我国县级政府电子政务的发展现状及前瞻

摘要：我国电子政务经过20多年发展得到了明显的进步，但是县级政府电子政务还是暴露出诸多问题。通过实际考察77个县级市的政府网站，并与佛山等先进优秀政府网站比较，分析了当前我国县级政府电子政务的不足，借鉴发达国家政府网站的经验及《国家电子政务“十二五”规划》做出我国县级政府电子政务发展的趋势预测。

　　关键词：电子政务 县级政府 服务型政府

　　随着个人电子计算机的普及和互联网的发展，电子政务以其便捷，高效的特点，得到越来越多公共部门的广泛关注。2011年12月13日，国家工业和信息部发布的《国家电子政务“十二五”规划》为我国电子政务的发展指出了新的方向并提出新的要求。我国县级政府的电子政务起步较晚，虽然经过不停的发展，取得了很大的进步，但是仍然存在着很多问题。成为制约县级政府信息化发展的阻碍。

　　1.电子政务在地方政府建设中的作用

　　电子政务提高了公共行政的绩效。电子政务的实施，改变了信息的传递方式及处理手段，克服了信息传递中的组织障碍，使各部门的协作得以加强，办事程序和流程得到简化，提高了政府管理能力及办事效率。将公务人员从大量的常规性工作中解脱出来，通过运用网络处理信息，比纸质介质处理信息容量大，速度快。使得政府在面对纷繁复杂的信息时，能做出快速灵活的反映。网上办公，虚拟政府，及新兴的微博等媒介的建立加强了政府各部门之间，政府与社会之间的信息互动，企业及公众通过网络可以直接与政府沟通，反映情况，办理业务。

　　电子政务促进了政府职能的转变。电子政务与政府职能内在的交叉域，使通过电子政务促进政府职能转变得可能[1]。政府凭借电子政务系统，建立网络沟通及反馈机制，快速的捕捉市场信号，继而对影响市场经济发展的主要力量实施引导和组织，提高了政府经济调控效率和水平；在市场监管方面，电子政务有利于政府改革监管方式，建立多元的信息系统，依靠信息共享来实现全方位市场监督，维护市场的正常秩序；在社会管理方面，电子政务的实施可以提高法规，政策的透明度，使民众参政议政机会大大增加，政府对公众的管理，沟通更加方便[2]。大大提高了政府进行社会管理的效率。政府门户网站及各种数据库的建立，为政府完善服务提供了契机。政府可以通过网络为社会提供信息资源，及便捷的服务，加快政府向服务型政府的转变。

　　电子政务增加了公共管理的透明度。政府掌握着大量的公共信息，而且是各项法律，法规和规章制度的制定者。对于普通公众而言，是不可能参与到政府的运行及政策的制定中，更多的只是被动的服从。因此，传统的公共管理的一大弊端就是暗箱操作，存在着腐败的隐患。政府门户网站的建立，改变了这一现状。政府利用网站向公众公开政务信息，使其政务更加公平公开，从而使民众可以广泛的参与讨论，获取及处理信息的能力大大加强，为公众的参政议政提供了前提及保障，同时也加强了公众对政府机关及其工作人员的监督。在一定程度上减少了腐败，保证了政府管理的公开性和公平性，维护了公众的利益。

　　目前，我国对于电子政务的研究大多是以国家整体或省级政府的为研究对象，运用定量分析等方法，指出我国电子政务发展的不足及提出相应的建议。例如：马亮（2012）从组织创新及政策扩散的角度，采用中国省级面板数据对电子政务发展水平的决定因素进行了实证分析，他认为内部因素如政府的投入和系统管理对电子政务的影响更显著[3]。吴昊，孙文宝（2009）通过发放调查问卷，运用大量第一手数据，分析了我国电子政务发展的特许证及问题，并相应的提出了对策[4]。另一些学者，通过研究发达国家或地区的电子政务来对比我国的现状，从而提出相应的对策。如：姜雷（2011）等学者通过考察美国电子政务的立法情况，总结了其电子政务立法的特点与规律，并提出对我国的借鉴意义[5]。候人华，高霞（2011）通过研究电子政务发达地区的电子政务实践战略及举措等，得出电子政务成功的共性，并总结了对我国的启示[6]。

　　但是，关于县级政府的电子政务研究还在少数。已有的研究大多可以分成两类：第一类的是以具体的县区为研究对象，以实证研究的方式来发现问题并提出发展对策。例如福建省县级政府电子政务建设现状调研组（2011）通过实地调研及调查问卷的方式，找出福建省县级政府电子政府发展中的方式及不足并提出流程优化及发展思路和对策[7]；吴开松（2011）则是以民族地区县级政府电子政务为研究对象，通过《政府门户网站评估指标》中的指标体系测量了民族地区的电子政府服务能力[8]。第二类是定性研究，指出现存的县级政府电子政务的问题并提出对策：杨美英（2008）[9]和宋炜（2011）[10]。

　　尚未发现基于全国东中西三大区域县级政府电子政务发展状况的比较研究。基于此，本文将以东部，中部，西部三大区域的层面来研究县级政府的发展现状及差异等问题，并借鉴一些发达国际电子政务的优秀经验提出对策。

　　2.县级政府电子政务发展现状调查

　　2.1调查方法综述

　　“我国县级政府电子政务”的调查对象主要是我国的县级市。截止2012年10月，我国共有368个县级市。本调查以分层随机抽样的方法，从每个省中随机抽取3个县级市作为研究样本，其中宁夏、青海各只有两个县级市，西藏只有一个县级市；故宁夏和青海的研究样本均为两个，西藏为一个。

　　为了方便比较，研究电子政务是否存在地区差异，对县级市按地域进行了划分，分为“东”，“中”，“西”三大区域。参照国家有关划分标准，除去直辖市，“东部地区”包括8个省：河北，辽宁，江苏，浙江，山东，福建，广东，海南；“中部地区”包括8个省级行政区：湖北，湖南，山西，安徽，江西，河南，吉林，黑龙江，“西部地区”包括11个省级行政单位：四川，贵州，云南，西藏，陕西，甘肃，青海，宁夏，新疆，广西，内蒙古。根据这一划分，东部地区有24个样本；中部地区有24个样本；西部地区有29个样本。

　　首先调查该县级市有无政府网站。在此基础上，根据中国软件测评中心提出的《2012年中国政府网站绩效评估指标体系（区，县）》，调查涉及的主要问题包括：信息公开透明度，包括是否有财政预算决算及投招标等项目重点政府信息公开；是否有规划计划、人事信息、政策解读等，及其更新率；互动交流能力，包括实时交流，政务咨询、投诉的互动情况，是否在3天内回复，及其亲和度；办事服务能力，包括是否提供办事指南，表格下载，网上申报，结果查询等功能；及新技术应用能力，包括微博，移动客户端等。其中，更新率分为高、低，其界定依据为一周内除节假日每天都有更新为高，一周以上无更新为低。亲和度亦分为高、低两种，其界定标准为若答复内容语气和善，礼貌友好，内容详尽则为高；若以“已阅”、“请咨询相关部门”、“已转交相关部门办理”等简单回复则为低。

　　2.2调查结果

　　77个样本都已经建有政府网站，网站拥有率为100%。中部、东部、西部在此项上面没有差别。

　　在信息公开透明度上，中、东、西部的县级政府网站都有部门动态、财政预算决算、人事任免、投招标、计划规划等信息的发布。但拥有率各不相同。下表为拥有相关信息的网站占各地区样本的百分比：

　　表1信息公开各项拥有率

　　图1信息公开各项拥有率对比

　　政策解读方面，东部和中部要好于西部，东部和中部拥有政策解读的县级政府网站的百分比均为12.5%；而西部则为10.3%。在更新率上，100%的东部和中部县级政府网站都可以做到工作日天天有更新，但只有89.7%的西部县级政府网站可以做到这一点。

　　图2政策解读拥有率及高更新率情况对比

　　在办事服务方面，“网上申报”一项整体拥有水平较低，其他东、中、西在所考察项目的拥有比例也不同，东部县级政府网站各项的拥有率均高于全国平均值，表现整体要好于中部及西部的县级政府网站，西部最差：

　　表2办事服务各项拥有率

　　图3办事服务各项拥有率比较

　　在互动交流能力考察方面，83.3%的东部县级政府网站设有政民互动栏目，明显好于中部和西部县级政府网站，这两个大区的政民互动拥有比例分别为66.7%及65.5%。在是否能做到3个工作日回复上，50%的东部县级政府能做到，好于中部的47.1%，明显好于西部的25%。但是在高亲和度上，中部县级政府的表现好于东部及西部县级政府，高亲和度占各大区有政民互动的样本百分比分65%、76.5%、70%。

　　图4互动交流各项拥有率对比

　　新技术应用方面，中、东、西部所有的样本均没有面向IOS，Android等系统的移动客户端。但是有20.8%的东部县级政府网站及3.44%的西部县级政府网站拥有wap版政府网站。在微博拥有率上，只有12.5%的东部县级政府及4.1%的中部县级政府，6.8%的西部县级政府拥有政府微博来发布最新的政务和市政信息。

　　图5新技术各项拥有率对比

　　由此发现，发展电子政务已经得到了县级政府部门足够的重视，所有的县级政府都已经开始了电子政府的建设，开通了政府网站；但在提供服务和在线交流方面整体情况并不理想；在新技术的应用方面有很大的发展空间和潜力。

　　3.县级政府电子政务的问题

　　国家工业和信息化部中国软件测评中心发布的2001中国政府网站绩效评估结果中[11]，地级市政府网绩效排名前3名的是：佛山市、中山市、苏州市。通过与这三个地方的政府网站及其他一些优秀的电子政务网站比较，发现县级政府的门户网站存在以下问题：

　　3.1服务效率与服务响应不高，难以满足公众需求

　　与这些排名前三的地级市政府网站相比，县级地方政府的门户网站的栏目中更多的关注的是社会监督功能，即政务信息的公开，政府决策等内容的发布等，而不是公共服务功能或是与民众的互动。即使设有民政互动的栏目，但大多只是提供一些静态的内容，而缺乏互动的实质，难以满足公众日益增长的需求。这些公众参与栏目使用和设计相对简单，有的网站只是装装样子、作作秀，而公众真正需要的网络咨询、网络反馈、网络投诉等互动性强的内容及信息较少，公众的留言或是反馈的问题答复的不及时，能做到3个工作日内及时答复的东部县级政府网站仅为50%，中部为47.1%，而西部仅为25%。而在那些已有的回复中亲和度不够不高，存在仅仅使用“以转交相关部门”等词句的现象。此外，在政务公开部分，更多的是部门宣传、决策文件或是工作总结，缺少对政策的详细解读或是具体分析，调查显示拥有政策解读的东部县级政府网站仅为12.5%，中部同样为12.5%，而西部只有10.3%。在77个调查样本中仅有9个有政策解读这一项。

　　图6县级政府网站政策解读情况

　　3.2重管理，缺服务

　　与佛山、中山、苏州的政府网站相比，县级政府的门户网站在提供在线服务上表现较差。这些门户网站虽然设有公共服务栏目；但是，只是具有服务查询功能，发布了基本信息、办事流程，和常见问题。电子政务在线服务程度较为落后，有的连基本的电子表格等下载都没有提供。大多数县级政府的门户网站都没有提供网上办事的渠道，只有约29.2%的东部县级政府网站、25%的中部县级政府网站和10.3%县级政府网站拥有网上申报的渠道。77个样本中仅有19个网站提供线上申报，见图7。比如广东省台山市的政府网站设有网上办事一栏，并细分为“市民办事、企业办事、公告大厅、办件查询”等栏目，市民办事下有细分出具体的服务领域，如认证，社保等，政府网站提供了各个服务领域的办事指南，审批流程，表格下载，咨询等。但是却没有提供“网上申报”的服务。反观广东省佛山市的政府网站，不仅设有“办事指南，表格下载，政务咨询”等项目，更重要的是还设有“网上申报，查询结果，行政投诉”等项目，真正的做到了以服务对象为中心。如果把服务对象比作消费者，那么佛山市政府网站不仅提供了销售服务，还提供了售后服务；离“一站式”服务更近了一步。

　　图7县级政府网站网上申报

　　3.3存在“信息孤岛”现象

　　四川内江市政府网站，将全市42个市级部门以及涉及民生的公共事业单位全部纳入，建设并整合了“中国内江”门户网站群，改版后的新政府网站每天的点击率都保持在10，000人次左右，仅“市民热线”栏目每周接件都在550 件左右。相比之下县级政府的电子政务发展缺乏宏观规划，部门往往自成体系。调查结果显示，东部、中部、西部县级政府网站拥有部门动态的比例仅分别为50%、70.8%、58.6%。信息共享程度低，相对分散。各个部门没有跳出部门局限使政府作为一个整体进行跨部门的整合和协同。完整的电子政务体系被隔离成一个个的“孤岛”。“产生这些问题的主要原因在于电子政务发展较多的考虑了电子政务服务的提供者——政府的需求，而忽略了最终用户的需求[12]。

　　3.4新技术应用能力较差

　　随着智能手机的普及，越来越多的政府开始建设移动客户端。以佛山市为例，在其政府网的首页，就明显的标注手机客户端的下载，分为Android版及IOS版。值得注意的是，佛山政府网还人性化的设置了语音版，来满足残障人士的需求。微博作为一种新兴的互联网应用模式，其2011年用户数量增幅高达208.9%。许多政府也注意到了微博的作用，开通了政府微博。例如，青岛市人民政府开通了名为“青岛发布”的官方微博，微博上不仅公布有青岛各个市政部门的电话，政务消息，还有一些贴心小提示，拉近了市民与政府的关系。市民通过微博@政府，提高了政府的响应度及回应率。更重要的是通过QD政务微群使民众很容易的链接到青岛市的其他职能部门，增强了部门间的合作，减少了“信息孤岛”现象。同时，也可以使政府正好的引导网络舆情。反观县级政府的门户网站，发现其电子政务普遍应用新技术的能力较差，在调查中没有县级政府有移动客户端，只有20.8%的东部县级政府网站及3.44%的西部县级政府网站拥有wap版政府网站，微博的拥有率也很低低，只有12.5%的东部县级政府及4.1%的中部县级政府拥有政府微博。