论过分强调标准化的科学管理而陷入了单一性价值的泥沼，因此，现代评估应该尊重利益相关者的诉求、担忧与争议，并建立共同的评估价值，以此解决传统评价无法解决的问题。在现代教育评估理论的观照下，可以看到当前的教育评估指标体系的构建存在着行政管理中心主义的价值取向，指标体系是由科研人员、评估组织以及学校管理者组成的专家团队研制，尽管他们在主观上尽量使指标的编制更加民主科学，但是，从实践中不难发现，当前的教育评估指标主要还是在政府行政管理的话语体系中编制而成的，社会力量集体失语。因此，政府的需求与行政管理意愿在其中得到了很好的体现，而其他利益相关者的意愿往往被政府的话语霸权所筛选，“教学评估成为强制师生达到某种预期的管制行为，”[1]他们的主动权与积极性在很大程度上被消解。
4评估结果的应用：限制性与隐匿性使社会丧失知情权
由于教育评估项目的形成与实施都取决于政府，因此，依附于政府的教育评估机构就会对政府负责，评估结果也会交由政府处置。我国的高等教育评估往往是在体制内封闭运行，评估过程与评估结果的公开制度不完善，评估过程几乎是保密状态下进行的，而评估结果也向高等教育的利益相关者隐匿，仅仅在有限的范围内公开，甚至根本不公开。尽管社会公众是一个非特定性对象的概念，但是作为利益相关者的个体却是具体的，因此，社会公众并不是一个纯粹虚化的主体，评估信息向社会公开就是对公众公开。从法理上来说，政府有义务按照《信息公开条例》公开高等教育的评估结果，让公众知道并合理使用评估结果，这既是对公民知情权的尊重，更是公民行使社会监督权的一个重要途径。目前，高等教育评估结果的不透明引起了社会公众与政府之间的信息不对称，严重影响了社会公众对高等教育的选择，并引起了对高教评估合理性与合法性的质疑，也影响了政府的公信力。另外，政府主导的高等教育评估专家也是由行政部门来指定，由于缺乏公开透明的专家遴选机制以及退出机制，评估专家更新频率低，严重地制约了高等教育评估信息的公平、公正与公开。
二、社会参与机制梗阻的归因分析
1“全能政府”包揽高等教育形塑了封闭式的办学体制
教育一度被认为是统治阶级教化百姓、维护国家稳定的重要手段，因此，教育特别是高等教育被看做政府必须完全控制的公共物品，政府独揽了高等教育举办、管理以及评价等一切权力。随着现代国家管理理念的深入，上世纪末以来，我国政府的职能也开始由“全能”向“有限”转变，高等教育封闭式的办学体制逐步被打开，政府的教育主管部门不再包办高等教育的举办、管理与评估，一些教育发达的省市开始将教育评估工作从原来的行政职能中分离出来成立独立的教育评估机构。表面看来，这些教育评估机构是具有独立法人资格的事业单位，已经去除了行政性质，但是，实际上是代理了政府的部分行政权力，因此，它们所实施的教育评估依然是行政委托行为，几乎无法超脱于行政力量之外。
一、社会参与高等教育评估的机制梗阻
社会力量在高等教育评估中的缺位使行政力量过度扩张，在评估项目、评估组织、评估指标以及评估结果等方面形成“政府自导自演”的单边式评估机制，具体有以下表现：
1评估项目的形成：行政力量主导，社会力量被排斥
高等教育公益性与私益性共存的双重特性决定了高等教育评估项目应该充分体现国家意志以及社会公众对高等教育的具体要求。但是，我国当前的高等教育评估项目绝大部分是由国家教育行政部门来确定的。并且委托行政部门下设的评估机构来实施。社会公众的分散性使得社会力量主要通过社会化的评估机构来参与高校的评估，而当前的评估资源几乎全被政府所垄断，社会化评估机构无法获得相应的评估资源而造成了社会参与渠道的阻塞。尽管这些项目经过了专家的充分论证而具有一定的科学性，但是，这些项目没有得到高等教育“受众”的广泛认可，因而很难保证其社会实效性。前一轮的高等学校本科教学水平评估的所有项目都是由教育部设定，尽管这次评估在很大程度上规范了高等学校的办学行为、改善了办学条件，也提升了教学质量，但是，公众普遍关注的教学质量的对比度、办学效益度以及学生的满意度等都被忽略。因而，评估的合法性与公正性受到质疑。同时，政府完全掌控高等教育评估项目也会导致评估结果的失真。政府往往通过强硬的行政手段来推动高等教育评估项目的实施，当评估不能给高校带来直接利益的时候，就很容易造成高校与政府（或者政府的评估机构）之间的“软性对抗”，高校被动、敷衍式地对待评估工作；当评估关系到高校切身利益的时候，一些高校就会虚报材料，影响评估结果的公正性。同时，评估机构的半行政化属性以及约束监督、权力制衡机制的缺失很容易滋生权力寻租现象。
2评估机构的运行：依附于政府。忽视社会力量
教育评估起源于新自由主义的管理思潮。教育评估组织是调整政府与高校之间关系的“缓冲阀”，可以在政府、市场与高校之间形成合理的张力，以应对政府与市场双重“失灵”情况下的困境。因此，教育评估机构的运行应该独立于政府与高校之外。根据运行中机构与政府之间关系的疏密程度，教育评估机构可以划分为完全独立的社会评估机构、半官方的独立评估机构以及完全隶属于政府行政部门的评估机构。由于旧体制的影响，我国教育评估机构发展较晚，绝大多数属于事业单位，如：2002年成立的上海市教育评估院以及江苏省教育评估院。而“麦可思数据公司”以及发布“大学排行榜”的三大评估机构属于独立的民间机构。但是，这种影响大的独立的教育评估机构凤毛麟角。隶属于行政部门的评估机构参与的评估项目主要由政府设立，项目本身以及评估结果的社会认同感不强：民间独立评估机构参与的主要是社会所关注的问题，如：麦可思数据公司发布的“高校毕业生就业、预警和重点产业人才供应年度报告”以及广东管理科学研究院发布的“大学和专业排行榜”就受到社会的普遍关注与认可。
3评估指标的编制：注重行政管理诉求，忽视社会需求
第四代评价理论的代表人物古贝（Guba）和林肯（Lincoln）认为，在价值多元的现代社会，由于传统评估理论过分强调标准化的科学管理而陷入了单一性价值的泥沼，因此，现代评估应该尊重利益相关者的诉求、担忧与争议，并建立共同的评估价值，以此解决传统评价无法解决的问题。在现代教育评估理论的观照下，可以看到当前的教育评估指标体系的构建存在着行政管理中心主义的价值取向，指标体系是由科研人员、评估组织以及学校管理者组成的专家团队研制，尽管他们在主观上尽量使指标的编制更加民主科学，但是，从实践中不难发现，当前的教育评估指标主要还是在政府行政管理的话语体系中编制而成的，社会力量集体失语。因此，政府的需求与行政管理意愿在其中得到了很好的体现，而其他利益相关者的意愿往往被政府的话语霸权所筛选，“教学评估成为强制师生达到某种预期的管制行为，”[1]他们的主动权与积极性在很大程度上被消解。
4评估结果的应用：限制性与隐匿性使社会丧失知情权
由于教育评估项目的形成与实施都取决于政府，因此，依附于政府的教育评估机构就会对政府负责，评估结果也会交由政府处置。我国的高等教育评估往往是在体制内封闭运行，评估过程与评估结果的公开制度不完善，评估过程几乎是保密状态下进行的，而评估结果也向高等教育的利益相关者隐匿，仅仅在有限的范围内公开，甚至根本不公开。尽管社会公众是一个非特定性对象的概念，但是作为利益相关者的个体却是具体的，因此，社会公众并不是一个纯粹虚化的主体，评估信息向社会公开就是对公众公开。从法理上来说，政府有义务按照《信息公开条例》公开高等教育的评估结果，让公众知道并合理使用评估结果，这既是对公民知情权的尊重，更是公民行使社会监督权的一个重要途径。目前，高等教育评估结果的不透明引起了社会公众与政府之间的信息不对称，严重影响了社会公众对高等教育的选择，并引起了对高教评估合理性与合法性的质疑，也影响了政府的公信力。另外，政府主导的高等教育评估专家也是由行政部门来指定，由于缺乏公开透明的专家遴选机制以及退出机制，评估专家更新频率低，严重地制约了高等教育评估信息的公平、公正与公开。
二、社会参与机制梗阻的归因分析
1“全能政府”包揽高等教育形塑了封闭式的办学体制
教育一度被认为是统治阶级教化百姓、维护国家稳定的重要手段，因此，教育特别是高等教育被看做政府必须完全控制的公共物品，政府独揽了高等教育举办、管理以及评价等一切权力。随着现代国家管理理念的深入，上世纪末以来，我国政府的职能也开始由“全能”向“有限”转变，高等教育封闭式的办学体制逐步被打开，政府的教育主管部门不再包办高等教育的举办、管理与评估，一些教育发达的省市开始将教育评估工作从原来的行政职能中分离出来成立独立的教育评估机构。表面看来，这些教育评估机构是具有独立法人资格的事业单位，已经去除了行政性质，但是，实际上是代理了政府的部分行政权力，因此，它们所实施的教育评估依然是行政委托行为，几乎无法超脱于行政力量之外。