英国保守党与英国福利制度

　　摘 要：英国政党政治是同福利国家密切联系在一起的，可以说福利国家是由政党推动而建成的。政党的立场、态度及其活动直接决定了社会福利与福利国家在英国的发展进程。保守党为英国现代社会保障制度的确立中起了正面的积极的基础作用。1979年保守党重新执政后，强调福利制度中互惠理念所包含的个人责任的公民权，也更强调市场是分配经济资源的正确机制，限制国家的作用是福利制度健康发展的必要条件。 

　　关键词：保守党；福利制度；政党；政党政治 

　　中图分类号：D731 文献标识码：A 

　　政党是20世纪英国政治的灵魂。二战后，英国政党政治着力推进社会福利制度的逐步完善，并最终促使世界第一个福利国家在英国建成。英国政党政治是同福利国家密切联系在一起的，可以说福利国家是由政党推动而建成的。政党的立场、态度及其活动直接决定了社会福利与福利国家在英国的发展进程。保守党和工党是英国的两大政党，它们在福利国家与社会福利的发展进程中各自发挥了重大的作用。本文主要探讨保守党在英国社会福利制度建立、发展和改革进程中所起的作用。 

　　一、保守党与英国福利制度的建立 

　　英国自由党在英国社会福利制度形成过程中发挥了重要的奠基作用。20世纪初自由党通过大选胜利取代了执政达20年之久的保守党而成功上台执政。为了顺应社会改革的潮流，上台伊始的自由党于1906年便开始了大规模的社会改革和密集的社会立法活动。这些改革措施和立法活动为英国福利制度的最终确立奠定了良好的基础，也为自由党博得了英国现代社会保障制度建立的“奠基者”的好名声。那么，在19世纪末至20世纪初，执政达20多年的保守党政府面对日益加剧的社会问题采取了什么措施来解决社会问题呢？这些措施对自由党进行大规模的社会改革和社会立法活动有什么影响呢？或者换个角度来看，保守党与英国社会福利制度的确立有什么关联呢？事实上，在1870—1914年，保守党执政期间组织过各种各样的委员会对各类社会问题进行调查。这些委员会调查的问题基本涉及到社会问题的各个方面：工厂工作状况问题；工匠和工人住房问题；国民救济保险问题；济贫问题；老年化问题；贫困问题；老年贫民问题；国民身体素质下降问题；公立学校儿童医疗检查和营养问题等等。由于当时爱尔兰问题的恶化、政党竞争的错综复杂、悠久的崇尚个人奋斗的历史和自助传统以及对《济贫法》所进行的一些改革等原因使得保守党在执政的20多年里没有能够在社会领域内采取重大的改革措施，但是保守党执政期间所组织的有关社会问题的委员会及其对各种社会问题所进行的广泛调查和讨论，其所采取的各项社会措施为以后上台的自由党政府制定有效的社会政策，提供了极具价值的资料和条件，同时也为自由党政府建立有关社会保险制度奠定了坚实的基础。因此可以说，保守党为英国现代社会保障制度的确立起了正面的积极地基础作用。 

　　二、保守党与英国福利制度的发展 

　　1945年工党的上台执政沉重地打击了保守党。保守党开始反思自己的社会政策，大胆启用了在战时促成联合政府通过1944年《教育法》的巴特勒。巴特勒在1947年代表保守党颁布了《工业宪章》、《农业宪章》等文件，文件同意了工党的国有化、混合经济、建设福利国家和实行充分就业的政策。这些政治主张极大地赢得了大批选民的理解、认同与支持，为保守党1951年重新执政以及保守党和工党两党取得福利共识奠定了基础。 

　　（一）1951—1964年：社会福利制度巩固和停滞的13年 

　　1951年至1964年间是英国福利国家在战后的扩张时期。那么，保守党在这个执政期间对福利国家的扩张又做了什么？取得了什么成效？严格地讲，保守党这一阶段只是保持工党社会福利制度政策的连贯性，几乎没有出台改进措施，重大的社会保障政策创新少之又少。从社会保障制度创新的角度来看，这一时期被看作是英国社会保障制度巩固和停滞的13年。 

　　这一时期社会保障政策领域最大的政策创新就是建立起第二支柱的职业养老金的养老保险制度。1958年，保守党提出了《关于养老金制度的白皮书》的报告，倡导进行三大目标的养老金制度改革思想，主张最终建立与收入相关联的养老金制度。这三大养老金制度改革的目标是：其一，养老金制度要建立在坚实的财政基础上；其二，鼓励职业养老金制度的发展；其三，向没有参加职业养老金制度者提供补贴。1959年，英国颁布了新的《国民保险法》，正式建立了与收入相关联的养老金制度。这种收入关联的养老金制度的明显特点就是：以与参加者的其它收入相关联的方式计发养老金，参加者的其他收入越高，则他将会得到的养老金收益就越高。同时，还需要附带上一个财产审查的机制。新的《国民保险法》的通过标志着原本民间性质的职业养老金开始被纳入到政府的政策体制之中，得到了政府的正式认可。该法案强化了养老保障的第二支柱补充养老保险制度的作用。补充养老保险是一种职业年金计划，雇主是资金责任承担主体，在待遇上完全采取收入关联原则。此后，职业养老金制度在养老金体系中的地位逐渐上升，这在英国养老保障政策发展历程中占有重要的地位。 

　　在国民健康服务政策领域方面，首先，针对服务成本的持续增长，保守党政府决心开始重视采取削减社会福利开支的一些措施。在1952年，政府引进了处方收费制度，同时还设立了负责调查国民健康服务成本的盖力邦委员会。该委员会在1956年发表了《盖力邦报告》，在报告中得出“国民健康服务的工作表现是甚为成功的”以及“医疗支出增长是可接受的”的主要结论。但是，处方收费制度及《盖力邦报告》的结论引发了困扰保守党政府的一些主要问题：“政府如何将有限的资源在福利政策与其他公共政策之间进行配置？在福利预算内，又如何将有限的资源配置到国民健康服务体系中？”。针对这些问题，保守党政府采取了对医院的扩建和改造，制定了医院发展的国家规划，加大了医院建设和改造的资金投入等措施来回应政党和民众的质疑。这些措施的实施结果导致“健康服务方面的扩张在国民收入中一直占有较大的份额，而且呈现出持续和显著增长的势头”。其次，1959年的《精神健康法》是保守党政府在医疗领域中唯一重大的立法项目，该法极大地促进了对精神病患者治疗的灵活性和非正规性，因而具有划时代的积极进步意义。然而，纵观整个60年代，英国的国民健康服务制度经历了从免费的保健服务这一基本原则的大规模倒退的历程。此后直到1973年为止，国民健康服务一直在按部就班地运行着，没有更多的重大改革或政策创新。

　　在教育政策领域方面，保守党政府作出了很多创新。保守党政府有一个重大的抱负：“为普选权和充分就业提供充足的教育，这将与保守党的理念和政策相吻合。”，为此保守党政府在1951-1964年期间，增加了国立教育资源，为教育的发展提供了一个新的平台。与此同时，各种咨询团体就教育的各个方面的问题提出了一系列的对保守党政府有影响的咨询报告。其主要涉及到：提前辍学儿童的调查报告；15-18岁青年的《克罗泽报告》；对较低“学术”能力的儿童进行教育的调查报告；高等教育的调查报告；小学教育的报告等。其中《罗宾斯的关于高等教育的调查报告》导致了高等教育的迅速扩张，促使大学教育由精英教育转向大众化教育的步伐更快了。不过，1951-1964年的保守党教育政策的创新基本上没有超出1944年的《巴特勒教育法》的总体框架，只是一些零散的且本地化的创新，但它为创立一个健全的的教育体系奠定了基础。 

　　在住房和个人社会服务政策领域方面，其一，保守党政府在此期间取得了有目共睹的公有和私有住房建造的住房成绩，并使房屋所有权和使用权的形式开始发生改变，自此房主自用房和地方当局出租房逐渐占据支配地位。其二，个人社会服务得到了稳定和巩固的发展，服务的结构发生了重要的变动。主要体现在两个方面：一是根据法令成立了专门的儿童服务机构负责儿童照顾问题、防止忽视和虐待儿童以及儿童犯罪问题；二是组建地方当局福利部门和医疗卫生部门负责地方福利服务或个人社会服务事务。社区工作职业、社区人员的培训发展以及小规模的文明院建设得到了关注和重视，并取得一定的效果。 

　　历史学家们对英国政党在福利国家的确立中所发挥作用的评论是工党创建了福利国家，而保守党巩固了它。这个评价结论是比较中肯的。保守党政府在此期间只是保持和巩固此前的工党政府的社会福利政策，创新的很少，故而保守党执政的这13年被人们看作是“社会福利制度浪费的13年”。 

　　（二）1970—1974年：孕育之中的福利制度矛盾、困难和危机 

　　在经济形势每况愈下、英国经济病急剧恶化以及经济危机周期性爆发的国际国内背景下，1970年6月18日保守党希斯政府出乎意外地赢得大选，打败了工党而重新上台执政。希斯政府在执政期间，第5次战后经济危机再度爆发，危机使保守党政府遭受严重挫折。希斯政府执政期间在社会保障和住房领域的政策发展对后来的社会政策产生了巨大影响，其中最重要的社会保障问题涉及到缴费型养老金和家庭津贴制的发展。1970年保守党政府制定了《家庭收入补贴法》以应对日趋严重的多子女家庭的贫困问题，但家庭收入补贴的复杂性、不成比例的行政成本、未能解决贫困与失业陷阱、领取率低等问题遭到了极大的批判。另外，1971年保守党政府发表了年金战略。其要点有三：其一，保障基础年金，发展企业年金；其二，采取现收现付方式的基础年金制；其三，保证最低限度购买力的基础年金制。当时的社会保障政策的主要特点是寻求进一步低成本、容易实现的延伸选择性的方式。如：扩大养老金发放的对象；降低领取孤寡抚恤金的门槛；发放照顾病残人群的护理津论文格式贴等。在住房政策领域方面，首先，1971年保守党的住房政策白皮书确立了三个目标：每家拥有一套体面地住房；在拥有和租房之间作出合理的选择；提供并获得住房补助的平等性。其次，1972年的《住房融资法》限制了地方当局建房的公共开支，提倡公平租金原则。这些目标与措施对住房政策的走向产生了重大影响，导致了政府住房的财政责任逐步弱化。